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L'OUAR Tit MPEAL

Cette citation est fort longue; mais elle illustre si parfaitement les considérations auxquelles nous nous sommes livrés dans la première section du précédent chapitre et la thèse que nous développons depuis la seconde partie de notre étude, que nous avons jugé indispensable de l’inelure en ces pages. Que le lecteur, encore une fois, veuille bien nous en absoudre.

Nous venons de voir ce qu'était le bilan dressé par les Experts. Passons maintenant à leurs propositions.

Celles-ci se répartissaient en trois catégories. Voici donc leurs objectifs :

1° Rétablissement immédiat de l’équilibre budgétaire ;

2° Dégagement de la Trésorerie;

3° Respect de l’indépendance de la Caisse autonome.

Le premier point nous intéressant plus particulièrement, consacrons-lui quelque attention.

Les Experts estimaient qu'entre les deux voies susceptibles de mener au but recherché, économies d’une part, accroissement des ressources! fiscales de l’autre, il n’y avait pas à hésiter. Tant du point de vue immédiat que sous l’angle psychologique, il ne convenait aucunement d’alourdir le régime fiscal. Si quelques aménagements étaient possibles, peut-être pouvait-on s’y arrêter mais la prudence, devait inspirer ici une politique très modérée.

Bien au contraire, la voie des économies devait être suivie avec le maximum de rigueur: « Une sévère révision des dépenses engagées dans l'illusion d’une augmentation incessante et continue de la richesse nationale s’impose aujourd’hui, pour en adapter les charges aux facultés contributives réelles du pays; » (1).

(1) Rapport des Experts, page 63.

176 L'IQUILIDRE BUDOAËTAIRE DE LA FRANCE

A cette fin «des économies rigoureuses, parfois même brutales » devait intervenir immédiatement, précédant une « révision sévère des dépenses publiques et des conditions d'assiotte et de recouvrement d'impôts » (1).

1° Hconomies Les postes: dette publique, pouvoirs public, divers, voire les gervices généraux des ministères ne paraissent guère susceptibles d’une contraction réelle, Par contre, les autres rubriques peuvent aisément être atteintes, In premier lieu, la dette viagère, qui pourrait passer de 12.165 millions: à 10,133 millions. Puis les traitements, soldes et indemnités, qui subiraïent, sur un total de 12.200 millions, une réduetion de 1.220 millions, soit exactement 10 %; entrerait là-dedans pour b % «Cun abattement sur les soldes et traitements auquel pourrait être conféré un caractère provisoire ». Pour les dépenses militaires, les économies envisagées n'étaient que de l’ordre d’un demi-million, en raison des compressions déjà réalisées. Pour les travaux, les réductions prévues atteignaient 874 millions et elles supposaient une liquidation rapide, par voie d'emprunt, des engagements souvent inconsidérés qui ont été pris dans le passé et dont l’apurement paraît excéder les possibilités budgétaires » (1).

C'était à une brève et sévère condi mnaton du plan d'outillage national, Et les Experts insistaient pour que la liquidation précitée fut entourée des garanties les plus sérieuses. Les subventions pourraient être réduites de 76 millions. Les dépenses d'assistance et de prévoyance, enfin, subiraient une atteinte de l'ordre de 089 millions.

(2) Rapport des Experts, page 64, (1) Rapport des Experts, page 67.

Le montant global des économies: envisagées était donc de 5.325 millions ;

2° Augmentation des ressources fiscales. Ce total étant insuffisant à boucher l’abîme du déficit, les Experts, malgré leur répugnance à cet égard, devaient finalement se résoudre à préconiser ce qu’un heureux euphémisme nommait « une nouvelle majoration des prélèvements opérés par le Trésor sur les ressources du pays ». Les deux moyens mis en œuvre pour rendre moins pénibles les sacrifices ainsi demandés étaient une amélioration de l’assiette et un renforcement du contrôle de certains impôts d’une part et, de l’autre, d'importantes suppressions d’exonérations et de dégrèvements. L’amélioration et les suppressions ainsi envisagées devait permettre des accroissements, l’une de 250 millions, les autres, de 2.062 millions.

Enfin, suprême recours, le Comité en arrivait à proposer quelques sérieuses augmentations de tarifs frappant d’abord l'enregistrement et le timbre et, en second Leu, les contributions indirectes.

De ces augmentations, on escomptait près de 3 mil- Bards et, de la sorte, on aboutissait à un solde du projet de budget qui, n’était plus constitué par un déficit de 10 milliards mais bien par une marge de sécurité de 142 millions.

Le problème budgétaire était résolu. Les Experts pouvaient donc passer ensuite à quelques propositions concernant le Trésor et la Caiïidse autonome. Ces derniers points ne nous intéressent guère; nous relations tout à l’heure le bilan que dressaient les Experts de la situation des deux organismes précités, en considération des liens qui les unissaient au budget d’une part, et entre

eux de l’autre, mais comme, dans la pensée des techniciens, ( le rétablissement de l’équilibre budgétaire dégagera, pour l’avenir, la Trésorerie de toute participation au paiement définitif des dépenses publiques », ces liens étant ainsi rompus, les dernières propositions des Experts ne rentrent pas dans le cadre de notre étude.

Les décrets-lois de 1934

Nous allons voir tout à l’heure le sort qui fut fait aux suggestions précitées et le compte qui fut tenu d’une étude ausgi complète et aussi précise que le plan des Experts. Jetons tout de suite un coup d’œil sur l’exécution du budget de 1932. .

Bien entendu, cette exécution révèle pour solde final de l’exercice un déficit très lourd, puisque de l’ordre de 6 milliards.

Ce chiffre est d’autant plus grave que, l’on s’en souvieni, l’exercice ne comptait que neuf mois. Les dépassements de crédits n’atteignaient plus, ici que 800 millions (évaluation 41.100 millions ; exécution: 41.900 millions). Tenons compte de la perte provenant de la suspension des paiaments de l’Allemagne, soit 1.200 millions: nous constatons alors une insuffisance des rentrées fiscales pour rapport aux évaluations qui s’établissaient au chiffre de 4 milliards. Entraient là-dedans pour 1.300 millions la taxe sur le chiffre d’affaires et pour 1 milliard les produits de l’Enregistrement. Signalons en passant que le recouvrement des droits de douane avait donné lieu à une moins-value de près d’un

demi milliard, alors que, précédemment, nous avions toujours eu affaire, ici, à des excédents. La contribution que les impôts directs apportaient au déficit était relativement faible: il ne résultait pas moins de tous ces chiffres que la crise économique sévissait encore avec une inquiétante acuité.

Le problème que posait l'avenir de nos finances apparaissait donc comme tout à fait prépondérant et il n’y a pas à s'étonner que les travaux légisiatifs de l’année 1933 aient été particulièrement consacrés à en rechercher la solution.

Aussi, dès l’ouverture de ce nouvel exercice, M. Chéron s’attaqua-t-il énergiquement à la question en serrant pour cela d’assez près le travail des Experts. Son programme comprenait également, dans les proportions que nous avons vues tout à l’heure, économies et augmentations de ressources fiscales.

Le résultat obtenu fut une explosion de l’opinion par- lementaire qui donna lieu immédiatement à la chute du ministère Paul-Boncour.

À la suite, M. Daladier prit le pouvoir avec, comme collaborateurs financiers, M. Lamoureux et Georges Bonnet. Ces derniers virent leurs suggestions obtenir un sort plus favorable que celles de M. Chéron.

En effet, ils incorporèrent au douzième provisoire de mars (car, pour entretenir le malheur de nos finances, la plaie des douzièmes provisoires avait fait sa réapparition), un ensemble de mesures comportant des économies, un plan de répression de la fraude et, dans une bien moindre proportion, un appel à l’effort fiscal, mesures dont le rendement était évalué à 5 milliards et demi. Le Parlement, quoique un peu réticent, se montra

bien moins irréductible que deux mois auparavant et son vote du 28 février sanctionna une atténuation du déficit de 4.600 millions. En 9 mois et par quatre mesures successives, les Chambres et le Gouvernement avaient réduit le déséquilibre de 9 milliards, ce chiffre ressortant évidemment des évaluations officielles et non des résultats effectifs.

Quoiqu'il en soit, il restait un trou à boucher, de 5.600 millions. Mais les) ministres ne proposèrent aux Chambres qu’un redressement limité de 1 milliard 600 millions ; ils entendaient se résigner momentanément à une insuffisance de + milliards. À vrai dire, les mesures adoptées en moins d’un an apparaissaient comme suffisamment énergiques pour qu’on ne vint pas tout de suite en suggérer de nouvelles, celles-ci n’ayant probablement pour résultat que de rendre brutale la déflation commencée et que d’aggraver le malaise de notre économie.

Finalement, et après que les ministres eurent connu quelques difficultés à convaincre les membres de la Haute Assemblée, le budget de 1933 était voté le 31 mai de cette année avec, en matière de solde, un déficit initial de 3 milliards et demi à 4 milliards (1).

Voter le budget de 1933 n’était done pas résoudre le problème. Loin de là. Aussi les ministres et leurs services durent-ils se remettre sans retard à l'ouvrage afin d'étudier les moyens susceptibles de boucher l’abîme existant d’abord, et d'élaborer ensuite un projet de budget pour 1934 qui fut, celui-là, à peu près équilibré.

À ce sujet, disons tout de suite que de nouvelles res-

(1) Exactement: 3.625 millions.

sources pouvaient être envisagées, du fait du décret du 22 juillet 1933 organisant une loterie nationale, conformément à l’article 136 de la loi de finances du 31 mai. Les produits de cette loterie devaient, après un prélèvement initial de 100 millions, être affectés à la caisse de solidarité des calamités agricoles. Indiquons dès l’instant, que le succès de la loterie devait être tel qu’on pouvait avant même la fin de l’année, détourner au bénéfice du budget une partie considérable de ses recettes. Les cadres de notre étude aussi bien que le temps qui nous est dévolu nous interdisent de nous attarder sur ce sujet. Faisons seulement une remarque: si la fin justifie les moyens, pensons à ce que devait être et à ce qu’est encore l’état de nos finances publiques, pour qu’on en soit venu et pour qu’on en demeure à l’emploi d’un expédient d’une moralité aussi douteuse. La conjoncture était grave, elle le reste, sans doute; peut-être est-il difficile d'approfondir la nature de tous les moyens mis en œuvre pour rétablir une situation compromise. Mais si cette abstention, si cette abdication de quelques serupules capitaux doivent être tenues pour un signe de temps, déplorons la dureté de ces temps et débarrassonsnous dès maintenant du peu d’optimisme que nous conservions.

Mais, si extrême que soit cette mesure, cela n’impliquait pas qu’elle suffise à rétablir la situation. Aussi, au milieu d’octobre, le Gouvernement, en même temps qu'il distribuait le premier volume du projet de budget pour 1934, déposait un plan contenant les dispositions nécessaires à la réalisation de l’équilibre complet du dit budget. Les évaluations officielles prévoyaient cette fois un déficit de 6 milliards. Le solde initial du budget de

1933, la réduction, aux chiffres effectifs de leurs résultats, des économies envisagées au début de l’année, les augmentations inévitables de certains crédits et les moins-values fiscales qu’il était à prévoir justifiaient assez bien ce décompte. Quant aux ressources destinées à couvrir cette insuffisance primitive, .on les! attendait de nouvelles économies, de nouvelle4 augmentations d'impôts et enfin de recettes diverses présentant toutes au même titre un caractère assez exceptionnel et quelque peu contestable. Ces projets, d’ailleurs, n’étaient pas destinés à connaître un sort favorable ; le 24 octobre, le cabinet Daladier tombait au cours! de leur discussion.

À partir de ce moment, les milieux parlementaires vécurent à nouveau les plus beaux jours de 1926. Un ministère Sarraut jugea bon de limiter ses efforts à une tentative de redressement partiel : il fut néanmoins renversé avant que de pouvoir apporter la moindre contribution au relèvement de nos finances. Son successeur, le cabinet Chautemps, fut plus heureux: il déposa, avant la fin de la session extraordinaire un projet dont le rendement était évalué à 4.476 millions (1) et qui, adopté, devint la loi du 23 décembre 1933. Cependant que l’exercice 1934 allait à nouveau s’ouvrir sous le signe des douzièmes provisoires.

Dès lors, et pour quelques mois, les circonstances qui allaient présider aux vicissitudes de la vie publique sortaient du domaine budgétaire. Des évènements dont

(1) En voici la décomposition:

Economies: 1291 millions;

Repression de la fraude fiscale: 500 millions; Mesures fiscales: 1.087 millions;

Ressources exceptionnelles: 1.589 millions.

le souvenir est assez vivace pour qu’il ne soit pas besoin d’y revenir devaient se succéder à une allure dramatique et déterminer au début de février 1934, la constitution d’un ministère Doumergue, avec M. Germain Martin comme seul argentier.

À ce moment, la situation financière s’avérait comme des plus critiques, Le 10 février, le Trésor n’avait plus en caisse que 102 millions, et les prévisions normales de la Trésorerie faisaient apparaître des décaissements approximatifs de 6 milliards à effectuer de ce jour jusqu’au mois de juillet. Encore ces évaluations ne tenaientelles pas compte des déficits initiaux du budget, d’une part, ni d'événements exceptionnels qui étaient en train de se succéder sur le marché mondial, de l’autre. Ces dernières circonstances qui avaient pour point de départ la décision prise par le président Roosevelt de stabiliser provisoirement le dollar à un cours très inférieur à la parité des changes, devaient entraîner des répercussions très graves pour notre Trésorerie. Qu'il suffise de mentionner des sorties d’or importantes et une grosse tension des reports sur la livre, le tout étant générateur d’inquiétants retraits de dépôts et de remboursements de bons non moins considérables. La Caisse des dépôts devait-elle même consentir, en une semaine, des avances sur B. D. N. de l’ordre de 2 milliards. Ajoutons à tout cela l’effet des moins-values des rentrées d’impôts (165 millions en janvier, 134 millions en février), et nous aurons un bref aperçu des difficultés de l’heure.

On réussit tout de même à y parer et d’une façon assez heureuse, grâce à des moyens divers où entrait pour une large part le concours de la Caisse des dépôts et de la Caisse autonome. Bientôt on put respirer, et,

après le vote du budget, une détente rassurante était enregistrée sur le marché monétaire.

Nous venons de dire: & après le vote dun budget ». Nous connaissons, pour l'avoir étudiée déjà, l'incidence psychologique qu'exerce l'état des finances d'un pays sur les cours intéressant les différentes valeurs de ce PAYS; Or, nous pouvons convenir sans peine qu'en février 1934 cotte incidence pouvait apparaître comme catastrophique, si l'on se réfère à notre sitnation budgétaire À cette époque. -

En premier lieu, l'exéeution du budget de 1933 se révélait comme plus grave qu'on ne l’escomptait , tout d'abord, Lors du vote, on avait park de près de 4 milliards de déficit, en mettant les choses an pire. L'exeroice clos, «est à une insuffisance de 7 milliards qu'on avait affaire (1).

Au surplus, le budget de 1934 n'était pas voté. Le Gouvernement s'attacha à x remédier afin de rassurer l'opinion publique, Une loi spéciale du 19 vrier décida À cet effet que les crédits seraient votés non par chapitres, mais en bloc, et finalement le budget lui-même était voté sans diseussion superfine, le 18 février, tel qu'il se présentait, c’est-à-dire avee un excédent de crédits de près de 2 milliards.

En réalité, le déficit à attendre de l'exécution de la loi de nanoos du 28 février était beaucoup plus considérable que ne le révélait la lecture des chiffres. Il suffisait aux services de la rue de Rivoli de dégager les probabilités les moins défaverables pour être en présence

(D Augmentation de erédit: 1.200 millions:

Moins values fiseales: 2 milliards.

d’une insuffisance réelle dépassant + milliards et se décomposant de la sorte:

Crédits à majorer ou à inscrire au NRA SR LUS NC AU 397 millions Hconomaen.: 1.0: CRE mr 631 millions Moins-values fiscales résultant de la comparaison avec les rendements de 1933 2.038 millions

Possibilités d’aggravation de la crise 1.000 millions

DOME Mr Re ee 4.026 millions Aussi bien, prévoyant dès le premier examen du projet l'importance des rectifications à lui apporter, le Gouvernement avait-il proposé au Parlement un texte qui devint l’article 36 de la loi de finances et en vertu duquel il était autorisé « jusqu’au 30 juin 1934, à prendre, nonobstant toutes dispositions législatives contraires, par décrets rendus en Conseil des Ministres et contresignés du Président du Conseil et du Ministre des Finances, les mesures d'économie qu’exigeait l'équilibre du budget ». En conséquence, deux séries de décrets intervenaient le 4 et le 14 avril 1934 qui avaient pour objet de redresser la situation. Leur auteur, M. Germain Martin, dit, dans un ouvrage qu’il faut peut-être considérer comme une tentative de justification plus que comme une étude purament objective (1), que ces décrets peuvent être 1° Réforme des abus: « Quand bien même le montant de l’économie ne serait pas considérable, l’effet moral que produit une pareille nature est important ». Nous voici done revenus à l’emploi du fameux choc psycho-

(1) GERMAIN-MARTIN: Sommes-nous sur la bonne route? envisagés de trois points de vue:

logique. Disons en passant que le choc psychologique en question se serait, à la rigueur, justifié en février, mais qu’à la date des décrets son importance pouvait déjà paraître purement théorique. Au reste, M. Germain Martin ne juge pas utile par la suite, d’esquisser une définition des abus précités.

2° Sacrifices demandés aux personnes: Les traitements et les pensions sont payés au moyen de l'impôt, qui représente l’effort physique et intellectuel des ceitoyens. C’est pourquoi il faut que la dépense soit contrôlée et productive et que ceux qui recoivent soient À l’unisson de ceux qui paient »; i

3° Réductions de diverses subventions. Les résultats à en attendre ne devaient pad, dans la pensée du ministre, être supérieurs à 300 millions. Disons tout de suite que c’est peu.

Nous venons de voir deux examples des considérations qu'apportaient M. Germain Martin pour justifier son œuvre. À nous, elles semblent inopérantes:; car, l’objectif recherché en février et en avril 1934 était d’abord et surtout d’obtenir de nouvelles ressources et le plus immédiatement possible; quant à réaliser des réformes profondes et définitives, il n’en était aucunement question. Ce n'est pas aux instants critiques qu'on envisage de telles refontes.

Les décrets étaient an nombre de quarante et un. Cinq d’entre eux étaient fondamentaux; ils portaient sur les réductions d'effectifs et les prélèvements auxquels devaient être soumis les traitements, pensions, retraites. indemnités. Malheureusement, les cinq textes en ques tion ne portaient pas en eux tous des fruits également rémunérateurs. Trois d’entre eux avaient trait À des

mesures définitives et, par conséquent, se euffisnient à eux-mêmes; ils prévoyaient en effet des prélèvements sur les traitements et les) pensions de guerre et une réforme des pensions d’ancienneté, Critiqués et certainement pas toujours à tort, ils n’en constituaient pas moins une source des profits nets et fmmédiats, TI n’en était pas de même pour les deux autres, Lun contenait le principe des réductions d'effectifs, mais senlement le principe; des dispositions d’exéeution devaient #’enmuivre; or, comme l’on sait qu’il y a loin de la coupe aux lèvres, personne ne s’étonnera qu'il y ait eu, ici, ratière à de sérieux mécomptes, Quant à l’antre, il transférait la charge de la retraite du combattant à un compte spécial alimenté par les produits de la loterie nationale ou subsidiairement par des moyens de Trésorerie, en cas de défaillance de la part du nouvel organisme, Toujours les expédients. -

4 milliards d'économies étaient attendus de ces me sures multiples et variées, dont 2.700 millions pour le budget de 1924. Dès leur mide en application, il apparnt qu’il fandrait rabattre de ces prétentions.

En outre, et pour apporter un couronnement à l’œuvre ainsi entreprise, une loi et plusieurs décrets nouveaux intervenaient en juillet pour amorcer la réforme fiscale tant attendue. Nous disons bien amorcer, car ce n’est pas faire montre d’esprit de contradiction que de contester un caractère définitif aux mesures adoptées.

Nous ne pouvond certes entrer dans leur détail. Mais rien ne saurait mieux donner un aperçu de leur tendance de dire que, dans leurs grandes lignes, elles témoignent d’un progrès hautement satisfaisant, du double point

de vue de la simplification et de l’égalité de tous devant l’impôt de notre législation fiscale.

L’effort de déflation commencé en 1932, poursuivi en 1933, avec plus ou moins de vicissitudes, arrivait donc à prendre, au cours de 1934, une ampleur considérable. Des tentatives étaient faites de résor ption du déficit et qui, dans la pensée de leurs auteur s, devaient marquer d’un caillou blanc l’exercice en cours.

Cependant, ce qui révélait qu’on ne faisait peut-être que reculer pour mieux sauter un jour, c'était l’accroissement continu de la dette publique. Cet accroissement, que justifiait la permanence des déséquilibres, l’exercice 1934 le subissait davantage encore que ses devanciers.

Du 31 décembre 1933 au 31 décembre 1934, le total de notre dette publique passait de 301.707 millions à près de 320 milliards. L'augmentation se chiffrait par 17 milliards pour une année.