UXNE POLITIQUE DE FACILITÉ FINANCIÈRE

Dès qu’on fut certain que la loi du 3 août 1926 allait donner ses fruits, c’est-à-dire dès que l'équilibre budgétaire apparat comme vraiment proche et tangible, on pensa qu’il était peut-être possible de réduire les sacrifices exigés du pays. Aussi commença-t-on à entreprendre quelques aménagements fiscaux et à envisager quelques augmentations de crédits. Mais tandis que les premières de ces réformes furent si dispersées que les inconvénients, signalés tout à l’heure, d’une fiscalité excessive ne disparaissaient aucunement, les accroissements de dépenses connaissaient une progression telle que le montant des crédits budgétaires passait de 39.541 millions en 1927, à 50.398 millions en 1930-31. Et il est remarquable que nos budgets, si alourdis qu'ils aient été par toutes ces augmentations de crédits, n’ont jamaïs connu de période si favorable que celle de ces années-là.

C’est ainsi que nous nous trouvons en présence d’une politique de facilité financière, et cela de deux points de vue: il s’agit à la fois de la facilité des hommes et de celle des circonstances. Tandis que les premiers n’apportaient aucune retenue à gonfler, d’année en année, le volume de nos budgets, les secondes se plai-

saient à déterminer des équilibres de plus en plus confortables. Et si, en matière de science financière comme en toute autre occurence, la Roche Tarpéienne est bien près du Capitole, personne se semblait s’en douter.

Les budgets de 1927, 1928, 1929

Nous savons que l’armature du budget de 1927 était constituée par la loi dû 3 août 1926. Il est vrai que le cabinet Poincaré renoncait à un certain nombre de re. cettes importantes, notamment à celles qui étaient dès lors affectées à la Caisse autonome, dont le total atteignait 6.60 millions. En revanche, le budget de 1927 devait bénéficier des; derniers résultats de la propérité antérieure et la surévaluation des dépenses, calculées d’après £ 150 allait lui conférer un jeu plus aisé. En tout cas, à son point de départ, il se présentait comme suit :

Recettes ARMES 39.728 millions Dépenses to Dre 39.541 millions HIXCÉTONT ET RIRE RS 187 millions

On peut donc prétendre que l'équilibre prévu était, pour le moins, aléatoire. Heureudement, les neuf premiers mois de 1927 nous permirent d’enregistrer des plus-values d’impôts relativement importantes puisque leur ensemble, pour cette période, dépassait 1.100 millions. Nous avons dit heureusement car, à partir de fin septembre c’est à des) moins-values que nous avions affaire. Quoiqu'il en soit, les recettes effectives, pour

Por ne 1 7)

toute l’année, atteignaient 41.246 millions; les prévisions, si l’on tient compte des modifications apportées aux évaluations premières, étaient de l’ordre de 40.529 millions (1). Les plus-values étaient donc assez sensibles pour permettre au budget de 1927 de se solder par un excédent de 600 à 700 millions (2).

Nous en arrivons au budget de 1928. Les crédits prévus par le ministre des Finances étaient de 41.527 millions, dépassant de 2.700 millions ceux du budget de 1927: les majorations les plus importantes portaient sur les pensions de guerre et les traitements des fonctionnaires. Si l’on ajoute qu’en cours de route, ces crédits finirent par être portés à 42 milliards et demi () on comprendra que l’occasion était belle, pour certains esprits, de vitupérer certaines catégories; de citoyens; les gens qui tirent leurs ressources du budget de la nation sont ordinairement considérés comme étant à l’origine de toutes les catastrophes financières passées, présentes et à venir.

Voici, en réalité, la répartition des crédits au budget de 1928:

JD TTS 5 ENT UMRR ELLES C1 CP PMR SES RIRE CEA 41,50 pour 100 Fonsions de œuerre"..,......11,.. 16,44 — — D ER te a ne ait noue 16,44 — — MORTE TA TINE. Mr en Me Aa 15,61 — —

(1) En réalité, cet excédent fut bien plus considérable. Je chiffre rapporté ici n’est que le plus rigoureux qui soit.

2) En cours d’exercice, par une procédure inusitée, le gouvernement a, le 21 juin 1927, fait une évaluation nouvelle qui portait les recettes prévues à 41.249 millions. Mais la suspension de la taxe à l'exportation et la réduction du droit sur la carte d'identité des étrangers entraînaient une diminution de 720 millions.

(3) Exactement 42.441 millions.

Fonctionnaires et dépenses civiles ... 9,86 — — Pouvoirs pubLios MAR RME 0,15 — — Dépenses internationales . .......... 0,06 — —

On voit tout de suite où est le gouffre. Il est juste de se souvenir qu’une partie essentielle du programme de M. Poincaré visait l’amortissement de la dette et que, dans les années à venir, l'importance de ce poste était appelée à une diminution certaine. On ne pouvait toutefois: incriminer les pensionnés et encore moins les fonctionnaires, retraités ou actifs. Il ne s’agissait que de compensations, pas encore de prébendes.

Quand aux recettes destinées à couvrir ces dépenses, elles étaient évaluées à 42.496 millions. L’excédent prévu était de 55 millions. En réalité, le budget devait finalement se solder par un excédent de 2.501 millions, dû à d’importantes plus-values fiscales. Par conséquent et même si l’on tient compte de ce qu’une fiscalité excessive faussait les données du problème financier à cette époque, nous ne pouvons que confirmer ce que nous disions quelques lignes plus haut: le budget de 1928 ne comportait aucune exagération dans ses dépenses; il ne faisait que réaliser des ajustaments, des adaptations que la loi du 25 juin rendaient absolument indispensables. Et cette œuvre pour bien commencée qu’elle fut, était loin d’être achevée; nous allons le voir en jetant un bref coup d’œil sur le budget de 1929.

L'aspect du budget de 1929 revêt une importance exceptionnelle. La loi du 25 juin avait fait que, désormais, notre économie n’allait plus vivre dans un régime de doute. Et le budget de 1929 devait avoir pour caractère essentiel d’ajuster nos finances à la valeur nouvelle de

l’unité monétaire. Sa composition pouvait être envisagée comme un résultat indirect de la stabilisation.

L’exposé des motifs du projet prétend que sa préparation a donné à ses auteurs des soucis exceptionnels : ces difficultés devant être attribuées à l’application de la règle de la pénultième, pour les recettes (1) et aux lois prévoyant la réorganisation de l’armée et de la marine, l’entreprise des habitations à bon marché, etc. pour les dépenses. Comme di les services du ministère et les commissions parlementaires n’avaient pour tâche normale que de recopier les dispositions antérieures et de faire de l’avenir de nos finances le strict prolongement de leur passé.

Quoi qu’il en soit, le budget de 1929, voté le 18 décembre 1928, prévoyait un montant de recettes de 45.430 millions pour un ensemble de dépenses de 45.368 millions. Ici encore était continuée l’œuvre de réajustement dont nous parlions tout à l’heure. Les principaux bénéficiaires des nouvelles majorations de crédits étaient constitués par les services de l’instruction publique (plus de 500 millions), du travail, de l’agriculture, des pensions, Nous sommes toujours en présence d’augmentations qui, dans leur principe comme dans leur montant, n’ont rien que de logique, que d’équitable. Jusque-là aucune menace ne plane sur notre équilibre budgétaire. Malheureusement, par la suite, l’année 1929 s’est révélée comme beaucoup plus défavorable pour nos finances qu’on ne l’escomptait en premier lieu. Ici encore, nous

(1) L'année 1927, en raison du ralentissement des affaires, n’avait pas bénéficié des plus-values enregistrées par la suite; c’est ce qui rendait assez délicate la prévision des recettes à attendre de 1929, période de prospérité très caractérisée.

devions nous trouver en présence du chanere rongeur que constituent les créditg supplémentaires. Ceux-ci, qui se sont élevés à plus de 6 milliards pour l’année qui nous intéresse, étaient destinés à réagir fâcheusement sur les équilibres ultérieurs. Joints à ceux qui avaient déjà vu le jour en 1927 et 1928, ils devaient produire un total de plus de 12 milliards et c'était aux années suivantes d’en supporter l’incidence (1).

On commençait d’ailleurs à comprendre que le moyen le plus efficace d'assurer un équilibre durable n’était pas la seule inflation des crédits demandés et votés. Le Gouvernement arriva tout de même, au cours de l’année 1929, à cette notion qu’on pourrait envisager le problème sous l’angle des recettes et non plus uniquement sous celui des dépenses. Les dangers de tous ordres que présentait cette fiscalité excessive, élaborée dans et pour des circonstances exceptionnelles, apparaissaient peu à peu, et, parmi eux, le plus grave: la progression continue des dépenses publiques. On se décida enfin à amorcer une politique de dégrèvements fistaux, politique qui aurait dù être entreprise deux ans plus tôt. Si bien que la loi du 81 juillet 1929 constitua la première étape franchie dans cette voie, en prévoyant un plan de dégrèvements de l’ordre de 1.196 millions (2)

En tout cas, à la fin de 1929, les finances de la France connaissaient leur apogée. En novembre. M. Chéron,

(A) Le déficit comptable est influencé par un résultat, dégagé après un certain temps, qui déporte les dépenses au delà de l’année budgétaire légale et qui constilue un hériage de legs forcés d’un exercice antérieur.

(GERMAIN-MARTIN: Sommes-nous sur la bonne route?).

(2) Nous ne faisons pas état de la loi du 30 mars 1929, les allégements qu'elle réalisait étant insignifiants.

notre grand argentier, pouvait s’enorgueillir d’avoirs de Trésorerie dont le montant s'élevait à 19 milliards. Il est juste de préciser que, là-dessus, une somme de 10 milliards avait été assemblée en vue de l’échéance des stocks américains et que cette échéance, retardée par la ratification d'accords portant sur les dettes interalliées, libérait du même coup de leur destination première les fonds ainsi accumulés.

Nous pouvons dès lors nous faire une idée suffisante de l’œuvre financière accomplie depuis juillet 1926, par le seul énoncé de deux chiffres :

Avoirs du Trésor:

Juillet 1926: 1 million.

Novembre 1929 : 19 milliards.

Et nous allons voir que si bref que fut le laps de temps apporté à la constitution d’une telle somme (d’autant plus appréciable que, durant ces trois années, on ne se contenta pas d’épargner, nous venons de constater le contraire), un délai va être bien plus court encore: celui qui sera consacré à l’engloutir.

SECTION 2 La politique de la prospérité

Nous disions tout à l’heure qu’à la fin de l’année 1929, les finances de la France connurent leur apogée. En effet, l’exécution du budget de 1929 donnait des résultats que les esprits les plus optimistes se seraient refusés à erivisager. La loi de dégrèvements du 31 juillet n’avait aucunement pour conséquence d'interrompre le rythme des plus-values.

La plus-value totale des impôts indirects, pour les douze mois de l’année dépassait largement 3 milliards par rapport aux recouvrements de 1928, 6 milliard; 1/2 par rapport aux évaluations. Il s’y ajoutait encore une augmentation de l'impôt sur le revenu de 1 milliard 172 environ.

I1 devenait évident aux yeux de tous que si de tels résultats étaient dus en partie à l’activité économique absolument intense de l’année 1929, ils témoignaient avant tout de la lourdeur des charges fiscales imposées au pays. Aussi bien des campagnes s’engageaient chaque jour, ayant pour but de pousser jusqu’à son aboutissement logique la politique amorcée le 31 juillet. Mais elles se heurtaient avant tout aux demandes de dépenses nouvelles qui émanaient de presque toutes les administrations et de nombreuses catégories de citoyens et qui se fondaient précisément sur l'importance des excédents enregistrés. En somme, il n’y avait aucune raison d'en finir. Aussi bien le gouvernement de M. Tardieu (1) décida-t-il d’établir un nouveau plan, et d’assez grande envergure, d’allègements fiscaux.

Je nouveau plan aurait pu être inclus dans le projet de budget de 1930. Mais des circonstances particulières, que nous envisagerons tout à l’heure, ayant nécessité le report du commencement de l’année financière au 1“ avril, le Gouvernement ne voulut pas que les contribuables eussent à pâtir de cette réforme en voyant s’ajourner les réalisations qu’on leur avait promises. Un projet spécial fut done déposé dont les effets étaient destinés à prendre date au 1” janvier 1930. Peu s’en fallut, du reste, que ce léger train fiscal ne déraillât en arrivant au Sénat. La Commission des Finances de la

D NU dd PS

Haute Assemblée voulait en effet disjoindre les dispositions concernant les impôts directs et une éloquente intervention du ministre des Finances fut nécessaire pour la détourner de ses intentions.

Finalement, le 28 décambre, le Sénat ratifiait en bloc le projet adopté par la Chambre. I! s'agissait d’un ensemble de dégrèvements de l’ordre de 1.447 millions. Ajoutés aux 1.194 millions votés le 31 juillet et aux 83 millions de dégrèvements de l’impôt de consommation sur le sucre, c’est à un total d’allègements de 2.725 millions que nous arrivions à l’aube de l’année 1930.

Tout cela était très bien. De la sorte, chacun s’estimait heureux. On ne se rendait pas compte qu'il était quelque peu paradoxal de réduire la fiscalité après avoir réalisé les augmentations de dépenses qu’'autorisait son rendement excessif. Mais en présence d’un système d’impôts qui, dès l’origine, s’avérait trop lourd, les gouvernements et le législateur encaissaient les plusvalues ainsi déterminées et s’appuyaient sur elles pour augmenter les charges budgétaires. Et au moment où cette progression atteignait son point dominant, avec le budget de 1930, on s’attelait enfin à l’entreprise des dégrèvements. Après avoir favorisé les administrations et les grands services def ministères, on soulageait les contribuables. Qu'il fallait choisir une méthode ou une autre, mais non pas appliquer les deux à la fois, nul ne s’en apercevait. Et tout le monde devait rester médusé lorsque s’avérait dès 1932, qu'aux excédents les plus confortables; commencaient à succéder les déficits les plus inquiétants.

Entre temps, il fut facile de trouver une utilisation immédiate des plus-values de 1929. Nous avons déjà

signalé que les budgets de 1927, 1928, 1929 avaient tous été votés en temps utile, c’est-à-dire avant la date d’ouverture de l’exercice. Or, il apparut que le budget de 1930 ne devait pas connaître un sort aussi heureux et que, de nouveau, il allait falloir recourir à l’expédient déplorable des douzièmes provisoires. En effet, l’arrivée au pouvoir de M. Tardieu, déjà très mal vu des partis de gauche, allait d'autant plus attiser les campagnes de l'opposition que le nouveau président du conseil apportait avec lui un énorme plan d'outillage national, par ailleurs assez hétéroclite, et qu’il comptait appliquer grâce à des pouvoirs étendus qu'il réclamait au Parlement. Il s'agissait de conférer au Gouvernement la possibilité d’engager des dépenses portant sur plus d’une année; aussi est-il aisé de comprendre les récriminations qui accueillirent ce programme et l’opposition que rencontra le Gouvernement dès la diseussion du budget.

Désespérant de faire voter celui-ci dans les délais normaux et sachant les inconvénients des douzèimes normaux et sachant les inconvénients des douzièmes provisoires, M. Tardieu se rallia à une solution qui était non seulement pratique mais, de plus, conforme en tous points aux principes d’une sage gestion financière. La fin de l’année financière fut reculée jusqu’au 31 mars.

C'était là un moyen parfait de se tirer d’affaire, et qui ne souffrait aucune objection. Du point de vue financier la nouvelle règle était heureuse puisqu'elle permettait à la préparation et à la discussion du projet de budget d'être moins hâtives et plus müûries. Quant à la transition elle ne devait être exposée à aucune difficulté

puisque les excédents massifs de 1929 allaient permettre d’alimenter comme il convenait les caisses publiques au cours des trois mois intermédiaires.

Réclamée à maintes et maintes reprises par de nombreux ministres depuis le baron Louis, souvent adoptée à l'étranger, préconisée encore par les Experts, cette mesure était de celles qui s'imposent. C'était un des plus sûrs moyens d'échapper aux méfaits de « l’indiscipline parlementaire » (1). Adopté enfin, ce projet constituait la loi du 27 décembre 1929. On ne pensait alors pas qu’une telle réforme allait n’être qu'éphémère.

Des dégrèvements importants étant effectués, le changement de la date d’ouverture de l’exercice financier étant décidé, le Gouvernement pouvait dès lors s’attaquer au budget.

Là-dessus, les idées de M. Tardieu étaient extrêmement larges et révélaient, en leur auteur, un administrateur entreprenant. Il ne s’agissait de rien moins que de faire du budget un vaste plan de réfection de l'outillage national, plan dont l’exécution devait réclamer au moins cing ans, et d’inaugurer ainsi une politique nouvelle, menée sous le signe de la prospérité.

Mais il apparut bientôt au nouveau Président du Conseil que l’adoption d’un tel programme nécessiterait plus de temps qu’il ne le prévoyait tout d’abord. Aussi fut-il décidé d’amorcer simplement cette politique de la prospérité à l’occasion du budget de 1930-1931 et à remettre à un peu plus tard, les tentatives importantes. En outre, dès les premières discussions relatives au projet de budget, le chef du Gouvernement put ronsta-

(1) Professeur G. JÈZE.

ter que son ministre des finances constituait pour lui un sérieux handicap plus que tout autre chose

M. Chéron. en effet, était assez hostile à une poli:ique de dégrèvements et il ne cachait pas qu’à ses yeux, le meilleur indice d’une bonne situation financière, c'était l’importante des excédents enregistrés. À cela ses adversaires ripostaient non sans raison, que le seul effet des excédents consistait dans le pillage du budget. Et, invoquant Léon Say, M. Lamoureux précisait cette idée avec une lumineuse clarté: « Dans un pays comme le nôtre, on n’a véritabläment de finances saines que lorsque le budget est en léger déficit, parce que c’est le seul moyen de résister à la démagogie » (1).

M. Chéron s’obstinait, ses adversaires ne désarmaient pas. Le 17 février, le ministère tombait. Par ce vote, dirigé avant tout contre M. Chéron, la Chambre entendait montrer ce que devaient être, à ses yeux, les tendances d’une bonne gestion financière.

Après cela un ministère Chautemps occupa le pouvoir d’une facon toute momentanée puisqu'il fut renversé dès sa présentation devant les Chambres. Et le 1 mars, M. Tardieu revenait à la présidence du Conseil avec M. Paul Raynaud aux finances, M. Germain Martin au budget. Tout aussitôt on reprit la discussion budgétaire. Quoique le ministre tant honni ne fût plus là, des controverses momentanées eurent lieu, relatives surtout à la taxe à la prämière mutation. À ce sujet le Gouvernement finit par capituler en acceptant la réduction de la taxe à 3% (2). Finalement, l’ensemble de la loi de

(1) Cité par la Revue Politique et Parlementaire. T. 142, p. 476.

(2) Le taux primitif était de 7 p. 100.

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finances fut voté par la Chambre le 13 mars; le solde initial était constitué par un excèdent de 208 millions.

Dès l’arrivée de la loi au Sénat, le rapporteur général de la Commission des finances de la Haute Assemblée, M. Charles Dumont, n’eut aucune peine à montrer que l’excédent prévu était purement fictif et, qu’en réalité on allait avoir affaire à un déficit de plus de 500 millions. Une nouvelle discussion et très approfondie celle-là, devenait donc nécessaire au Sénat. De sorte qu’on arrivait à ce résultat inattendu: dès le début de l’exercice qui suivait le vote de la loi du 27 décembre 1929, destinée à bannir de nos finances les douzièmes provisoires, il fallait revenir à cet expédient.

La discussion reprit donc particulièrement animée lorsqu'on arriva à la question de la péréquation automatique des retraites. Repoussée au Sénat, adoptée à la Chambre, ladite péréquation automatique fut finalement écartée du débat par une rédaction transactionnelle des textes proposés.

Le budget de l’exercice 1930-1931 était finalement adopté le 16 avril 1930 après avoir été déposé le 28 mars 1929. :

Voici sa teneur:

AE 00 à 2e PNA D Ar 90.465 millions Dépedsesnr re, 50.398 millions Pxcédénti Crea 67 millions

Il prévoyait notamment l’achèvement, à compter du 1% octobre suivant, de la revalorisation des traïtements de fonctionnaires et posait le principe d’une nouvelle

révision de pensions d'ancienneté. Du point de vue éco-

nomique, l’œuvre réalisée était très importante. L’ou-

tillage national était amorcé: des mesures considérables étaient prises, concernant la voirie nationale; les dépenses de caractère social étaient largement accrues (800 millions pour des constructions scolaires à réaliser en cinq ans) et enfin, l’industrie et le commerce bénéficiaient d'importants allègaments fiscaux.

On ne se refusait plus rien. Les recettes étaient encore diminuées, les dépenses augmentées; on pouvait considérer l’excédent attendu comme à peu près nul. Dès le vote du budget, de nouveaux projets, relatifs les uns à des dégrèvements, les autres à l’outillage économique allaient accentuer ce que cette double progression avait d’inquiétant.

Et la débâcle approchait à grands pas.

SECTION 3 La fin de l’équilibre

Puisque nous venons de jeter un bref coup d’œil sur le budget de 1930-1931, que nous estimons être l’abou- tissement d’une longue progression des charges publiques, il nous paraît intéressant de dresser un bilan rapide de l’augmentation des dépenses budgétaires de 1927 à 1930 (1).

(1) Voici la progression d’année en année, y compris les crédits supplémentaires:

Augmentation Exercices Crédits budget. sur le budget Crédits supp. précédent 1927 39.541 millions 2.904 millions 3.131 millions 1928 42.445 — 2.904 — L'ELOS 1929 45.366 — 2.921 — 1.614: —