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1° Un Etat a-t-il le droit de frapper d'un impôt es arrérages de sa dette publique ?

2° Un Etat peut-il valablement s'engager à ne jamais les imposer ?

3° L'Etat français est-il lié vis-à-vis de ses rentiers, et dans l’affirmative, quelle est l'étendue précise de ses obligations P

Secrion |. — Un Etat a-t-il le droit de frapper d'impôt les arrérages de sa dette ?

Cette question fut principalement débattue sous la Constituante. À ceite époque, aucun texte ne liait encore le législateur, et c’est sur les principes seuls que s'engagea la discussion.

On se rappelle que deux idées étaient opposées par les partisans et adversaires de l’immunité : les premiers invoquaient la nécessité pour l'Etat de respecter scrupuleusement ses engagements. Ils voyaient en lui un simple débiteur lié par un contrat comme un particulier. Un tel point de vue était défendu par Mirabeau. Il fut repris un siècle plus tard par Léon Say, qui écrivait, dans l'Exposé des Motifs du projet de budget de 1895 : « Un Etat est maître de ses lois, et quand il iégifère il peut les retirer quand il lui plaît. Les pouvoirs publics font et abrogent les lois dans des conditions déterininées par la constitution du pays. Mais quand un Etat emprunte. il traite avec des tiers, il fait un contrat. Il agit comme un homme, et s’il a pris un engagement, il doit le tenir en honnête homme. »

À ce principe du respect des engagements de

l'Etat s'opposait celui de la nécessité d’une égalité de tous devant les charges. Et c’est lui qui fut invoqué par tous les partisans de l'imposition, depuis les orateurs qui défendirent la motion Lavenue le h décembre 1590 jusqu'à M. J. Caillaux, et même jusqu'à MM. Jèze et Allix pour que le simple nom de privilège constitue une anomalie dans un système fiscal bien agencé.

Ces deux principes si longtemps débattus sontils inconciliables et dans quelle mesure leur application est-elle possible lorsqu'il s’agit d'établir le statut fiscal des créances sur l'Etat ?

: Tout d’abord, un fait est certain, qui a été reconnu par les partisans comme par les adversaires de l’immunité. S'il est vrai qu’une égale contribution doive être imposée à tous devant les charges publiques, s’il est vrai même que tous les éléments du revenu des citoyens doivent subir un prélèvement au titre de l'impôt, il ne faut pas que, sous un prétexte fiscal, les souvernements opèrent une amputation sur les arrérages de la dette publique ; il ne faut pas que le montant des intérêts qu'ils aient à verser à chaque échéance dépendent de leur seule volonté, et que, sous le couvert de leur pouvoir d'imposer, ils retiennent sur les intérêts une somme simplement déterminée par l'étendue de leurs besoins : en un mot, un impôt spécial sur la rente doit être banni à toute époque de tout régime fondé sur un minimum de justice. Non seulement son institution revêterait les caractères d’une banqueroute partielle, mais elle présenterait des inconvénients supérieurs à une telle mesure : la banqueroute, en effet. offre au moins l’avantage de fixer d’une manière à peu près définitive le montant des versements qui seront faits ultérieurement aux créanciers de l'Etat ; mais le tarif de l'impôt est

laissé entièrement à la disposition du législateur ; l'impôt spécial serait donc l'abandon complet au bon vouloir des gouvernements de la détermination des sommes à verser aux créanciers de l'Etat.

Un tel régime a toujours été condamné par toute la doctrine.

Autre conclusion que l'examen des principes précédents permet de tirer dans la question de l'étendue du pouvoir fiscal du législateur vis-à-vis des rentiers : jamais l'obligation de respecter des engagements n'a empêché un Etat de comprendre les revenus de sa dette comme élément des facultés imposables à l'impôt personnel. Si l'on a toujours discuté la question de savoir si la rente devait être imposée, jamais il n’a été mis en doute que le rentier devait acquitter sa part de contribution dans un système laissant une place à un impôt personnel. De tous temps, qu'il s’agît de ja taille, de la contribution personnelle ou de l'impôt général, les revenus des créances sur l'Etat rentraient dans la masse des revenus imposables.

La question qui se pose est donc la suivante : Indépendamment de tout engagement antérieur, un Etat a-t-il le droit de soumettre les intérêts de sa dette à un impôt réel portant sur les différentes catécories de revenu ?

On a prétendu le contraire, et cette prétention reposait notamment sur le fondement présumé de l'impôt. Nous la trouvons sous la plume d’un auteur qui iraita de la question en 1390, c’est-à-dire à une époque où n'existaient sur la question d’autres textes législatifs que ceux qui plaçaient les créanciers de l'Etat sous la garde de l'honneur national.

Dans une brochure anonyme et intitulée « Les rentes sur l'Etat peuvent-elles être légitimement assujetties à une retenue sous forme de contribu-

tion (1) », nous pouvons lire les phrases suivantes : « Deux citoyens concluent un marché de constitution de rente. Ils sont sous la loi civile établie par le Souverain et sous la protection du gouvernement. Le citoyen se trouve sous la protection du gouvernement pour la conservation de sa propriété." Les Rentes sur les particuliers sont des propriétés sociales sous la dépendance du Pacte Social. Elles sont donc sujettes à contribution, Mais lorsqu'il s'agit de rentes sur le Souverain, celui qui pourrait intervenir au paiement d’une rente comme deuxième créancier est le débiteur lui-même. Il en résulte une situation analogue à celle de deux individus dans l’état nature qui auraient fait un traité pareil. Ils sont, pour un semblable traité, considérés comme hors de l'Ordre Social. »

Pour l’auteur de ces lignes, l'impôt serait le prix de la protection accordée par l'Etat aux individus. Sans nous demander s’il ne répond pas encore à d’autrés objets, nous admettrons provisoirement cette définition.

Mais dès lors, la première question qui se pose est la suivante : dès l'instant où l'Etat accorde sa protection à un créancier qui tient des droits en vertu d’un engagement privé, on peut se demander pourquoi il la retirerait à cet autre créancier dont il est lui-même le débiteur. Il semble que tous deux doivent payer le prix de cette protection que leur dispensent les pouvoirs publics. Le seul fait qu’un citoyen soit créancier de l'Etat ne lui retire aucun droit à celle-ci, il doit donc acquitter autant que tout autre, l'impôt sur les revenus dont l'Etat lui

(1) Paris, 1790, 10 p.

garantit la perception et dont il est lui-même la source en tant que débiteur.

Et en réalité, en quoi consiste réellement cette protection dont les contribuables doivent acquitter le prix ? L'auteur déclare que le contrat passé entre le rentier et la nation est en dehors du Pacte Social et ne doit pas être régi par les lois de l'Etat, qui ne peut se trouver législateur et partie. Nous admettrons provisoirement ce point de vue. Mais ce n'est pas, semble-t-il, lors de la conclusion du contrat que s'exerce cette protection de l'Etat. Si celui-ci exige un impôt sur les revenus provenant d'une créance quelconque, ce n’est certainement pas comme prix de la garantie qu'il donne au créancier de l’encaissement régulier de sa créance ; il ne garantit pas sa dette ; tout au plus protège-t-il Findividu dans la jouissance des revenus tirés de sa créance. C’est parce que ce dernier perçoit un revenu el a la possibilité d'en jouir paisiblement, sous la protection des lois et des règlements qu'on lui réclame un impôt.

Dès lors tique ncé/ revenuwproviennend'une créance privée ou publique, aucune raison ne soppose valablement à sa taxation.

Cependant, la question a été posée d’une façon ‘un peu différente par une certaine catégorie d’auteurs. On vient de voir que la nature de l'impôt ne saurait en rien influer sur son assiette.

Mais les partisans de l’immunité ont trouvé, däns la nature du contrat passé entre l'Etat ct ses créanciers, un obstacle à la taxation des rentes. Pour eux, la situation de l'Etat débiteur est incompatible avec l'exercice du pouvoir fiscal. Par le fait même que la Nation s’est engagée vis-à-vis d’un certain nombre d'individus à leur verser régulièrement une certaine somme trimestrielle, elle n'aurait

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pas le droit, même à titre fiscal, de réduire le montant de ces arrérages.

Cette réduction, non seulement,comme le prétendait l’auteur de la brochure dont il vient d’être question, n'aurait aucune raison d'être, elle équivaudrait de plus à une violation d'engagement.

C'est là que réapparaît la distinction classique entre la notion d'Etat débiteur et de l'Etat Souverain, distinction faite et exploitée par les partisans de l'impôt sur la rente, jugée trop subtile par les adversaires.

Parmi ces derniers, Mirabeau avait, dans son discours du 4 décembre, prétendu limiter la souveraineté de l'Etat aux engagements pris par lui. « La Nation, dit-il, comme Souveraine, règle les impôts; comme débitrice elle a un compte exact à rendre à ses créanciers, et ses obligations à cet égard ne différent point de celles d'un simple particulier. Mais on à abusé de cette distinction ; d’un côté elle doit, de l’autre elle impose : il a paru commode qu'elle imposât ce qu'elle doit. Mais ce qui est commode n'est pas toujours juste : cette facilité ne fait que rendre l'injustice d'autant plus choquante, et c'est précisément le cas dont il s’agit (2). »

Un siècle plus tard, M. Léon Say disait, dans la conférence qu'il prononçait à l’Isle-Adam, le 10 septembre 1885 (3) : « L'Etat n’a-t-il pas fait un contrat avec ceux qui ont acheté de la rente ou qui lui ont prêté de l'argent ; il est impossible de diviser, par une subtilité que la Nation ne comprendrait certainement pas, la personne de l'Etat en deux et de faire tenir ce double langage à l'Etat : je vous

(2) Mirabeau, op.cit., pages 10-15.

(3) Imp. Chaix, 85 pages. Surtout 62-85.

ai emprunté de l'argent : je ne veux pas vous faire aucun tort comme emprunteur. Mais je suis obligé de demander à tout le monde de subvenir aux dépenses publiques. Il faut que je mette un impôt sur vos rentes. »

Le même Léon Say écrivait, dans un article paru à la Revue des Deux Mondes sur le budget de 1895 : « Un Etat est maître de ses lois d'ordre général, et quand il légifère, il donne des crdres ; ces ordres, il peut les retirer quand il lui plaît. Les pouvoirs publics font et abrogent les lois dans les conditions déterminées par la Constitution du pays. Mais quand un Etat emprunte, il ne fait pas une loi, il traite avec des tiers ; il fait un contrat. Il agit comme un homme, et s’il a pris un engagement, il doit le tenir en honnête homme. » |

On trouve la même idée exprimée sous la plume de nombreux défenseurs de l’immunité.

« Lorsqu'un Etat », dit M. Ménier, « demande au public un prêt d'argent dans certaines conditions déterminées, il est placé devant son prêteur exactement comme un débiteur ordinaire. De quel droit viendrait-il changer les conditions d’un contrat et ne plus payer qu’une partie de l'intérêt que primi-

tivement il s'était engagé à lui fournir P »

Et enfin, la même opinion fut défendue dans des pays étrangers où aucun engagement n'ayant été contracté quant à l’exonération des titres de rentes, la question a pu se poser.

C'est ainsi que M. Everett, secrétaire de l’Intérieur aux Etats-Unis, écrivait, à Gladstone, qu'une telle mesure revenait à « changer les termes d’un contrat, ce qui est formellement interdit par la Constitution ». Les mêmes idées furent développées au Parlement italien lorsque, en 1868, le Mi-

nistère Cambray-Deligny proposait l’assujettissement de la rente à un impôt réel (4).

Pour tous ces auteurs, en présence de la question qui nous occupe, l'Etat est exclusivement un débiteur. Pour eux, il doit faire totalement abstraction de son pouvoir fiscal s’il veut s'acquitter comme il le doit de ses engagements. Avec ses rentiers, il ne saurait agir en tant que Souverain, mais uniquement comme un honnête homme. Et, comme le disait Léon Say en 1895 (5), il n’y a pas deux morales, une morale privée et une morale publique.

À l'inverse, certains auteurs, considérant la souveraineté comme absolue, se refusent à voir celle-ci limitée par des engagements contractuels : le pouvoir législatif ne saurait connaître d’autre limite que celle qu'il s’est imposée lui-même ; il ne . peut se lier valablement sans aliéner la souveraineté de l'Etat. Comme le disait Rousseau, celle-ci n’est que l'exercice d’une volonté générale (6). Or, une volonté qui s’est exercée à une date donnée ne saurait obligatoirement être la même que celle qui s’exercera à tous les instants de la vie du souverain; si le pouvoir de vouloir est transmissible, la volonté elle-même ne l’est pas. Par conséquent, l'Etat peut avoir pris une décision qui corresponde à sa volonté à un moment donné, celle-ci peut plus tard lui dicter une disposition contraire ; cette discontinuité est

) Nous empruntons ces Citations sur les finances étranà l'ouvrage de M. Chailley sur l’Impôt sur le Revenu,

(6) Léon Say. R:P.P. r18dé.. N° 12, p.401, TI.

(6) Contrat Social. Flämmarion. L.IT, Ch.[, p.27.

Une telle théorie a été soutenue principalement par les auteurs allemands, en particulier par Von Bar.

de l'essence même de la vie du souverain. Et pour traduire ces données d’une façon concrète, le pouvoir législatif ne saurait jamais être lié par ses manifestations antérieures. La loi qui a créé les titres de rentes peut être modifiée plus tard par le législateur. Il n'y a pas de question de droits acquis au profit des rentiers, il n'y a pour ces auteurs que l’exercice du pouvoir souverain.

En face de ces deux points de vue opposés, un moyen terme s'impose. Il ne semble pas possible, dans l'étude de la situation de l'Etat vis-à-vis de ses rentiers, de le considérer exclusivement comme débiteur, ou exclusivement comme législateur. Quelque subtile que paraisse la distinction, on est obligé de considérer qu’il exerce les deux fonctions conjuguées. Et ces fonctions doivent être bien séparées. TT ne faudrait pas que, sous prétexte d’exercer son pouvoir fiscal, l'Etat en vienne purement et simplement à se libérer, d’une façon arbitraire, d’une partie de ses engagements, ce qui se produirait s’il établissait un impôt spécial ou si l’impôt était devenu entre ses mains un instrument pour supprimer la liberté des contrats comme le demandaient Proudhon et plus tard Jaurès.

Mais que, une fois sa dette acquittée, il prélève, sur le revenu nouveau que constitue pour son créancier les intérêts qui en découlent, l'impôt gériéralement établi sur tous les revenus de ses contribuables, personne ne saurait à bon droit l’accuser d’être infidèle à ses engagements.

En soi, par conséquent, le fait que les rentes subissent l'impôt ne paraît soulever aucune objection de principe.

Mais la question se pose maintenant de savoir

si, dans un Etat où elles n’ont jamais été imposées, et indépendamment de tout engagement antérieur, le législateur a le droit de les assujettir à un impôt réel. |

Précisons les données du problème. Nous venons de voir qu'aucune critique valable ne pourrait être adressée à l'encontre d’un régime fiscal où les intérêts de la dette publique seraient considérés comme un revenu imposable. Nous voulons nous demander maintenant si, dans un Etat où les rentes auraient toujours été exemptes, et cela sans aucune disposition formelle à cet égard, par simple tradition, le législateur pourrait, sans violer un engagement, établir un impôt sur leurs arrérages.

La question à été résolue par la négative par un auteur qui s'est opposé fermement à toute idée d'impôt sur la rente, M. Pech de Laclause, dans sa thèse sur l'Impôt direct et les Rentes sur l'Etat (7). Pour le résoudre, et c'est ce qu'a fait ce dernier, il est nécessaire d'opérer une distinction entre les rentes nouvelles et anciennes.

En ce qui concerne les emprunts non entore émis, le principe d'imposition de la rente n'ayant en soi rien d'illicite, aucune objection ne s'oppose à en assujettir les titres à un impôt dont les, souscripteurs connaîtraient l'existence au moment de leur émission,

Mais peut-on dire que les titulaires de rentes déjà émises seraient spoliés par une mesure qui viendrait brusquement les soumettre à un impôt réel ? M. Pech de Laclause répond par l’affirmative et appuie son cpinion sur les effets de l'incidence

(5) Op. cit.

d’une pareille mesure. Selon lui, comme d’après de nombreux partisans de l’inmunité, la répercussion que produirait la taxation sur les cours des effets publics, aboutirait à une véritable confiscation du capital des porteurs actuels de titres. L'impôt se traduisant par une diminution des intérêts perçus, il en résulte, d'après eux, une diminution de la valeur marchande du titre, qui se traduit par une spoliation pure et simple des porteurs actuels.

La question peut être envisagée du point de vue des pouvoirs publics et du point de vue des rentiers. En ce qui concerne l'Etat, il ne semble pas que la répercussion d’une mesure fiscale sur le cours de ses rentes fasse que cette mesure équivale à une violation de ses engagements. Ce n'est pas parce que la valeur vénale de ses titres aura varié qu'il se trouvera être moins fidèle au contrat qui le liait à ses rentiers. En tant que débiteur, il ne connaît que l’obligation de verser régulièrement à ses créanciers, les intérêts de sa dette, et, d'autre part, de lui rembourser, à une date plus ou moins bien déterminée le capital de cette dernière. Les fluctuations des cours ne modilient en rien l'étendue de cette obligation.

En ce qui concerne les porteurs actuels des tiires, il est évident qu'une telle répercussion, à supposer qu'elle existe, léserait fortement leurs intérêts. Mais peut-on dire qu'ils avaient un droit acquis à l'exonération dont ïils jouissaient antérieurement ? Par hypothèse, les pouvoirs publics n’avaient pris vis-à-vis d'eux aucun engagement à cet égard. Or, ils se trouvent par ce fait dans la même situation que tous les contribuables, exposés de par tous leurs revenus, aux atteintes du pouvoir fiscal. Leur exonération devait durer tant que régnait le

système d'impôt de la Nation à laquelle ils appartenaicnt. Mais, de même qu'ils sont soumis à toutes les modifications que produisent sur leur situation sociale les réformes législatives, de même ils sont exposés à être frappés sur certains de leurs biens naguère totalement exempts.

Le souverain étant libre de modifier ses décisions, l'assiette de l'impôt apparaît essentiellement variable, et nul ne peut prétendre être titulaire d’un droit acquis à une exonération fiscale, en dehors d'un engagement formel des pouvoirs publics et à supposer que cet engagement soit valable.

Ainsi, nous pouvons répondre dès à présent au premier problème juridique que pose la question de l'immunité. Rien dans la nature de l'impôt ne s'oppose à la soumission des créances sur l'Etat au droit commun des différentes sources de revenus ; l'engagement pris par l'Etat, par le fait seul qu'il emprunte, ne saurait non plus y constituer un obstacle.

Ainsi, dans un pays où aucune déclaration n'aurait été faite promettant aux rentiers des avantages fiscaux, les pouvoirs publics pourraient valablement, à un moment quelconque, établir aussi bien sur les revenus des rentes nouvelles que sur celui des anciennes un impôt réel à la condition toutefois que cet impôt ne présente en rien les caractères d'une taxe spéciale.

Reste à nous poser la question pour un Etat qui aurait pris préalablement des dispositions. Quelle pourrait être la valeur juridique d’une déclaration tendant à donner définitivement aux rentiers une situation fiscale privilégiée ?

SECT10N I. — Un Etat peut-il valablement s'engager à ne jamais taxer les intérêts de sa dette

La réponse négalive à cetle question constitue la principale objection faite par les adversaires de l'immunité à ceux qui prétendaient que l'Etat français était lié par ses déclarations antérieures.

C'est ainsi que M. Jèze, dans son livre sur la technique du crédit public, reproche à M. Charles Dumont, Ministre des Finances en 1913, d'avoir voulu insérer dans une loi d'émission l'engagement de ne jamais frapper les nouveaux titres de quelque impôt qué ce füt. ,

Dans le même ordre d'idées, on se souvient de l'amendement présenté par M. Raoul Duval au projet de conversion discuté à la Chambre des Députés en 1896 (8) et qui contenait exonération définitive et complète de tous les titres 4 1/2 p. 100, 4 p. 100 et 3 p. 100 perpétuels et 3 p. 100 amortissables.

L’amendement de M. Raoul Duval, comme d’ailleurs le projet Charles Dumont, fut voué à l'échec.

M. Jèze prétend à la nullité juridique d’une semblable disposition.

. Nous nous empressons, avant d'aborder le problème de droit que soulève une telle affirmation, de souligner le caractère purement théorique de la discussion qu'il soulève. Quelle que soit la validité ju-

(8) Déposé le 8 Avril 1896, 3.0. du 0, p.714.

ridique d’un tel engagement, il va de soi qu'un gouvernement qui prendrait sur lui de s'en dégager s'exposerait à une réaction de nature à nuire au crédit public. À supposer qu’un Etai se soit ainsi lié pour l'avenir, et que son obligation soit juridiquement nulle, il semble qu’il soit amené à en respecter les termes. Bien que les effets d’une dérogation sur le cours des rentes doivent être examinés dans la partie économique du débat, il était nécessaire de ies signaler avant d'engager une discussion qui peut en soi paraître si théorique.

Cependant, on peut se demander s’il n’est pas possible d’opposer à un projet éventuel tendant à accorder « sine die » aux rentes une immunité complète une exception de nullité absolue. Sous cet angle, la question revêt un intérêt pratique plus considérable. Supposons, dans un moment de crise, par exemple, un gouvernement qui, pour s'assurer le succès d'un emprunt, promettrait à ses souscripteurs une exonération totale d'impôts réels. Pourrait-on opposer à ce gouvernement de prendre visà-vis de ses souscripteurs un engagement qu'il n'a pas le droit de contracter ?

Il est curieux de noter que ce sont les partisans de la souveraineté absolue de l'Etat qui lui refuseront ici de prendre une pareille décision. Pour eux, le souverain peut tout faire, sauf aliéner sa propre souveraineté. Détenant essentiellement un pouvoir de volonté, l'Etat peut vouloir à un moment donné; il ne peut s'imposer la même volonté à un autre moment de son existence.

Or, comment un législateur peut-il donner à ces rentiers une promesse d'immunité ? Ce peut être dans une loi isolée de tout contrat d'emprunt, loi établissant un certain système fiscal, par exemple. Il paraît évident que le régime fait en pareil