Retour à de saines méthodes budgétaires

Le temps et la place nous font défaut pour insister sur un point qui, par ailleurs, n’est pas essentiel au développement de notre sujet. Si, toutefois, nous estimons intéressant d’y consacrer quelques lignes, c’est que l’inobservation des règles les plus saines de la technique financière nous était apparue comme un facteur important des déficits d’après-guerre.

Là encore, les Experts montraïent une grande clairvoyance, qui disaient: « Le Comité croit nécessaire de préconiser pour l’avenir toute une série de mesures, dont certaines constituent un retour à l’application des principes.

» Le Comité estime que, pour remettre de l’ordre dans les fmances publiques, les méthodes budgétaires doivent être profondément modifiées. Il tient notam-

ment pour très importantes les recommandations suivantes :

a) Prépondérance du ministre des Finances dans toutes les questions financières ;

b) Vote de la loi annuelle des finances en temps utile, c’est-à-dire avant l'ouverture de l’exercice financier;

c) Universalité du budget ;

d) Publicité des opérations budgétaires. »

Ces recommandations furent intégralement suivies par le gouvernement d’union nationale.

En ce qui concerne le ministre des Finances, la loi du 27 juin 1926 avait déjà renforcé son contrôle sur les dépenses des autres départements ministériels. En outre, comprenant bien que la prépondérance réclamée par les Experts n’existe vraiment, du moins en période de crise, que si le ministre est doté d’une autorité réelle sur ses collègues, M. Poincaré jugea bon de prendre en main ce portefeuille, cumulant ainsi les fonctions de président du conseil et de grand argentier.

Pour le vote de la loi annuelle, l’urgence de la situation empêchait qu’on adoptât tout de suite le report du commmencement de l’exercice du 1” avril. Toutefois, M. Poincaré, par la seule utilisation de l’article 102 du règlement de la Chambre (1), parvenait à faire voter les budgets de 1927 et 1928 avant la date d’ouverture des exercices (2).

Peut-être les suggestions des Experts, relatives à l’universalité du budget et à la publicité des opérations

(1) M. Poincaré, dès son arrivée au pouvoir, montra clairement quelles étaient ses intentions en obtenant du Parlement une résolution aux termes de laquelle aucun amendement ne serait recevable lors de la discussion du projet de redressement financier (il s'agissait des lois d'août 1926).

(2) De sorte qu’on revenait à la règle de l’annualité budgétaire qui, depuis 1914, n’avait été respectée qu’en 1921.

financières furent-elles moins observées. Certaines dépenses, laissées jusque-là à la charge de la Trésorerie, furent incorporées au Budget. Toutefois, la réforme des contributions locales, préconisée par le comité, ne fut qu’amorcée par la loi du 13 août 1926. Quant à la publicité, elle fut assurée davantage par les discours du Président du Conseil (1) que par les documents officiels. Et peut-être est-il permis de croire que cette publicité relative ne s’exerca que parce qu’elle mettait en valeur les excellents résultats de la gestion du gouvernement. Une vérité plus amère aurait sans doute été dissimulée davantage.

En tout cas, dans cet ordre d'idées, aucune réforme définitive n’était envisagée.

Quoiqu'il en soit, l'équilibre budgétaire connut, de par la gestion du gouvernement d’union nationale, des jours éminemment fastes. Le budget de 1926 se soldait par un excédent de 614 millions, celui de 1927 par 1591 millions. Ce qui constituait, après des années de déficit chronique, un résultat fort appréciable.

SECTION 2 L'assainissement de la Trésorerie

Au moment où M. Poincaré prit le pouvoir, la situation de la Trésorerie était véritablement catastrophique. La marge disponible sur le compte & avances à l'Etat » à la Banque de France, s'élevait à 1 million. Et si l’on put faire face à l’échéance de juillet, ce fut grâce à trois (1) Notamment le discours prononcé par M. Poincaré à

la Chambre, les 2 et 3 février 1928, et publié sous le titre: L'œuvre financière et économique du gouvernement.

mesures exceptionnelles. La Banque de France acheta au Trésor pour 771 millions le reliquat du fonds Morgan; le gouvernement fit escompter par la Banque 88 millions d'effets qu'il avait en portefeuille; enfin il sollicita les banques de présenter à l’escompte de l’Institut d'émission 930 millions d'effets, dont le produit fut consacré à l’achat de bons.

L’échéance de juillet fut donc assurée tant bien que mal. On fit face d’une manière plus aisée à celle d’août et à celle de septembre; à cela suflirent une recrudescence considérable des souscriptions aux Bons de ia Défense et les recouvrements budgétaires du troisième trimestre, bien plus élevés à ce moment que lors des Six premiers mois de l’année. De sorte que l’on put assister à un assainissement assez rapide de la Tréosererie, puisque, dès septembre, les remboursements à la Banque de France, au titre des avances à l’État, dépassaient les prélèvements de 1700 millions.

Mais ce n’était pas là œuvre suffisante; il ne s’agissait pas de vivre au jour le Jour, mais d'aménager l’avenir. De là l’entreprise de reconstruction profonde dont notre Trésor fut l’objet dès le mois d'août 1926.

Le premier acte de M. Poincaré en la matière fut de séparer soigneusement Trésorerie et gestion de la dette flottante; en cela, il ne faisait du reste que suivre les Experts. De là, la création d’une Caisse autonome d'amortissement, dont l'utilité, du point de vue de la science financière, est très contestable, mais dont l'effet psychologique fut d’une belle ampleur. Ici, comme ailleurs, et cette tactique était loin d’être défectueuse, M. Poincaré voulait, avant tout, agir sur l'opinion publique. Et même, pour mieux atteindre ce but, le Par-

lement se déplaça à Versailles et conféra au nouvel organisme une garantie constitutionnelle dont on peut justement dire qu’elle ne servait de rien (1).

Nous n’avons pas à revenir sur l’organisation de la Caisse. Rappelons seulement qu’elle est, en principe, autonome et que ses ressources les plus importantes sont constituées par le produit net des recettes des tabacs et les produits de la taxe à la première mutation et de la taxe successorale. À son origine, la Caisse devait prendre en charge les B. D. N. et les bons du Trésor, représentant un total de 48 milliards; ce maximum devait être abaissé tous les ans du montant des sommes affectées à l’amortissement des bons.

Dès la mise en marche du nouvel organisme, ‘on s’aperçut qu’il manquait du moindre fonds de roulement. Immédiatement fut lancé un emprunt de consolidation de 3 milliards, dont la réussite fut complète ; son produit, attribué à la Caisse, donna tout de suite à cette dernière l’aisance indispensable à la bonne marche de ses opérations. Celles-ci, à partir de l’entrée en fonction de la Caisse, furent menées suivant deux principes. Il s'agissait de transformer peu à peu la dette flottante en dette à court terme et aussi de se défendre contre l’afflux grandissant des souscripteurs. Le premier résultat fut atteint par la suspension des émissions de bons à 3 mois, à 6 mois, à 1 an, et par la création de bons à 2 et à 5 ans; le second par la réduction du taux de l’intérêt. Cette dernière mesure était indispensable, car le zèle des souscripteurs ne connaissait pas de bornes, et, quoique fréquemment répétée, elle n’eut qu’une portée

(1) En effet, le Parlement restait toujours maître du vote des crédits.

restreinte. Au reste, il n’y avait pas lieu de s’alarmer puisque la Caisse se constituait ainsi d'importantes réserves. Celles-ci, déposées à la Banque de France, atteignaient, au 31 décembre 1927, 7.202 millions, et, un an plus tard, près de 6 milliards ; en ontre, près de 1.200 millions étaient confiés au Trésor. A partir du 2 juin 1928, jour où venait à échance le dernier bon à 1 an, les risques de demandes de remboursement tétaient considérablement atténués et la situation de la Caisse pouvait être considérée comme absolument sans danger.

Du reste, les demandes de souscriptions ne cessaient d’excéder les demandes de remboursement. Attirés de l'étranger par le redressement du franc, les capitaux revenaient massivement en France, pour s'investir en Bons de la Défense aussi bien que dans tout autre placement.

La Caisse avait pu passer à la consolidation de la dette flottante dès la fin de 1926. Au fur et à mesure que la situation s’éclaircissait, elle avait la possibilité de persévérer davantage dans cette politique. Le probième essentiel, aux yaux des Experts et de M. Poincaré, et, partant, celui qui nous intéresse le plus, c'était la réduction du stock énorme de Bons de la Défense Nationale à cette époque. Comme le signifiait son titre, la Caisse se chargea donc de liquider ces Bons, tout au moins d’en réduire sensiblement le volume par des émissions successives de titres à long terme.

Voici quelles étaient les consolidations effectuées au moment de la stabilisation légale :

EMISSIONS B.D.N. CONSOUMDES Obligations :6 %:11926 ..:.040.4: 3.042 millions Rentes 6 % amortissables 1927 .. 7.454 millions Obligations 6 % amortissables 1927 279 millions Rentes 5 % amortissables 1928.... 2.472 millions

Au total, 13.247 millions de B.D.N. consolidés en moins de deux années.

Ainsi, avec une rapidité que les esprits les plus optimistes n'avaient pas osé prévoir, la Caisse autonome aménageait progressivement notre dette flottante. Tout en la consolidant, elle assurait le service de ses intérêts grâce à des réductions successives de taux et au moyen des recettes toujours croissantes du monopole des tabacs.

Enfin, elle passait à l’amortissement, sur qui la consolidation avait tout d’abord eu le pas. Il était d’ailleurs temps de s’en occuper car, en marge de l’œuvre salutaire de la Caisse, la dette avait plutôt augmenté en 1927 ; au reste, il n’y avait encela aucune gravité puisqu'il ne s'agissait plus, comme au temps des années d’après-guerre, de boucher par l'emprunt les trous du budget. ntreprenant, en 1928, la résorption des B.D.N,, la Caisse pouvait, à la fin de l’année, ramener le total de la dette qu’elle gérait au niveau du moment où elle l’avait prise en charge. Au 1” octobre 1926, la dette à gérer se montait à 48.168 millions ; au 1° décembre 1928 à 48.133 millions. Elle avait passé, en décembre 1927, par le chiffre de 53.669 millions. En outre, à la fin de 1928, la Caisse possédait 6 milliards de disponibilités qu’elle pouvait, du jour au lendemain, consacrer à un amortissement quelconque.

Donc, pendant les deux premières années. de son existence, deux étapes étaient parcournes: 1926-1927, constitution d’une réserve importante et commencement de consolidation; 1928, inauguration d’une politique d’amortissement que les années suivantes verraient se développer.

Le fonctionnement de la Caïsse a donné pendant ces premières années une satisfaction telle, tant aux milieux officiels qu’à l’opinion publique, que l’on a jugé bon d'étendre les attributions du nouvel organisme. Le 30 décembre 1928, il se voyait conférer le droit de racheter en Bourse tous les titres d’'Ttat. Et, antérieurement. trois conventions passées le 23 juin entre Caisse autonome, Banque de France et Trésor chargeaïient la Caïsse de gérer la dette du Trésor à la Banque, au titre des avances aux gouvernements. étrangers. Ill: s'agissait d’une somme de 5.930 millions.

Cependant, la dette flottante n’était pas, depuis août 1926, intégralement gérée par la Caisse autonome. Une partie restait à la charge du Trésor qui, dès février 1927, vint à connaître quelque alarme à ce suget.:Il s’agissait des dépôts de fonds des particuliers qui passaient, de février à juin 1927, de 1800 millions à plus de 11 milliards; cette pléthore provenait des disponibilités que la Banque jetait sur le marché, en contre-partie des devises achetées, disponibilités que la politique de la Caisse empêchait d'investir en B. D. N. L’emprunt de juin-juillet 1927 et une politique de baïsse du taux d’intérêt eurent assez vite raison de cette espèce « d’inflation de crédit ».

Restait, en dernier lieu, la dette à court terme. Ici, encore, on consolida toujours avec un succès de bon aloi.

Les échéances de 1927, puis celles de 1928 et 1929, se trouvèrent ainsi reculées, pour le plus grand bien du Trésor, qui se trouvait dégagé de toute échéance massive jusqu’en octobre 1930. Les titres de remplacement étant amortissables en 10, 15, 40 et 75 ans, on pouvait espérer que la dette ainsi consolidée finirait par s’éteindre tout doucement, au moyen des annuités budgétaires. Personne, en effet, ne s’imaginait que l’ère des déficits put réapparaître un jour. Dans l’esprit de nos argentiers, comme aux veux de l’opinion publique, c’état lâge d’or qui commençait (1).

APPENDICE i

Une vue d’ensemble sur l’œuvre du Gouvernement d'Union Nationale

On peut dès lors mesurer l’œuvre accomplie en deux ans, et qui consiste en un indéniable redressement.

Un bilan est vite dressé qui ne révèle, en apparence, que des résultats favorables. Qu’on en juge: une monnaie stable et assurée, un budget nas seulement en équilibre, mais en excédent; une Trésorerie allégée et renflouée; une dette flottatnte résorbée ou consolidée; un échancier de la dette à court terme aménagé au mieux des intérêts immédiats, ces deux derniers faits étant dus au fonctionnement d’une Caïsse d’amortissement

(1) Les raisons de se livrer à un optimisme de bon aloi étaient d’autant plus nombreuses que le plan Dawes commençait à fonctionner normalement et qu’ainsi pour la première fois, le problème des réparations semblait connaître une solution définitive. Du seul du Recovery Ect, le

Trésor a bénéficié, en 1927, d’une rente extrabudgétaire mensuelle de 217 millions de francs environ.