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cas aux créanciers de l'Etat est à la libre disposition des pouvoirs publics et ne doit durer qu'autant que dure le système établi. Ici, le principe de l'inaliénabilité de la souveraineté joue d’une manière absolue. Le législateur ne peut, par une loi ordinaire, lier «sine die» les législateurs subséquents (9).

Supposons maintenant un pareil engagement contracté dans le texte d’une loi d'émission. On a pu prétendre qu'il ne s'agissait plus dès lors du simple exercice du pouvoir fiscal ; il n’y aurait pas là aliénation de souveraineté, mais une condition licite du contrat passé par l'Etat avec ses créanciers.

Ici, il paraît nécessaire de faire de nouveau la distinction classique entre FEtat souverain et lEtat débiteur. Ces deux fonctions sont tout à fait distinctes, et par conséquent doivent être exercées d'une façon séparée. Lorsqu'il emprunte, l'Etat peut, semble-t-il, prendre vis-à-vis de ses souscripteurs tous les engagements qu'il croit nécessaires ; mais dès l'instant que la loi d'émission contient une disposition concernant le pouvoir fiscal, cette disposition relève d’un autre domaine, celui de la souverainelé, et comme la souveraineté est inaliénable, cette disposition ne saurait lier le législateur pour l'avenir.

(g) Dans cet ordre d'idées, on peut mettre en doute là validité juridique d’un déeret-loi rendu sur l’niütiative du Ministre des Finances le 12 Novembre 1938 (J.0. du 13) imposant certaines conditions aux émissions des futurs eraprunts d'Etat ; en vertu de ce texte, aucune prime d'émission supérieure à un certain taux de la valeur nominale ne pourrait être désormais consentie ; la clause or était d’autre part interdite.

IH ne semble pas que de pareilles dispositions puissent lier valablement les auteurs des dois d'émissions futures : ce serait un cas d'’aliénation de la souveraineté.

Srtalle—

Un engagement quelconque pris par les pouvoirs publics, soit dans une loi séparée, soit dans une loi d'émission, d’exonérer à tout jamais les intérêts de la Dette, est donc entaché de nullité ab-

solue.

SECTION JII. — Quelle est l'étendue des obligations contractées par l'Etat français envers ses rentiers, au regard de l'impôt ?

Nous venons de voir, d'une part, qu'un Etat possède inconteslablement le droit de frapper d’un impôt ses titres de rente ; d'autre part, qu’une disposition par laquelle un Etat s’interdirait à tout jamais de les taxer serait radicalement nulle.

Dès lors, si l’on devait suivre ici les lois d’une logique rigoureuse, il deviendrait totalement superflu de se demander quelles sortes d'engagements l'Etat français a pu prendre vis-à-vis de ses rentiers. Les obligations qu'il peut avoir contractées étant entachées d’une nullité absolue, il semblerait de peu d'intérêt d'en analyser la teneur.

Cependant, — et c’est pourquoi une telle étude constitue une transition normale avec la seconde partie de cet exposé, — autour du dogme de l'immunité s'est fondée une tradition. Celle-ci repose sur des déclarations formulées par les gouvernements successifs. Ses dispositions prises en cette matière auraient-elles uné valeur juridique absolument tulle, il n’en reste pas moins qu'elles ont créé ou entretenu un état d'esprit contre lequel il serait peut-être dangereux d'essayer de réagir. En tout

A CLP), EE

état de cause, même si de pareilles appréhensions sont purement illusoires, — et c'est ce qu'il s'agira d'examiner dans la partie économique de la discussion, — elles ont cependant obligé une suite ininterrompue de gouvernements à s'opposer à toute tentative d'imposition de la rente.

Si, par conséquent, Fimmunité des créances sur l'Etat correspond à un simple état d'esprit, ül est intéressant de se demander sur quoi repose cette «opinio communis », et quelles sont les disposi- Hions, d'aussi faible valeur soient-elles, qui ont contribué à forger le dogme de l'immunité.

Dès lors, un coup d'œil est nécessaire sur l’ensemble de l'historique.

À l'origine figure la loi de Vendémiaire an VI. D'autres déclarations ont été prises antérieurement ; elles n'ont connu qu’un effet limité, ou furent des déclarations de principe n'ayant que des rapports lointains avec la question de l’immunité telle qu'elle se présente sous sa forme actuelle. Cependant, nous avons vu dans l'historique que le sens véritable de l'art. 98, de la loi de lan VI, s'explique par l’ensemble des décisions qui ont été prises au cours de la période qui l’a immédiatement précédée.

Aucun doute ne paraît devoir subsister sur la portée de ses termes. Le mot « retenue » a été expliqué : il se rapporte incontestablement à tout impôt perçu par voie de prélèvement. Mais le texte de l'art. 98 comporte une limitation : il n’y est quesion que du tiers consolidé. Or, si au lendernain de la banqueroute des deux tiers c'était 1à le seul type de créances sur l'Etat laissé en circulation, d’autres emprunts furent émis par la suite, et aucun ne fut frappé à l'impôt.

Une évolution d'origine purement psychologique s'est alors dessinée, créant le dogme de l’immunité, et en élargissant constamment la portée.

Immédiatement après la loi de l’an VI, toute idée de frapper les créances sur l'Etat par l'impôt réel était considérée comme une tentative pour renier les engagements de l'Etat. L'état d'esprit créé sous la Révolution et après la loi de Vendémiaire était tel que toute idée de taxation des rentes paraissait une mesure déshonnête : de sorte que, dès les premières années du xix° siècle, les pouvoirs publics, non seulement se refusaient à revenir sur les engagements antérieurs, mais ne songeaient mmême pas à soumettre à l'impôt leurs nouveaux emprunts. La répulsion du baron Louis à l'encontre de la taxation est d’ailleurs caractéristique.

Plus tard, sous la Monarchie de Juillet, les représentants du gouvernement, Thiers, Lacave-Laplagne, Mathieu Bodet, Achille Fould, adoptèrent ce même point de vue sur la signification de la loi de Vendémiaire. Aucune disposition nouvelle n'était prise lors des nouvelles émissions, et automatiquement les titres en étaient exempts.

Une telle exonération s'explique d’ailleurs par le fait qu'aucun impôt ne frappait à cette époque la fortune mobilière, et qu’une taxe nouvelle imposée à des titres de rentes au moment de leur émission n'avait aucune raison d’être, sinon de compromettre le succès de celle-ci.

Ainsi l'immunité s'étendant à tous les effets publics en circulation, la loi de Vendémiaire fut considérée comme régissant tous les éléments de la Dette, et non plus seulement le tiers consolidé.

Mais sa portée allait être encore accrue lorsque fut votée la loi de 1872 sur les valeurs mobilières. A ce moment, dans l’esprit des contemporains, le

texte de Vendémiaire s’opposait non seulement à un impôt spécial sur la rente, mais à l'assimilation de celle-ci au droit commun des valeurs mobilières, Or, taxer la rente eût été avant 1872 imposer une charge spéciale aux rentiers, en tant que titulaires de revenus mobiliers ; l’exonérer après cette date revenait à lui conférer un privilège.

Cependant, nul ne songea à lui appliquer le droit d'enregistrement. Non pas que les auteurs de la loi n'aient pas compris que l’immunité allait avoir une bien autre signification dans le nouveau système qu'avant le vote de la loi. Les circonstances spéciales leur ont cependant dicté cette conduite.

Dans son rapport à l’Assemblée Nationale du 31 août 1871, Casimir Périer déclarait qu'à l'heure critique où il parlait, « le respect des engagements devait être porté jusqu'au scrupule. » « Au milieu des souffrances naturelles et des agitations morales, il importe plus que jamais aux peuples de conférer les sacrifices les plus durs à la moindre apparence d'une déviation des règles du droit et de la justice. »

On sent parfaitement que l’auteur de ces lignes pressent la transformation qui, du fait de la nouvelle loi, allait s’opérer dans la question de l’imposition de la rente.

Mais les circonstances sont graves. Il faut redresser le crédit public. Nul ne soulève d'objection, limmunité devient le privilège fiscal de la rente française.

Ici, une remarque s'impose. Si l’on compare les circonstances qui ont présidé à la confection de la loi de Vendémiaire et à la loi de 1872, à l’élaboration des deux lois qui ont établi sur ces bases modernes en deux étapes successives le privilège fiscal de la rente française, on assiste à un parallélisme

frappant : toutes deux ont été promulguées dans une période de crise financière, et les dispositions qu'elles contiennent tendant à accorder aux titres de rentes des avantages fiscaux étaient en grande partie, sinon entièrement, motivées par le souci de redresser un crédit public sérieusement compromis; il y a donc dans les avantages fiscaux une inesure de pure circonstance édictée à deux reprises différentes ; et ces dispositions ont été à l’origine d’une tradition d’immunité qui est devenue par la suite absolument impossible à interrompre.

Cependant, si la loi du 25 juin 1872 ne comprenait pas les rentes françaises dans les valeurs soumises au droit d'enregistrement, elle ne contenait aucun engagement formel à cet égard, et la mesure par laquelle les pouvoirs publics se sentaient encore liés à cette époque restait encore la loi de Vendémiaire.

Allait-il en demeurer longtemps ainsi? Ni les lois d'emprunt, ni les lois fiscales n’avaient coutenu relativement à la rente d'engagement formel de

maintenir l’immunité. Aucune d’entre elles ne contenait de dispositions quelconques du point de vue fiscal. Cet état de choses s’expliquait d’ailleurs fort bien étant donné qu’il n'existait pas d'impôt sur les valeurs mobilières et que toute nouvelle stipulation à cet égard dans une loi d'émission n'aurait pu avoir pour objet que la taxation des titres du nouvel emprunt, ce qui, d’ailleurs, était en dehors de toute vraisemblance.

Depuis 1872, la situation n'était plus exactement la même, Un doute pouvait subsister dans les esprits des porteurs de nouveaux titres. C'est ce doute que les adversaires de la taxation comme Léon Say ont voulu dissiper.

La première loi d'emprunt portant une dispo-

sition touchant le régime fiscal des titres émis esl en effet celle du 11 juin 1878.

Mais cette loi n’instaure aucun principe nouveau. Elle porte simplement dans son art. 3 : « Tous les privilèges et immunités attachés aux rentes sur l'Etat seront assurés aux rentes 3% amortissables. »

Cependant, Léon Say avait ajouté dans son projet un second membre de phrase : « ...qui jouissent notamment, disait le texte initial, des exemptions d'impôt garanties actuellement aux titres de la dette consolidée par les lois en vigueur » ; ces termes, qui non seulement contenaient un engagement d'immunité pour les titres nouveaux, mais reconnaissaient en droit l'état de fait existant pour tous les autres éléments de la dette publique, furent supprimés, d’un commun accord entre le Ministre et la Commission des Finances de Ia Chambre.

Le fait même que le gouvernement ait consenti à supprimer ce dernier membre de phrase signifiait assez bien qu'il considérait cette garantie supplémentaire comme inutile et que l’immunité était pour lui un droit acquis à tous les rentiers. D'ailleurs rien dans l’exposé des motifs ne laisse entendre qu'il prétend modifier quoi que ce soit à l’état de droit existant.

Pour lui, les nouvelles rentes devront être soumises au régime commun aux anciennes, sans qu'autcun engagement nouveau ne soit pris en ce qui les concerne. « Îl est bon de faire remarquer, dit-il simplement dans l'exposé des motifs, que les porteurs des obligations de chemins de fer ont à subir une retenue pour les impôts sur la transmission et le revenu. Notre futur 3% en sera naturellement exempt comme tous Îes titres de rentes créés en France. »

Tout ceci montre bien qu'en 1878 l’immunité

dont jouissaient tous les éléments de la dette était considérée comme un droit acquis aux rentiers en vertu d'un engagement.

Depuis lors, toutes les lois d'emprunts, à peu d'exceptions près, contiennent la même formule que celle de 1878. Jamais le législateur n'est allé plus loin dans les garanties d'’immunité accordées aux souscripteurs.

Ainsi, il nous est maintenant possible de mesurer l'étendue des obligations contractées par l'Etat français envers ses rentiers.

Les seules dispositions contenues dans des lois d'emprunt consistaient à placer les titres nouvellement émis dans le droit commun appliqué aux rentes sur l'Etat. Le législateur n’a donc pris par là aucun engagement contractuel.

Dès lors, le droit commun des rentes émises antérieurement à 1878 reposait-il sur un engagement précis de l'Etat ?

A cette question, nous ne pouvons répondre qu'il existe un seul texte, celui de la loi de Vendémiaire.

L'immunité repose donc en dernière analyse sur un principe de droit coutumier. Principe qui trouve son origine dans un texte de portée limitée, l’art. 98 de la loi de l’an VI limité au tiers consolidé, mais qui fut étendu à tous les emprunte ultérieurs pour une raison à la fois économique et psychologique : le souci des gouvernements successifs de ne pas lancer des emprunts dans des conditions fiscales qui les auraient défavorisés par rapport aux anciens. En même temps que les législateurs généralisaient le système d'exonération à tous les effets de la Dette inscrite, la tradition se fortifiait, le dogme de l'immunité s’affirmait. Et en 1848, un Ministre des Finances en parlait éomme d’une « arche sainte » à

À Le laquelle nul gouvernement ne pourrait avoir l’audace de porter la main.

Conclusion de l'étude juridique du problème de l’immunité.

La conclusion qui s'impose de l'étude qui précède semble être la condamnation pure et simple de l’immunité fiscale de la rente française ; non seulement les titres de la Dette Publique peuvent être valablement taxés dans un Etat qui n'a pris aucun engagement à cet égard, mais toute disposition par laquelle les pouvoirs publics s’engageraient à né jamais les imposer serait radicalement nulle. De plus, l'Etat français ne s’est jamais lié formellement vis-à-vis de ses rentiers, et l’immunité de ses titres repose sur une « opinio communis » qui s’est appuyée sur une interprétation beaucoup trop large de textes à portée limitée, élaborés dans des circonstances toutes particulières.

Nous pouvons donc déclarer, avec tous les adversaires des privilèges fiscaux, que ces derniers ne reposent sur aucun fondement juridique.

Cependant, aussi formelles que paraissent ces conclusions, nous nous refusons obstinément à nous engager de ce fait dans les rangs des partisans de l'impôt sur la rente.