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L'immunité fiscale et le projet Caillaux de 1907.

On peut dire que l'échec du projet porta le coup de grâce du système d'impôt sur le revenu sous la forme exclusivement cédulaire. Quelquesuns furent présentés par la suite mais qui ne retinrent pas l'attention des Assemblées. Dès lors, la question de l'impôt sur la rente a cessé pendant quelques années de se poser à la tribune parlementaire. Elle surgit de nouveau et cette fois d’une façon qui aurait pu tourner à la suppression complète de l’immunité, si les circonstances extérieures n’avaient arrêté cette évolution, avec le projet d'impôt sur le revenu que M. Joseph Caillaux déposa sur le bureau de la Chambre à la séance du 7 février 1905 (73).

On connaît l’économie générale du projet ; les différents revenus étaient classés en sept catégories, chacune frappée par une cédule dont le tarif était de 3, 3,9 et 4%, selon la nature des éléments imposables. Et, par superposition, un impôt général de caractère personnel frappait l’ensemble des revenus de l'individu dépassant 5.000 francs. Pour des rai-

(32) Lä formule est de M. Gauthier, député de Clagny, à la séance de la Chambre du 30 Juin 1896. J.0. du 1° Juillet, p.1122, 2° colonne.

(73) L'histoire du projet Caillaux dans les rapports avec l’Impôt sur la Rente, a été traitée par M. Jèze. Tech. du crédit public, p.80.

sons énumérées dans l'exposé des motifs (74), M. Caillaux proposait de comprendre les arrérages des fonds d'Etat dans les facultés imposables non seulement à l'impôt général, mais à la cédule des valeurs mobilières, Les coupons auraient été acquittés intégralement. L'impôt aurait été recouvré sans qu'il eût été besoin de déclaration, d’après les moyens d'information dont disposaient les agents du fisc, par simple avertissement de ces derniers. L'auteur soulignait notamment l'iniquité qui avait consisté à exonérer totalement le rentier titulaire d'un revenu inférieur au minimum imposable. Mais pour « marquer clairement que c'était le revenu et non le titre qu’il entendait frapper », il repoussait le mode de perception par retenue sur les arrérages ; de sorte que le principe de la loi dé Vendémiaire était respecté sans que le rentier conservât une immunité qui aurait été, d’après lui, un privilècge abusif.

Cependant, la Commission de législation fiscale chargée d'examiner le projet ne se laissa pas arrêter par ces considérations de principe ; dans le ranport qu'il déposa en son nom à la séance de la Chambre du 13 juin 1907(75), M. René Renoult déclarait ces procédés de perception inutiles et compliqués. et revenait purement et simplement au prélèvement de Fimpôt sur le coupon. Voici le texte du rapport en ce qui concerne la taxation des fonds publics : « L'argent prêté à une société produit un revenu ; l'argent prêté à la Nation en produit un autre ; une fois perçus, ces deux revenus se fondent dans le budoet des contribuables et accroissent

(74) RS.L.F. 1907 , p.94.

(79) Ch. des Députés. Impressions, 9° législ. N° r058.

d'autant leurs facultés contributives : doit-on traiter le créditeur de l'Etat comme si le revenu de sa créance n'avait pas accru ses facultés contributives, et doit-on au contraire lraiter le créditeur d’une société comme jouissant de facultés contributives plus grandes par le fait du revenu de sa créance ? Doit-on perpétuer cette inégalité ? Votre Commission ne l'a pas pensé, et sans aller jusqu'au bout du raisonnement, sans vouloir tirer argument de fait que la rente sur l'Etat est incontestablement un placement plus sûr que tout autre, elle a cru devoir accepter la taxation de la rente. » Ainsi la Commission est catégorique sur la question de l'imposition des créances sur l'Etat. Le Ministre se rallia d’ailleurs à sa façon de voir, ce que ne manqua pas de lui faire remarquer M. Aimond, à la séance du 22 mai 1908 (76). Il expose d’ailleurs à son interpellateur les raisons qui le firent changer sa façon de voir, et dont la principale était la suivante : alors que le système de la déclaration du contribuable était susceptible d’un contrôle du fisc lorsqu'il s’agissait de titres nominatifs, les arrérages lui échappaient complètement pour ceux qui étaient au porteur. Finalement, la discussion qui occupa les séances des 2 et 25 mai 1908 se termina, malgré MM. Aimond, Ribot et Bouctot en particulier, par la taxation des rentes, obligations et autres effets émis par VEtat français. Celle-ci fut votée par 349 voix contre 170. Le parti radical avait fait iriompher le système de l'imposition.

Le principe était admis à la Chambre. Restait à le faire passer au Sénat : or, on sait que le projet d'impôt sur le revenu de M. Caillaux n’y fut admis

(76) J.0. Débats, Chambre, n° du 23, p.1025.

que plusieurs années après le début de sa discussion à la Chambre. Et la Commission sénatoriale des Finances était défavorable à l’impôt sur la rente. Son rapporteur était justement M. Aimond, qui l'avait combattu à la Chambre en 1908. Le 25 avril 1912, ce dernier présentait (37), dans un mémorandum, un système dans lequel seuls les emprunts futurs étaient soumis à l'impôt. En somme, il reconnaissait un avantage économique à la taxation de la rente sans se croire autorisé à revenir que les engasgements qu'il prétendait contractés avec les porteurs de titres émis antérieurement. Dix-huit mois plus tard, le 27 novembre 1913, M. Caillaux était Ministre des Finances et la Commission, par la voix de son rapporteur, faisait connaître un nouveau plan d'impôt sur le revenu où l’immunité fiscale était maintenue sans distinction pour les emprunts anciens ou à venir. La discussion n'eut lieu en séance plénière, à la Haute Assemblée, qu'en mars 1914, mais dans l'intervalle, des faits s'étaient produits concernant l'impôt sur la rente dont le déroulement s'était effectué parallèlement à l’évolution du projet d'impôt sur le revenu.

Ces faits ont abouti à la création du seul type d'emprunt qui ait été émis en France depuis 1789 dont les titres aient supporté l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières. Fait curieux, cet emprunt devait à l’origine, suivant les idées du gouvernement, être encore plus garanti que les autres contre les atteintes du fisc.

Ici, il paraît nécessaire d'ouvrir une parenthèse.

On sait que tous les emprunts émis depuis la Révolution française étaient exempts de tout impôt

(77) RS.L.F., 1912, p.544 A.7.

direct sur le coupon. Cette exemption reposait sur l'interprétation traditionnelle de la loi de Vendémiaire. Mais, en raison du système fiscal existant alors, elle ne visait que l'impôt spécial, formellement exclu par les lois antérieures. Après 1872, le Ministre des Finances, M. Léon Say, avant d'émettre le 3% amortissable, crut nécessaire, pour maintenir la tradition de l'immunité, de la rappeler dans le texte de la loi ; l’art. 3 était ainsi conçu : « Tous les privilèges et immunités attachés aux rentes sur l'Etat sont accordés au 3% amortissable. » La formule était assez générale, elle ne faisait que placer les nouvelles rentes sous le régime commun aux autres litres. M. Léon Say avait même proposé un second membre de phrase qui fut supprimé : « qui jouissent notamment des exemptions d'impôt garanties actuellement aux titres de la Dette consolidée par les lois en vigueur ». Ces mots furent d'ailleurs rayés par la Commission des Finances, d'accord avec le Ministre, de sorte qu'aucun doute pe saurait subsister sur le sens de formule définitive, qui comprenait évidemment l'exemption d’impôt. Toutefois, son texte laissait toute latitude aux gouvernements subséquents pour modifier le régime fiscal des rentes ; la loi de 1878, par son seul texte, ne leur faisait aucune interdiction à cet égard. Aussi, depuis cette date, quelques initiatives apparurent-elles pour renforcer les garanties accordées aux rentes sur l'Etat contre les emprises du fisc. C'est ainsi qu'à la séance de la Chambre du 8 avril 1886 (78), au moment d’une conversion des obligations du Trésor, M. Raoul Duval déposait un

Si

amendement tendant à consacrer formellement

{18) 3.0. du 9, Débats de la Chambre. Séance du 8 Avril 1886, p.714.

l'immunité fiscale. « Les rentes qui seront émises en exécution de la présente loi, exposait l'amendement, ainsi que les rentes émises jusqu'à ce jour sous les dénominations de rentes 4 1/2 p. 100, 4 p. 100, 3 p. 100 perpétuels et 3 p. roo amortissable, ne pourront être frappés d'aucun impôt. » Cette proposition, motivée par les atteintes qu'on tentait à celte époque de porter à l'immunité, échoua devant l’Assemblée.

C'est une initiative du même genre que représente celle de M. Ch. Dumont relativement aux titres du 3% perpétuel qu'il se proposait d'émettre.

Pour couvrir les dépenses militaires nécessitées par l’accomplissement du programme d'armement et la mise en vigueur de la loi de trois ans, d’une part, par l'expédition du Maroc, d'autre part, le gouvernement de M. Louis Barthou présentait à la Chambre, le 14 novembre 1913, un projet d'emprunt de 1.300 millions en rentes 3% perpétuelles (59). Sur les titres de cet emprunt, M. Charles Dumont, Ministre des Finances, proposait d’inscrire formellement la mention de l’immunité au regard de tout impôt présent et futur. Ainsi le couvernement de cette époque, partisan de maintenir les privilèges de la rente française, était désireux de rassurer les souscripteurs du nouvel emprunt qu'étaient susceptibles d'inquiéter les discussions depuis plusieurs années engagées au sujet du projet d’impôt sur le revenu. Le caractère du contrat ainsi passé avec les rentiers était nouveau : jamais l’on n'avait précisé sur le titre ou dans la loi d'emprunt les exemptions fiscales accordées aux porteurs.

(79) Ghambre des Dépuiés, ro légisi. (mp. N° 3246, R.S.L.F,, xg14, p.143 et suiv.

On aurait pu ultérieurement discuter sur la validité juridique d'un tel engagement de la part de l'Etat, de même qu'on a pu le faire pour l’art. 96 de la loi du 9 Vendémiaire, mais une telle formule était de nature à dissiper toute espèce de doute sur l’étendue des obligations de l'Etat emprunteur. Seules les lois créatrices des emprunts antérieurs portaient, depuis le 3% 1878, que les privilèges et immunités attachés aux rentes sur l'Etat étaient applicables aux nouveaux titres ; cette formule laissait la porte ouverte à toutes sortes d'interprélations ; elle ne contenait aucun engagement pour l'avenir en ce sens qu'elle réservait au législateur de modifier le régime fiscal des titres nouvellement émis dans la mesure où il transformerait le statut de toutes les rentes au regard! de l'impôt. Au contraire, le texte proposé par M. Charles Dumont créait une situation très nette aux nouveaux souscripteurs : leur exonération était formellement stipulée dans le contrat d'emprunt. Une telle façon de procéder était-elle licite ? Cest ce que M. Jèze prétend nier catégoriquement (80). La queston de savoir si l'Etat peut ainsi s'engager pour l'avenir se posera lors de la discussion sur la validité juridique de l’immunité fiscale.

C’est elle qui retint l'attention de la Chambre au cours des séances des 27-28 novembre ét 2 décembre 1913. Deux conceptions étaient en présence:

(8o) Jèze. Tech. du C.P., p.8o et suiv.

Le même gouvernement avait d'ailleurs présenté le 13 Mars de la même année un projet d'emprunt en obligations 3 % amortissables en vingt ans, et l’art. 4 du projet de loi d'émission portait : « le coupon des obligations du Trésor émises en vertu de la présente loi sera exempt de tout impôt présent et futur. Mention en sera faite sur le titre. La même mention sera portée sur les inscriptions de rente 3 %. » J.O. Déb. de la Chambre, p.1565 et suiv. R.S.L.F. 1913, p.305 et suiv. et surtout 312-315.