CHAPITRE VI

Le statut des fonctionnaires

En réclamant si bruyamment le droit de recourir à l’action syndicale, les fonctionnaires ont-ils employé le bon moyen d'arriver à faire cesser les injustices dont ils se plaignent?

L'opinion publique les suivrait-elle jusqu’au bout s’ils se révoltaient ouvertement, alors qu’il est notoire que cent postulants se présentent pour occuper la plus humble fonction de l’État ?

« L'État est-il donc si mauvais patron qu’on ait à « se coaliser contre lui pour en tirer plus qu’il ne peut « offrir?» (1).

Ge qu'ils doivent réclamer des pouvoirs publics c’est la loi qui fixera les conditions d’accès, d’avancement, de déplacement, de discipline et de révocation dans l’administration.

Cest en d’autres termes, la généralisation du statut qui est actuellement le privilège de quelques rares catégories de fonctionnaires : magistrats, officiers,

fonctionnaires de l’enseignement supérieur.

(1) Berthélémy, Revue de Paris.

Sans doute des décrets ou des arrêtés ministériels réglementent chacune des administrations publiques, mais il serait très désirable de voir s'établir une certaine uniformité dans ces règles et d'arriver à une garantie législative des droits pour tous les fonctionnaires sans exception.

Aïnsi prendraient fin, sans mesures violentes ou révolutionnaires, les abus qui ont été tant de fois signalés et qui arrivent à décourager les meilleurs serviteurs de l’État.

La situation des fonctionnaires n’a en effet de valeur véritable que si elle n’est point précaire, que si elle est à l’abri des fantaisies, des injustices, de l’arbitraire toujours possible du Pouvoir, que si elle est gouvernée par des règles fixes dont le respect soit assuré, que si le fonctionnaire peut opposer au pouvoir son droit et si la fonction publique est, suivant Île mot de Ihering, juridiquement protégée.

Constituer aux titulaires des emplois publics un statut légal où seraient réglées les conditions de leur recrutement, de leur avancement, de leur régime disciplinaire; leur ouvrir en cas d’abus un recours contentieux serait peut-être la contre-partie indispensable de toute restriction envers eux de la liberté générale.

N’est-il pas temps, plus que jamais, de pourvoir aux emplois, et non aux personnes? Les pouvoirs peuvent-ils réclamer de leurs agents une discipline

rigoureuse s’ils gardent les moyens d’abuser de leur autorité.

Prémunir les fonctionnaires contre l’arbitraire des règlements et de ceux qui les appliquent, leur épargner les sollicitations sans dignité, faire aux meilleurs seuls les carrières rapides; c’est le moyen de donner à leur travail le rendement et le profit social les plus forts. N'est-ce pas déjà une manière de résoudre le problème des associations corporatives ?

Dans son livre sur «l'Administration de la France », Henri Chardon écrit : « Contre des fonctionnaires qui « trahissent leurs fonctions, les pouvoirs publics « auront toujours le dernier mot; ils ne l’auront pas « s'ils luttent contre les garanties que les fonction- « naires ont le droit de demander.»

Cest une chose singulière en effet de voir chacun de nos ministères s'organiser à sa guise comme s’il n’avait rien de commun avec le voisin. Il en résulte une mosaïque de décrets entre lesquels on ne saisit aucune apparence de doctrine, d’où sort une réglementation à la fois capricieuse et inefficace (1).

Une des conséquences d’un tel système est que d’une administration à l’autre des emplois de même nature, recrutés dans des conditions identiques comportent,quant aux traitements, aux gratifications, aux

chances d'avancement, au temps prévu pour les aug-

(1) Demartial : Le personnel des Ministères, 1906.

mentations des différences sans fondement. Ce n’est pas une des moindres causes d’agitation du personnel qui demande l’unification des traitements; on la demande sur le taux du traitement le plus élevé, ou comme l’a dit M. Poincaré au Sénat, d’après « la clause du Ministère le plus favorisé ».

On ne peut considérer comme une situation de droit véritable le régime que les décrets établissent.

L’insuffisance des dispositions y est générale. Il n’est pas suffisant d’instituer une juridiction disciplinaire si on ne lui trace pas de règles qui fixent pour des faits bien déterminés une échelle de peines, et ne doit-on pas craindre qu’il n’y ait qu’une justice bien incertaine, si en même temps que les peines les faits ou les délits n’ont pas été précisés.

On ne peut considérer comme un « état» suffisamment garanti, celui qui n’a d’autre base qu’un décret, dont le sort dépend d’un seul Ministre et dont la valeur est celle d’un simple arrêté ministériel. La mobilité des cadres de nos administrations centrales est connue. Chaque ministre en arrivant au Pouvoir a essayé de refondre les services suivant ses vues personnelles quelquefois même en considération d’intérêts particuliers.

On a songé au régime des « décrets en la forme des règlements d'administration publique», mais il n’a pas paru présenter des garanties bien supérieures à celui des décrets simples.

L'institution d’un statut légal paraît donc être la solution la plus exacte des problèmes soulevés par la situation des fonctionnaires.

Remarquons d’ailleurs que l’agitation des « ferrovieri» italiens vient de se terminer pacifiquement par le vote d’une Loi (25 juin 1908.) En Allemagne existent deux textes fondamentaux : la Loi sur les fonctionnaires de l’Empire allemand, du 31 mars 1878, et la Loi sur l’aptitude aux fonctions supérieures en Prusse (11 mars 1879).

L'exemple de l’ Allemagne a été fréquemment invoqué dans les travaux parlementaires de la France à ce sujet et notamment par Laboulaye, dès l’année

Cest sous la monarchie de juillet (1) que prit naissance l’idée de demander à la loi protection contre les abus auxquels donnait lieu la collation des fonctions publiques.

Le mouvement commencé au sein même de l’administration (2) s’étendit au Parlement et y prit bientôt une grande importance.

Dans un discours, M. de Tocqueville critiqua les interventions parlementaires (18 janvier 1842); une pétition était adressée à la Chambre dans le même

(1) Voir aux annexes un tableau résumant les principales étapes de la question du statut des Fonctionnaires devant le Parlement français.

(2) Delbousquet, Les Administrations centrales, 1843.

sens et le 30 mars 1844, M.Saint-Marc Girardin déposa

une proposition relative à « l’admission et à l’avancement dans les services publics ».

Les principales dispositions proposées étaient les suivantes : à l’entrée de la carrière justification de capacité par un concours, un examen spécial ou un diplôme, puis un tableau d'avancement régulier avec des exceptions admises pour les ambassadeurs, soussecrétaires d'État, secrétaires de ministère et préfets de police.

Dans la discussion, le rapporteur, M. Dufaure, eut facilement raison des objections que le projet avait soulevées.

« Ce serait sans doute une illusion, dit-il, d’espérer « que le résultat des règles qu’on vous propose d’éta- « blir sera infaillible; qu’elles empêchent à jamais « l’injustice ou l’erreur de se glisser dans la distri- « bution des emplois publics; nous croyons seulement « qu’elles rendront l'injustice plus rare et l’erreur « plus difficile. Tout en respectant la prérogative «royale, en ménageant la responsabilité ministé- « rielle, elles écartent de la carrière administrative « cette foule de prétendants qui, sans études préala- « bles, sans ferme intention de se rendre utiles à leur « pays, avides de l’aisance qu’un emploi public peut « procurer et sans souci des devoirs qu’il impose, « trouvent toujours, grâce à la molle facilité de nos

« mœurs, quelque protecteur puissant et dévoué pour

les imposer à l’autorité supérieure et à l’État qui souffrira de leur incapacité. Elles donnent ainsi à l'aptitude et au travail au moins une grande partie des chances qui appartiennent à l’audace et à l'intrigue.

« Sont-elles établies et loyalement observées? De ce jour l’employé entre dans l’administration avec dignité et fier d’une position qu’il ne doit qu’à son travail et à la justice de ses chefs. Il est soutenu et animé dans l’exercice de ses fonctions par l’espérance qui lui est permise que le zèle qu’il déploiera ne sera pas sans récompense, que les connaissances qu’il acquerra ne resteront pas sans emploi. Les membres d’une même administration apprennent à s’honorer mutuellement et ne luttent plus entre eux que par l’émulation de bien faire.

« Les subordonnés respectent leurs chefs et les chefs n’ont plus à craindre de rencontrer parmi les subordonnés des hommes dont ils ont occupé la place et qui méritaient de leur commander.

« Le pouvoir exécutif est respecté dans tous ses représentants et la confiance des populations lui rend plus facile la mission que nos institutions lui donnent. Fondons-nous sur ces règles des espérances chimériques? Nous le craindrions si nous n’étions éclairés par l’expérience des grandes administrations civiles qui ont fait chez nous l’essai d’une

organisation régulière. Pour n’en citer qu’un exem-

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ple, étudiez avec soin le corps des Ponts et Chaussées et des Mines. Vout y verrez que grâce aux règles établies, la faveur n’y a presque aucune place; que le corps entier est composé d'hommes intelligents, actifs, dévoués au service de l’État, pleins d’émulation et patients dans leurs ambitions parce qu’ils savent que la récompense de leurs travaux est assurée. Vous retrouveriez ces mêmes caractères plus ou moins marqués dans toutes nos administrations organisées, suivant le plus ou moins de sécurité de ces organisations». Les résultats valent la peine d’être généralisés. Nous croyons. que le Ministre sera mieux conseillé par des règles générales prudemment établies que par tous les intérêts qui s’agitent autour de lui et peuvent aisément le tromper.

« Sans doute, il peut se trouver hors des rangs de l'Administration quelques personnes à qui il ne conviendrait pas d’y entrer par des grades subalternes et qui seraient utiles dans les emplois élevés. L'État sera privé de leur concours, mais croyezvous que vous ne trouverez pas leurs égaux en mérite et en utilité parmi tant d'employés inférieurs qui, après une laborieuse jeunesse, auront gagné au prix de toute leur vie l’intelligence pratique de votre Administration? Il y a presque certitude que

-le choix restreint sera aussi utile et il sera certaine-

ment plus juste.

« On parle au surplus comme si l’acte par lequel «le ministre nomme un de ses subordonnés était un

« acte de confiance personnelle, une association

intime entre le supérieur et l’inférieur ; il en résul- « terait qu’à chaque changement du ministèrel’Admi- « nistration tout entière devrait se retirer comme le « cabinet particulier du ministre. Nous n’admettons « cela que pour quelques positions politiques très « élevées et qui, par la proposition même, sont mises « en dehors des règles qu’elle prescrit. Hors de là, « ce que le ministre a de mieux à faire,ce qui peut lui « laisser le moins d'inquiétude sur sa responsabilité, « c’est de s’en rapporter pour les premiers grades à « des preuves qui seront d’autant plus efficaces « qu’on les rendra plus sévères et pour les autres à la « nature et à l’importance des services déjà rendus à « l'État.»

Les différents articles de la proposition furent successivement votés, mais l’ensemble fut repoussé.

L'année suivante, M. de Gasparin l’a repris, mais sans plus de succès. La Commission nommée pour étudier la nouvelle proposition estima qu’elle devait être rejetée « parce qu’elle touchait à des questions de « prérogative royale qui ne doivent jamais être inuti- « lement remuées et résolues par les autres pouvoirs « de l’État».

En même temps, les publicistes menaient campagne pour la réforme, ce sont : Émile de Girardin,

dans son livre sur « L’instruction publique», Vivien dans ses « Études administratives», Laboulaye à propos de |” « Enseignement et du Noviciat administratif en Allemagne».

La République de 1848 proclama que « tous les « citoyens étaient admissibles à tous les emplois « publics, sans autre motif de préférence que le mérite « et suivant les conditions qui seraient fixées par la « loi». (Art. 10 de la Constitution); la révocation des fonctionnaires autres que ceux qui sont associés directement à l’action gouvernementale ne pouvait avoir lieu que « dans les conditions fixées par la loi».

Notons dans ce même sens l'institution, d’ailleurs éphémère, d’une École d'administration sur le modèle de l’École polytechnique, idée remarquable et qui mériterait sans doute d’être reprise.

Une proposition de M. Deslongrais, député à la Constituante, sur le statut fut rapporté favorablement par M. Brunet (5 février 1849), mais ne put être discutée à temps.

L'Assemblée législative fut saisie à son tour le 19 juin 1849 d’une proposition de M. Mortimer Ternaux reprenant celle de 1844 en y ajoutant des dispositions sur la suspension et la révocation des fonctionnaires, sur les emplois réservés aux anciens militaires etc...; des règlements d'administration publique devaient déterminer les conditions d'admission des

receveurs généraux, conservateurs de bibliothèque, ambassadeurs, préfets et sous-préfets.

Renvoyée devant le Conseil d'État, la proposition finit par être remplacée, sur la demande du Gouvernement, par la disposition suivante :

« Dans l’année qui suivra la présente loi, des règle- « ments d'administration publique détermineront les « conditions d’admission et d'avancement pour tous « les services publics où ces conditions ne seront pas « déterminées par la loi.» (Loi du 5 juillet 1850.)

Ces règlements ne furent d’ailleurs jamais édictés.

Après la chute de l’Empire, la Commission de revision des services administratifs, instituée sur la proposition de M. Étienne Lamy, élabora un projet de loi sur « l’organisation des administrations publiques « et sur l’état des employés ».

Elle instituait à la tête de chaque service un Conseil d’administration composé de ses principaux chefs, qui était associé à l’exercice de l’autorité ministérielle. Il dressait la liste des candidats admis à se présenter à l’examen d’entrée, donnait son avis sur les peines disciplinaires, les avancements; et devait être consulté avant toute modification de l’organisation.

Deux catégories distinctes d'employés étaient prévues : écrivains et rédacteurs, ayant chacune leur recrutement propre; le concours suivi d’un stage d’un an était la base du recrutement des rédacteurs; la

titularisation était subordonnée à l’avis du Conseil d'administration; un stage d’un an était nécessaire dans chaque grade; une échelle des peines était appliquée.

Ge projet n’aboutit pas.

Une proposition de M. Marcel Barthe à la Chambre reprit à peu près les idées de Dufaure (1879). Repoussée, elle fut présentée au Sénat par son auteur en 1887; elle donnait des garanties nouvelles aux fonction- Naires en constituant un Conseil pouvant seul prononcer les peines du déplacement, de la suspension ou de la révocation; les décisions de ce Conseil pouvaient être portées en appel au Conseil d’État.

Gette proposition n’aboutit pas plus que les précédentes.

Dans l'intention de mettre les fonctionnaires à l’abri d’une révocation injustifiée, M. de Lorgeril présenta à la Chambre en 1893 une proposition dont s’inspira l’année suivante M. l’abbé Lemire.

Il était institué un Conseil supérieur de l’administration française, composé d’un sénateur, d’un député, d’un conseiller d’état, d’un conseiller à la Cour des Comptes et de représentants des diverses administrations intéressées. Sauf les fonctionnaires dits politiques comme les préfets et sous-préfets, nul agent

de l’État ne pouvait être révoqué sans avoir été enten-

du par ce Conseil dont la décision pouvait d’ailleurs être déférée devant le Gonseil d'État.

Get effort eut le sort des précédents. Il fut tenté à nouveau par le même député, le 31 mai 1907, et fut l’objet d’un rapport de M. Chaigne, le ? avril 1909, en même temps qu'une proposition beaucoup plus complète de M. Ferdinand Buisson, du 30 janvier 1908 qui servit de base aux études de la commission.

Le ? avril 1909 la Commission saisissait la Chambre d’une proposition concernant exclusivement le statut. Ce nouveau texte accordait aux fonctionnaires de l'État, exception faite pour certaines fonctions et emplois que l’intérêt gouvernemental commande de tenir en dehors d’une réglementation de ce genre, des garanties de carrière importantes pour ce qui concerne le recrutement, l’avancement et la discipline. Il réglait la question des permutations, celle du déplacement, de la mise en disponibilité, du licenciement et de la retraite. Il affirmait le droit des agents en matière de recours. En outre, il instituait des conseils d'administration composés par moitié de membres de droit et de membres élus.

Ces Conseils n’étaientpas seulement destinés à intervenir dans les questions d'avancement et de discipline, mais devaient aussi, en véritables Conseils professionnels collaborant au fonctionnement de l’administration, être obligatoirement consultés sur toutes les mesures réglementaires intéressant l’orga-

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nisation des services. Leurs sessions devaient être régulières; mais ils pouvaient être convoqués extraordinairement par le représentant de l’autorité auprès duquel ils avaient à exercer leur mandat.

En matière disciplinaire, les décisions de ces Conseils étaient susceptibles d'appel devant une cour de discipline où siégeaient, à côté de deux conseillers à la Cour de Cassation et de deux Conseillers d’État, deux Sénateurs et deux Députés élus par leurs collègues, parmi lesquels était choisi le Président.

Le fait de grève, s’il se produisait, était puni de suspension, avec privation immédiate du traitement, et s’il y avait lieu de la révocation, le tout sans préjudice des sanctions prévues aux articles 123 à 126 du Code pénal.

Les avantages concédés par des lois antérieures à certaines catégories de fonctionnaires, comme les membres de l’enseignement et les magistrats, leur étaient maintenus. |

- Le dépôt de cette proposition, à laquelle la Commis-

sion à fait subir, depuis, d’assez nombreuses modifications et qu’elle a dû compléter sur certains points, amena le Gouvernement à saisir, à son tour, la Chambre d’un projet de loi réunissant, dans un même texte, bien que sous des titres différents, la question du statut à celle des associations. Ce projet fut déposé le 29 mai 1909.

GHAPITRE VII

Projets de loi de 1909 et 1910