LA QUESTION DE L'IMPOSITION DE LA RENTE APRÈS

Pendant et après les hostilités, la question de l'imposition de la rente disparut de l'actualité financière. Bien plus, les exigences du crédit public devinrent telles que l’immunité des titres ne fit que s'étendre sous la pression de la nécessité. À l’exonération de la rente devait bientôt se juxtaposer celle du rentier. Les intérêts des Bons de la Défense Nationale et les Bons du Trésor à court terme. non seulement furent déclarés exempts de la taxe de la loi de 1852, mais ne devaient pas être pris en considération dans la détermination du revenu imposable à l'impôt général ; de plus, ces bons échappaient aux droits de succession ; enfin, lorsqu'ils furent consolidés en 1925 par la loi qui créa le type 4% portant garantie de change, le même régime d’exemption fut étendu aux nouveaux titres. Il est à remarquer d’ailleurs que le Ministre des Finances était précisément, cette année-là, M. Joseph Caillaux qui, en 1914, avait failli ruiner définitivement le principe d’immunité.

Cependant, l'existence d’un emprunt dont la loi d'émission offrait tant d'avantages fiscaux à ses souscripteurs constitua bientôt une porte ouverte à

la fraude. Nombreux furent les individus qui, réellement imposables d'après le chiffre de leurs revenus, se prétendirent exclusivement porteurs de titres 4% 1925, réussissant ainsi à ne pas acquitter un centime de contributions directes.

Un remède s'imposait : poser comme condition à l'exonération fiscale la nominativité du titre. Mais le législateur savait la faveur dont jouissait sur le marché français la forme au porteur ; il recula longtemps devant sa suppression pour cette catégorie de fonds d'Etat. Ce ne fut que bien plus tard, avec un gouvernement qui, par une politique de déflation, crut avoir suffisamment restauré la confiance pour imposer quelques sacrifices aux rentiers sans compromettre le crédit public, que cette disposition fut prise contre la fraude fiscale. Cette mesure devait d’ailleurs n’influer que légèrement sur les cours de l'emprunt 4%, que la garantie de change maintient constamment à un niveau relativement élevé. Aux termes d’un décret du 16 juillet 1935, les titres de cet emprunt revêtant la forme au porteur durent être convertis au nominatif dans les six mois (1), et le décret du 8 août interdisait l'émission de nouveaux titres au porteur dans le fonds 4% 1925 (2).

Un régime d’exemption analogue vient d’être appliqué aux bons à dix-huit mois d'échéance émis par la Caisse Autonome de la Défense Nationale en vertu du décret-loi du r2 juillet 1938. Aux termes de l'art. 4 dudit décret, ces bons sont exempts de toute taxe spéciale frappant les valeurs mobilières et de impôt général sur le révenu. Cependant, ils acquittent les droits de mutation par décès. D'au-

(1) BL. Daïloz, 1935, p.476.

(2) B.L., Dalloz, 1935, p.616.

tre part, comme ils existent à la fois sous la forme nominative et au porteur, la fraude signalée à propos de l’emprunt Caïillaux n'a aucune raison de ne pas se renouveler par leur canal.

Ainsi, depuis la guerre, la situation des titres d'emprunts publics devant le fise paraît navoir évolué que dans le sens d’un élargissement de leur exonération. Toutefois, une entorse importante a été apportée, sinon comme on l’a prétendu au principe de l’immunité, du moins à celui de l'intangibilité du coupon.

Le 16 juillet 1935, le gouvernement de M. Pierre Laval, poursuivant sa politique de déflation monétaire, décrétait un prélèvement général de 10% sur toutes les dépenses publiques Par le fait même, les arrérages de la Dette se trouvaient frappés.

En vertu de ce texte, le créancier d’un coupon de 100 francs, de rente ne devait plus toucher que 90 francs. Mais peut-on prétendre que le principe de l’immunité fiscale ait été violé par cette disposition ? Autrement dit, s’agissait-il d’une taxation de la rente ?

Avant d'aborder la question de sa nature juridique, il y a lieu de noter que, impôt ou non, le prélèvement constituait de toutes manières un danger pour l’immunité dont la raison d’être avait toujours été l'intangibilité du coupon. Si l’on combattit jamais en France l'impôt sur les fonds d'Etat, ce fut pour que, de leur taxation, ne résulte pas aux yeux des rentiers, une amputation des arrérages. Or, en 1935, les pouvoirs publics inauguraient directement une situation à laquelle on avait toujours désiré éviter d'arriver par le procédé fiscal.

Ceci posé, le gouvernement de juillet 1935

avait-il, en instituant le prélèvement de 10%, créé un impôt sur la rente P

L'intérêt de la question n'est pas seulement théorique ; il s’est révélé récemment dans l’importante affaire « Banque d'Etat du Maroc contre Etat chérifien », actuellement pendante devant le tribunal de Lausanne, et dans laquelle les conclusions de M. le Professeur Joseph Barthélémy se sont trouvées en opposition avec celles du regretté Doyen ATX.

Les faits sont les suivants : en vertu de l'art. 41 de l’acte final de ia Conférence d’Algésiras, la Banque d'Etat du Maroc est déclarée exempte de «tout impôt ou redevance... existants ou à créer ». D'autre part, un dahir du 30 juillet 1935 reproduisant littéralement les termes de l’art. 3 du décret-loi du 16 juillet frappe d’un prélèvement de 10% les coupons et primes de remboursement des emprunts émis par le gouvernement marocain et les collectivités publiques du Protectorat. Dès lors, il s’agit de savoir si ledit prélèvement est applicable aux titres possédés par la Banque lors de la promulgation du dahir. L'art. 41 de l’Acte d’Algésiras exemptant celle-ci de tout impôt, la solution de l'affaire suppose donc tranchée la question de la nature juridique du prélèvement.

M. le regretté Doyen Alix déclarait qu’il ne pouvait s'agir d'un impôt. À l'appui de sa thèse, il invoquait les arguments suivants : le prélèvement constitue une mesure d'économies que les pouvoirs publics se sont trouvés dans la nécessité d'adopter afin de réduire le déficit budgétaire. En premier lieu, le gouvernement ne se justifie pas de son institution en invoquant son pouvoir fiscal ; par ailleurs cette mesure est accompagnée d’une disposition

analogue concernant les loyers à propos de laquelle

il est impossible de prétendre qu'un impôt ait été créé à la charge des propriétaires au bénéfice des locataires ; enfin les ressources provenant du prélèvement ne devaient pas figurer dans la partie du budget consacrée aux recettes ; elles se traduisaient en écritures par une réduction des crédits.

À l'opposé, M. le Professeur Joseph Barthélémy conclut qu'aucune différence de nature ne sépare le prélèvement d’un impôt sur les arrérages ; que l'Etat ne saurait, sous un prétexte d'économies, réduire sa dette d’une façon unilatérale ; que le mode d'émargement au budget des ressources provenant de son institution ne préjuge en rien de sa nature ; qu'enfin les conséquences de la thèse opposée seraient dérisoires : en la suivant en effet dans ses conclusions, on serait amené à dire que le gouvernement chérifien aurait le droit de prélever la somme qu'il voudrait sur les arrérages de sa dette, s’il s’agit d'économies budgétaires ; mais qu’une retenue infime effectuée à titre fiscal lui serait interdite par l'acte de fondation de la Banque.

Nous remarquerons tout d’abord que la discussion engagée sur la signification du mot « prélèvement » rappelle étrangement les termes de celle qui, pendant tout le cours du xrx° siècle, s'est livrée autour de celui de « retenue » dans la loi de Vendémiaire. S’agissait-il d’un impôt, ou le texte n'évoquait-il que les « retranchements de quartier » pratiqués sous l’ancien régime ? Dans le cas qui nous intéresse, le prélèvement a-t-il une nature fiscale ou est-il simplement une violation partielle des engagements de l'Etat ? En tout état de cause, et quel que soit le sens du mot « retenue », le décretloi de 1935 apparaît comme une dérogation formelle à la loi de l’an VI.

Ses auteurs ne se cachent d’ailleurs pas d’avoir

agi sous l'empire de la nécessité. « Le prélèvement de 10 % », est-il écrit dans l'exposé des motifs, « s’appliquera aux arrérages de la Dette publique et nous ne méeconnaissons ni la gravité ni le caractère anormal de cette décision. Le gouvernement s’y est cependant résolu afin de ne faire aucune distinction entre les diverses catégories de créanciers de l'Etat et aussi pour que le redressement soit complet et définitif (3). »

Un pareil texte paraît ainsi militer en faveur de la thèse du Doyen Allix. Le gouvernement s'est à peine justifié par des considérations juridiques ; il a encore moins prétendu faire usage, en la circonstance, de son pouvoir fiscal. Loin d’avoir eu l'intention d'établir un impôt sur la rente, il cntendit uniquement appliquer à ses arrérages la loi commune, qui était la réduction de 10% de toutes les dépenses publiques.

Mais si la pensée des auteurs du décret-loi n’a pas été d'exercer leur pouvoir fiscal, l'effet de cette mesure a été, en ce qui concerne la rente, absolument celui d’un impôt. Bien plus, l'aménagement ultérieur du prélèvement, en ce qui touche la Dette publique, à achevé de lui en constituer tous les caractères.

Si lon considère en effet l'Etat comme un simple particulier lié à ses créanciers par un contrat de droit privé, il est impossible d'admettre juridiquement que, sous prétexte de réaliser des économies, il décide de n’acquitter que 90% de sa dette. Curieux procédé pour un débiteur que celui qui consiste à dire à ses créanciers, de sa propre auto-

(3) RS.L.F. 1936, p.445.

187 Fe

rité : « Je vous dois 100 francs, mais j'ai décidé de réduire mes dépenses ; je ne vous verserai donc que 90 francs. » Mais, maloré sa situation contractuelle, l'Etat n'en reste pas moins puissance publique. A côté des obligations qu'il peut assumer envers ses créanciers, il peut édicter des mesures que commande l'intérêt général, et le décret-loi de 1935, ratifié par le Parlement, détient une valeur législative. De sorte que, lorsqu'il établit le prélèvement de 10% sur ses propres dépenses, comme d’ailleurs sur les baux à ferme et à loyer, il ne faut pas considérer l'Etat en tant que débiteur, mais en tant que puissance publique.

Dès lors, auelle devient la situation du rentier? En vertu d’un acte de puissance publique, une retenue est effectuée au profit du Trésor sur les arrérages qu'il s'attendait à percevoir. Comment appeler une telle opération d’un autre nom que l’acquittement d’un impôt ? Aucune différence ne l'en sépare.

I ne s’agit d’ailleurs même pas d’un impôt quelconque, mais bien d’un impôt sur le revenu : si nous lisons attentivement l’art. 3 du décret. nous constatons qu'il s'applique au revenu annuel, aux lots et primes de remboursement, que par contre il ne touche pas à l'amortissement au sens strict, c’est-à-dire au remboursement du capital #ffectif versé lors de l'émission. C’est exactement la distinction faite par la loi fiscale pour déterminer l’assiette de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières

Mais pourquoi, dira-t-on, vouloir à tout pris justifier juridiquement le décret-loi de 1935 ? Pourquoi ne pas l’assimiler purement et simplement. à une banaueroute partielle de 10% P Les raisons en paraissent assez claires. Comme il vient d'être dit,

le prélèvement ne touche pas au capital nominal de la dette alors qu'une banqueroute implique une réduction unilatérale et définitive des droits des créanciers.

Mais dès lors, ne pourrait-on pas le considérer comme une conversion forcée, opération que rien ne justifie en droit et qui produit sur les porteurs de rentes les mêmes conséquences que le prélèvement ? Mais alors que les effets de la conversion sont circonscrits à la rente, nous avons vu que le prélèvement s'étend à tous les éléments de la Dette publique et de la Dette viagère.

Par ailleurs, et c’est ce qui le distingue en dernier lieu à la fois de la banqueroute partielle et de la conversion, il garda essentiellement un caractère temporaire. Le gouvernement, sans en prévoir la durée, en envisageait la suppression dès que la situalion des finances publiques devait le perinettre.

Une dernière remarque, décisive, celle-là, achève, en ce qui concerne la rente, l'assimilation du prélèvement à un impôt. Quelques jours après sa création, un autre décret-loi allait en prévoir l: remboursement partiel sous certaines conditions ne dépendant que de la personne de l'ayant droit. Elément déterminant, qui lève toute espèce de doute sur sa nature, le prélèvement acquit un caractère personnel.

En vertu du décret du 8 août 1935 (4), le remboursement était accordé sous les conditions suivantes :

1° 65 ans d'âge au moment où les titres ont été touchés ;

(4) B.L. Dalloz, p.552.

2° Résidence en France :

3° Ensemble du revenu inférieur à 10.000 fr. :

4° Que les titres appartiennent à l'intéressé depuis le 17 juillet 1935 ou que, s'ils sont au porteur, celui-ci en demande la conversion au nominatif dans les six mois.

Le remboursement partiel était fixé à 50% ; il se montait à 70% pour les personnes ayant moins de 8.000 francs de revenus. Le texte prévoyait enfin des sanctions contre les déclarations inexactes.

On peut dire qu'actuellement ce caractère personnel ait été conservé dans un sens, si l’on considère que pour déterminer les sujets qui le supportent et ceux qui en sont exempts, on distingue enire les personnes physiques et morales.

La conclusion qui se dégage de la discussion apparaît donc clairement : acte de la puissance publique qui vient frapper temporairement les revenus des créances sur l'Etat et dont les effets varient suivant la personne de l'intéressé, le prélèvement de 10% n'a rien en ce qui concerne la Dette publique qui le distingue d’une contribution exceptionnelle sur la rente française.

Mais ses auteurs restaient hostiles à l'imposition ouvertement déclarée. Ils en inauguraient les effets tout en condamnant son principe ; et trois années plus tard, lorsqu'il s'agira de nouveau d'assiniiler la rente aux autres valeurs mobilières, sur les bancs de ceux qui applaudirent au prélèvement de 10 %, s’élèveront des protestations au nom de l’immunité. Cependant, le gouvernement de 1955 avait peut-être créé pour celle-ci un danger : la possibilité qu'aura le législateur de demain de rappeler au

rentier qu'un jour on lui amputa ses arrérages sans avoir déprécié son titre ; et cet argument donnera peut-être une grande force à la thèse de l’imposition.

En ce qui concerne les rentes, le prélèvement a été abrogé en deux étapes ; tout au moins en ce qui concerne les titres détenus par les personnes physiques. Il le fut d’abord par la loi de finances du 31 décembre 1936 (5), qui, dans son art. 57, l’abrogeait en ce qui concerne les rentes sur l'Etat et les valeurs du Trésor de forme nominatives appartenant à des personnes physiques.

Pour les rentes sur l'Etat et les valeurs du Trésor, continuait le texte, « ce prélèvement est supprimé pour les titres déposés par des personnes physiques depuis plus de six mois dans les établissements agréés. »

Le prélèvement fut ensuite définitivement supprimé pour les valeurs détenues par les personnes physiques par l'art. 1% du décret du 25 août 1937 (6).

Depuis lors, il n'a plus été question de réduire le montant nominal des arrérages de la dette. Seuls des projets d'inspiration socialiste comportèrent l'établissement d’un impôt sur la rente. C’est ainsi que, dans l'exposé des motifs du projet de loi tendant à donner au gouvernement de M. Léon Blum les « pouvoirs nécessaires pour mettre la nation en état de faire face aux charges qui lui incombent et spécialement aux besoins de la défense », il était question de frapper la rente à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières en lui appliquant toutefois

le tarif de faveur de 7% ; d'autre part, les fonds publics étaient soumis au droit commun en ce qui concerne les taxes de transmission et de transfert (7) Dans le texte de l'exposé des motifs, comme dans son discours au Sénat(8), M. Léon Blum insistait sur le fait qu'il ne s'agissait pas d’un impôt spécial, mais d’une assimilation de la rente aux autres valeurs mobilières, à laquelle aucun engagement ne s’opposait. Le projet de pleins pouvoirs adopté par la Chambre fut repoussé au Sénat, où 1l rencontra notamment l'opposition de M. Joseph Caillaux. Son échec devant la Haute Assemblée entraîna la chute du gouvernement.

(7) Ch. Députés. 16° législature, N° 3936, p.19. (8) Séance du 8 Avril 1938, Débats du Sénat, J.0. du 9, p.533. ‘

Conclusion de l’Historique

Il a pu sembler étrange de consacrer une place aussi importante à l’étude historique dans un ouvrage qui porte sur les aspects actuels du problème de l'imposition de la rente. Bien plus, l'intérêt de l'exposé qui précède paraît diminué aujourd'hui par le nombre des auteurs l'ayant déjà tracé.

Cependant, loin de voir dans ce nombre un facteur de nature à en restreindre l'opportunité, nous avons té amenés devant la nécessité de rétablir dans leur complexité tous les faits dont, au nom de leur thèse, les partisans et adversaires de l'immunité avaient donné une interprétation personnelle.

D'autre part, nous nous trouvons ici devant un phénomène d'ordre psychologique : la croyance répandue en France que l'Etat n’a pas le droit d’imposer sa rente, cette croyance étant rattachée à l'idée que celle-ci a toujours été épargnée. Dès lors, il a

paru nécessaire de contrôler de nouveau, par une étude historique approfondie, le fondement de cette « opinio communis ».

Il s'agit en effet, d’après nous, d'un principe de droit coutumier, dont la valeur juridique et financière fait encore l’objet de discussions contradictoires ; mais, avant d'en apprécier la justice ou l'opportunité, il s'imposait d'en vérifier le fondement, de rechercher s’il existait bien une coutume en faveur de l’immunité, et seul l’examen complet des faits se rattachant à la question, depuis son ori-

— 198 = gine jusqu'à nos jours, permet de conclure à l'aflrmative.

Né sous la Révolution, le dogme de l’immunité aboutit à la confection de la loi de l’an VI, qui lui donna sa formule définitive. « Le tiers consolidé est déclaré exempt de toute retenue présente et future. » Nous avons discuté sur le sens du mot « retenue ». Nous avons vu qu'il s'appliquait aux impôts perçus par voie de prélèvement sur les arrérages. La Révolution avait marqué la répugnance de tous à l'encontre d’une amputation quelconque des coupons versés aux rentiers, cette amputation eûtelle à l’origine un caractère fiscal. De sorte que, après [a banqueroute des deux tiers, nul n’osa proposer de retenir quoi que ce fût à titre d'impôt sur les sommes versées aux rentiers.

Mais un prélèvement de ce genre revêtait à cette époque un caractère d'impôt spécial aux titres de rentes. Lorsque d’autres valeurs mobilières apparurent, et qu'il s'agît de frapper leurs revenus, l'application d’une taxe analogue aux intérêts des titres de rentes n'aurait plus revêtu le même caracitère qu'entre 1797 et 1872, et aurait été la simple application du droit commun des valeurs mobilières aux fonds d'Etat. Cependant, la loi de Vendémiaire restait encore en vigueur, et le principe qu'elle avait établi paraissait formel : une tradition s'était fondée, d’autres exemptions étaient nées depuis lors ; il ne pouvait ss’agir de frapper la rente, et l'immunité fiscale devint, par là même, automatiquement un privilège au sens propre du mot.

Ce privilège présente-t-il un fondement juridique P L'Etat aurait-il intérêt à le supprimer ? Voilà les deux questions qu'il nous reste à nous poser. Elles ont été débattues dans tous les ouvrages traitant de l'impôt sur la rente. Il semble cependant

que la plupart des auteurs se prononcèrent d’une façon trop tranchée pour ou contre l’immuunité. Il y à là surtout un principe qui, ainsi que le prouve l'exposé des faits qui précède, repose, surtout en France, sur un fondement historique ; fondement qui n'a peut-être pas une rigueur juridique absolue, mais le moins qu'on en puisse dire est qu'il rentra dans l&: mœurs ; et la réaction défavorable qui suivrait sa suppression nuirait peut-être suffisamment au crédit public pour en écarter l'éventualité, même sa justification ne résisterait-elle pas devant une argumentation juridique rigoureuse.