Année 1910, p

indispensable que ceux qui paient l’impôt aient la certitude que l'argent est judicieusement dépensé. Le procédé qui offre le plus de garanties est l’élection de délégués qui vérifient l'emploi des deniers publics, empèchent de les gaspiller et contraignent l’administration à bien gérer les œuvres d'intérêt général (1). » Tels sont les principes applicables lorsqu'il s’agit de services administratifs : le Parlement est seul juge de l'opportunité des dépenses puisque les comptes de l'administration ne peuvent se justifier à la simple lecture. Lorsque la Déclaration des droits de l’homme dit que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement et d'en suivre l’emploi », ses termes ne sont applicables qu'aux services politiques de l’État. « Au contraire dès qu'on entre dans le domaine du commerce et de l’industrie on se trouve en présence d’un critérium certain de bonne gestion : la contre-partié (le prix de l’objet fabriqué ou du service rendu) exigée de la clientèle peut être confrontée avec ce qu’on a dépensé pour produire ou pour s’entremetire. La comparaison entre les bénéfices et les dépenses permet de savoir presque instantanément si l’affaire a été bien ou mal conduite. Point n’est besoin d’une as-

semblée parlementaire pour nous dire si le service

1, Léon Alcindor, op. cil., p. 448.

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des Postes par exemple, fonctionne bien ou mal: il suffit de se reporter d’une part aux comptes industriels que publierait cette administration, d’autre part aux statistiques qui indiquent le développement du nombre des correspondances. On sait ainsi de suite si le service a su adopter une bonne politique financière et s’il a été à la hauteur de sa mission d'intérêt général. »

Sans aller jusqu’à dire que le contrôle exercé sur la gestion financière des services publics par la Cour des comptes et le Parlement est inutile lorsqu'il s’agit de services industriels, concluons qu’il est en tout cas beaucoup moins nécessaire, qu’il exige des formalités moins nombreuses, un examen moins détaillé et

partant plus rapide.

On n’a malheureusement pas tenu compte de ces considérations en ce qui concerne les exploitations d'État en France. Elles sont soumises dans toute leur rigueur aux règles de comptabilité applicables uniformément à tous les services. Enserrées étroitement dans des formes comptables qui n’ont pas été faites pour elle, au contrôle efficace, nos grandes industries d’État n’ont pas donné tous les résultats qu’il était permis d’escompter.

Imprécision des résultats financiers de l’exploitation, manque d'économie el d’esprit de suite dans sa gestion, parcimonie exagérée des crédits unis à sa dis-

position, telles sont les conséquences de l’incorporation dans le budget ordinaire des recettes et des dépenses des services industriels, rançon trop onéreuse d’un contrôle qui, nous venons de le voir, est sans portée. Il est à craindre que les règles qui président à la confection de nos budgets aient pour effet — en même temps qu'elles garantissent le contrôle et la clarté, résultats excellents — d’entraver d’autre part la vie économique du pays, de gêner l’essor des affaires, résultats désastreux.

1° Tout d’abord l’application rigoureuse de la règle d'unité aux exploitations industrielles aura pour conséquence l'inscription des bénéfices réalisés au budget général des recettes, et l'inscription des frais engagés au budget général des dépenses. C’est ainsi par exempile qu’en ce qui concerne les postes, télégraphes et téléphones, le produit des taxes postales, correspondances télégraphiques ou conversations téléphoniques figure actuellement au budget des recettes de l'État sous la rubrique « Produit de monopoles et exploitations industrielles de l’État », tandis que les dépenses de matériel, de personnel, les frais de loyer, de construction d'hôtel des postes, etc., figurent au budget général des dépenses (Ministère des Travaux publics ; 9° section : postes, télégraphes et téléphones), les dépenses nécessitées par le service des pensions de retraites aux agents de l'exploitation sont confondues

avec celles que nécessite le service des pensions de

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tous les fonctionnaires de l’État (Ministère des Finances, dette viagère, chapitre relatif aux pensions civiles). Enfin les frais de transport des correspondances postales et télégraphiques, effectuées gratuitement par les Compagnies de chemins de fer en considération de l’appui financier prêté par l’État, ne sont mentionnés nulle part.

Comment dès lors juger de la bonne ou de la mauvaise gestion de cette industrie, quand les éléments d'appréciation sont dispersés dans des documents différents ou privés de toute évaluation précise ? Ce qu’un commerçant peut faire par la simple lecture de ses livres, qui lui donnent le solde définitif en dépenses ou en recettes des opérations dé l’année, sera presque impossible à tous ceux qu'intéressent les résultats d’une exploitation d’État : il leur faudra se livrer à une récapitulation assez longue où les risques d’omissions sont nombreux, tenir compte d’éléments dont l’évaluation reste à faire et sera toujours s imprécise.

2° Mais l’incorporation des recèttes et des dépenses des exploitations industrielles au budget ordinaire a surtout pour effet de les soumettre aux principes de spécialité par exercice et d’universalité budgétaire, double conséquence aussi préjudiciable à leur gestion qu'elle peut ètre avantageuse pour celle des finances publiques en général.

Votés pour une année les crédits accordés pour

les frais d'exploitation des industries d'État tombent en annulation à l'expiration de l'exercice. Sans doute une somme à peu près égale sera consentie pour l’année suivante mais cette répartition uniforme des ressources entre les différents exercices est peu conforme aux conditions de la lutte économique, aux nécessités de la libre concurrence : à telle époque les crédits votés sont supérieurs aux besoins courants mais à telle autre ils sont insuffisants pour faire face aux dépenses que nécessite l'extension des moyens d'action de l’entreprise ou leur simple maintien. Dans le premier cas on a toujours tendance à dépenser intégralement les crédits accordés quitte à les employer à des dépenses d’une utilité contestable. Cette prodigalité s'explique dans l'intérêt même du service intéressé car si les ressources accordées n'étaient pas intégralement employées par le service bénéficiaire le ministre des Finances et les commissions financières en demanderaient la réduction pour l'année suivante.

Mais que des réformes coûteuses, achatou construction d’immeubles,renouvellement de l'outillage, soient reconnus nécessaires et l’on se trouve réduit aux ressources d’un seul exercice. Devant leur notoire insuffisance on a tendance à en reculer l’accomplissement jusqu’au moment où leur ajournement mettra en question le fonctionnement quotidien du

service. Alors on demandera de nouveaux crédits :

peut-être seront-ils largement accordés si le budget

se solde par un excédent de recettes mais s’il est en déficit le ministre des Finances les refusera où les réduira dans de larges proportions. L'exécution d’un programme rationnel deviendra impossible faute d'argent : on échelonnera sur plusieurs exercices l'exécution de travaux urgents, on se verra réduit à adapter l’ancien outillage aux besoins nouveaux au lieu de le renouveler entièrement, à remettre à neuf au lieu de reconstruire. Subordonnés aux facilités financières du moment les achats et les travaux seront faits au jour le jour sans plan d’ensemble et sans esprit de suite (1).

3° L'aménagement des crédits, si important qu'il soit, n’est pas le seul point de vue quel’on doiveenvisager. On doit aussi se préoccuper de leur chiffre luimême qui doit être en rapport avec la productivité du service auquel ils doivent subvenir. Pour faire face à l’incessant accroissement des affaires il faut un

1. M. Pierre Baudin dans son livre : Budget el déficit fait ressortir les inconvénients de cesystème en ce qui concerne l'exploitation des chemins de fer de l’État. « On a appliqué aux chemins defer de l'État Ja règle de l'annalité budgétaire de sorte qu'ils sont obligés de ne dépenser chaque année que ce qui leur est octroyé pour une année de dépenses. Il en résulte l'impossibilité de faire d'importants travaux : réfection de voie, construction de gare, etc , dont le coût total dépasse le montant des revenus de l’année. Ce système a déjà eu pour eftet de mettre l'exploitation en péril. T1 est d’autant plus dangereux qu'il n'arrête pas le mouvement du trafic, Une compagnie ne refuse pas

les marchandises. » (Budget et déficit, p. 189.)

nouvel outillage, un personnel plus nombreux. Si les recettes et les dépenses de l’entreprise sont confondues dans le cadre du budget général avec celles des

services administratifs on aura tendance à considérer

les bénéfices industriels comme des revenus fiscaux et les frais d'exploitation comme des dépenses de recouvrement d'impôts. On perdra de vue l’étroite relation qui existe entre la productivité du service et les dépenses faites, en vue de son développement : on aura tendance à restreindre de plus en plus ces dernières et par voie de conséquence les bénéfices de l’entreprise se trouveront réduits. Mal répartisles crédits seront aussi, d’une façon générale, insuffisants. Traitée comme une branche du fise l’industrie d’État verra son développement compromis et sera vouée à

un avenir médiocre (1).

Il faut donc reconnaître le caractère tout particulier des recettes et des dépenses de l’État qui sont la conséquence d’opérations commerciales. Cette constatation amènera à les distinguer des recettes et des dépenses générales, à admettre en leur faveur une dérogation à la règle de l’unité budgétaire et à les inscrire dans un budget annexe. Mais cette exception au principe n’aurait d'intérêt que si on s'en servait

1. Cf. sur ce point le rapport présenté par M. Sembat au nom de la commission du budget de 1905 (ministère des Travaux publics,2* section, postes et télégraphes) et déposé le 13 juillet 1904. (Journal officiel, 1904. S. O. Documents, Ghambre des députés, p. 1649.)

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pour donner plus .de souplesse et de flexibilité au jeu des règles financières dont la règle d'unité conditionne le maintien.

Il faudrait en premier lieu donner au ministre compétent la faculté de reporter par simple décret les crédits d’un exercice au suivant. Il deviendrait possible de rassembler les fonds importants nécessaires à telle grande transformation d’outillage. Ces travaux de réfection pourraient s'effectuer en temps utile et d'après un plan d’ensemble. Les finances publiques y gagneraient puisqu'on éviterait des demandes de crédit extraordinaires ou supplémentaires. Cette réforme a été proposée en ce qui concerne le service des postes par un amendement au projet de budget de 1905 présenté le 17 mai 1904 par MM. J. Roche et de Gontaut-Biron. Malgré la modération de cette proposition qui n’admettait le report que pour les crédits relatifs au matériel, elle fut repoussée par le Parlement.

Mais, nous l’avons vu, la faculté de report ne suffit pas : il faut remédier aussi à l’insuffisance générale des crédits accordés aux services industriels. Si la différence entre les recettes et les dépenses du budget annexe est chaque année réservée intégralement au budget général, suivant la pratique établie pour les monnaies et médailles, l’Imprimerie nationale, les chemins de fer de l’État, le ministre des Finances

continuera à en faire état comme ressource perma-

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nente et fixera en conséquence les crédits à attribuer au service considéré. S'il est dangereux d’affecter certaines recettes à des dépenses qui n’ont avec elles aucun rapport — opération artificielle qui aura pour conséquence le gaspillage des deniers publics — il paraît au contraire tout à fait naturel d'employer ce procédé à l’égard des recettes provoquées par ces dépenses. Sans doute il ne peut s’agir d’affecter à un service industriel toutes les recettes qu'il a réalisées. Il faut tenir compte en effet des avantages particuliers que confère à une industrie son caracière officiel : par exemple, en ce qui concerne les postes, le transport gratuit des correspondances par les compagnies des chemins de fer. Il faut distinguer des recettes véritablement dues à l’initiative commerciale, les économies réalisées grâce au concours de l'État et ne réserver au serviceindustriel en outre des crédits qui lui sont accordés qu’une fraction de son excédent de recettes. C’est dans cet esprit que M. Sembat, rapporteur pour l’année 1905 du budget du ministère des Travaux publics, proposait d’affecter seulement au service des postes les plus-values des recettes obtenues par lui par rapport aux évaluations budgétaires « en rendant pour ainsi dire au public sous forme d'amélioration l'excédent des recettes versées par lui (1) ».

1. Rapport déposé le 21 novembre 1904, Journal officiel, 1905. S.E.

Documents, Ghambre, p. 223.

Cet ensemble de mesures ne semblait au même rapporteur qu’un premier pas dans une voie nouvelle, la condition initiale d’une transformation profonde dans la gestionindustrielle de l’État. Ce serait un acheminement vers l’autonomie financière de certains ministères que l’on pourrait appeler industriels par opposition aux ministères administratifs comme ceux de l'Intérieur, de la Justice, des Affaires étrangères. Et cette autonomie financière aurait pour principal but de permettre à ces services, dont l’œuvre est liée au développement économique de la nation, de se procurer des fonds, des avances indispensables à l'exécution de tels ou tels grands travaux, avances indispensables que rembourserait à brève échéance l’augmentation de bénéfices résultant des améliorations effectuées.

Quelles que soient en effet les économies réalisées par les services industriels grâce à la faculté de report, il est très probable que dans la plupart des cas l’accumulation des ressources diverses de l’entreprise — crédits inutilisés en recettes qui restent sa propriété — ne constituera en définitive qu’un total de capitaux tout à fait insuffisant. La grande industrie moderne a ses lois et ne peut se contenter des procédés timides en usage dans les petites exploitations ni s’assujettir aux règles prudentes édictées pour les services purement administratifs. Elle exige l'engagement

rapide de très grosses sommes que des profits immé-

diats et très élevés permettent d’amortir en quelques années. Les transformations doivent s’effectuer très vite. Si on laisse travailler côte à côte l’ancien et le nouvel outillage on risque d’augmenter les frais généraux, de ne tirer des sommes engagées que de médiocres revenus et de se trouver en présence d’un matériel démodé quand les programmes de réfection seront enfin terminés. Il est donc naturel de demander à l'emprunt, les ressources nécessaires aux besoins nouveaux d’une clientèle toujours plus nombreuse et plus exigeante. Cet emprunt sera gagé sur les revenus que doit assurer une exploitation agrandie et les garanties les plus sérieuses devront être prises pour assurer son amortissement régulier.

Cette conception nouvelle d’un emprunt fait par

PEtat au nom d’une industrie déterminée pour être

exclusivement affecté à un emploi productif devait, malgré sa hardiesse, faire rapidement son chemin. En 1905, au cours de la discussion du projet de budget de 1906, M. Hubbard présentait un amendement aux termes duquel le ministre des Finances était autorisé à émettre des obligations à lots d’un type analogue à celui de la ville de Paris jusqu’à concurrence de la somme de 200 millions (1). Le produit de cet emprunt aurait servi de dotation aux

différentes industries d’État à titre de capital de pre-

1. Journal officiel, 1905. Débats parlementaires. Chambre, p. 565.