DOÏIT-ON ABOLIR L'IMMUNITÉ FISCALE DE LA RENTE FRANÇAISE

Il paraît nécessaire de fixer le point où nous en sommes arrivés dans la discussion théorique concernant l’immunité.

D'un côté, il est impossible de dire que l'Etat français se trouve en droit dans l'impossibilité de taxes sa rente. Le privilège fiscal dés effets publics ne repose sur aucun engagement valable, et aucune objection d'ordre strictement juridique ne pourrait s'opposer à sa suppression.

Par contre, l’immunité en elle-même ne semble pas constituer une injustice. Du point de vue de l'équité, il faut se demander si par elle seule elle place le rentier français dans une situation qui en fasse un privilégié devant les charges publiques. A ce point de vue, nous avons cru pouvoir établir que limmunité ne répondait à rien d'illicite ; qu’elle ne créait pas une classe de privilégiés et que l’exonération des titres de rente pouvait s'expliquer aussi bien, sinon mieux, que toute autre faveur fiscale. D'autre part, s’il est vrai qu’elle aboutit à une diminution des recettes se traduisant par une charge plus considérable imposée aux contribuables, nous ävons vu que les circonstances actuelles nous obligeaient à placer la question sur un autre plan : il

faut se demander si, devant les sacrifices imposés à tous par le déficit des Finances publiques, le petit rentier se trouve être dans une situation privilégiée, et nous avons été amenés à conclure par la négative.

En résumé, rien n’oblige les pouvoirs publics à maintenir l'immunité de la rente. Mais du point de vue de l'équité, rien ne l'oblige à la faire disparaître. |

Quelle solution devront-ils dès lors adopter qui soit la plus conforme aux intérêts de la nation, élant donné qu’ils ont conservé toute liberté à cet égard ?

Placée sur ce terrain, la discussion revêt un caractère tout à fait différent de celui qu'elle présentait au cours et à la fin du xix° siècle. Lorsque les économistes discutaient les conséquences financieres probables de la taxation, les adversaires prétendaient que celle-ci se serait traduite par une dépréciation du cours des rentes, entraînant une hausse du taux de l'intérêt, et même, d’après M. Neymarck, de celui de l'escompte ; un Ministre des Finances, M. Magne, avait même dit à ce sujet que, la rente étant le « remorqueur » des autres valeurs, une telle mesure pouvait avoir des répercussions déplorables sur l’ensemble du marché financier ; à quoi les partisans de la réforme opposaient que non seulement la rente était au contraire à la remorque des autres valeurs, mais que l'établissement d’un impôt, s’il provoquait une baisse momentanée des cours, ne pouvait entrainer aucune conséquence d’un caractère durable sur le niveau du crédit public.

Nous nous empressons de dire que nous écartons totalement la discussion à ce sujet, en trouvant la portée considérablement dépassée par les événements ; l'expérience de ces dernières années n'a d’ailleurs apporté aucun élément nouveau au débat.

RNA ONE

L'établissement du prélèvement de 10% par le décret-loi du 16 juillet 1935 n'a été suivi d'aucun fléchissement des cours ; mais une telle mesure était la pièce maîtresse d’un système d'économies budgétaires dont l'opinion publique espérait un rapide assainissement financier ; le crédit public se trouvait à cette époque maintenu à un niveau élevé par l'inauguration d’une politique de déflation écartant toute éventualité d'opération monétaire. Contrairement à ce que paraît soutenir M. Carnavaggio dans sa thèse, « Les titres des emprunts publics devant le fisc » (14), la situation du cours des rentes pendant le mois de juillet 1935 ne fournit aucun argument ni aux adversaires ni aux partisans de l’immunité.

Mais nous disons que, dans la situation actuelle, toute discussion sur les répercussions de l’imposition de la rente ou le cours de celle-ci est totalement dépourvue d'intérêt. Car, pour se demander si le fait de prendre cette mesure comporte non un risque pour le crédit de l'Etat, il faut se demander si récllement ces pouvoirs publics ont intérêt à courir ce risque. Si l'impôt sur la rente ne présente aucun avantage, il n’y à pas lieu de se demander quels sont les inconvénients éventuels de son établissement.

Or, prenant la question à l’époque actuelle, on peut dire qu’il n’y à aucune raison d'adopter une mesure qui fasse naître de semblables discussions (15).

(14) Carnavaggio, op. cit., p.70.

(15) Il y a lieu de rappeler ici la boutade faite à la Commission exträparlementaire par M. Delaunaÿ-Belleville, qui soutenait que l'Etat n'avait aucun intérêt à taxer sa rente « Aujourd’hui, disait-il, la rente est vierge, si je puis mexprimer ainsi ; demain, si l'impôt est voté, elle ne le sera plus. Je n'ai pas besoin de vous expliquer la différence capi-

Deux arguments ont pu en effet être avancés en faveur de l'imposition : un argument de justice, reposant sur le principe de l'égalité des sacrifices ; ceci a fait l’objet du chapitre précédent ; en second lieu, un argument financier.

En ce qui concerne ce dernier, il semble qu'il ait été rarement invoqué par les partisans de la taxation : ce n’est pas pour accroître les recettes budgétaires que la plupart aspiraient à la suppression de l’immunité. Dans tous les programmes où il est question de taxer le revenu des créances sur l'Etat, leurs auteurs invoquent non pas le supplément de rentrées fiscales qu'entraïnerait une telle mesure, mais la nécessité de mettre fin à une situation qu'ils estiment inéquitable, ou de satisfaire un idéal de justice conforme à leurs théories sociales.

En effet, quel que soit l'accroissement des recettes provoqué par l'imposition de la rente, il semble que ce seul avantage pécuniaire soit insuffisant pour abroger d’un seul coup ce que représente pour l’ensemble des Français l’immunité fiscale de leur rente.

Pour mémoire, si l'on considère qu'il existait en décembre 1937, 5 milliards de rentes amortissables et x milliard et demi de rentes perpétuelles en circulation, qu'un tiers environ de ces titres se trouvent déposés dans les caisses publiques, la recette fiscale provoquée par l'assujettissement à la taxe d'enregistrement de 18% se monterait environ à 790 millions de francs. Ressource appréciable sans doute, mais qui, dans un budget de 100 milliards. ne mérite pas le sacrifice que son acquisition imposerait à ceux qui la créeraient.

tale qui existe entre une vierge et une non-vierge. » P.V. Séance du 28 Novembre 1894, T.I, p.669.

M. Alfred Neymarck citait à la Commission exitraparlementaire de 1894 une boutade de sir Robert Peel assez adaptée à la situation : « Je me représente le Ministre des Finances comme un pécheur à la ligne qui jette mélancoliquement son hameçon ici et là, qui espère de temps à autre retirer un gros poisson, tandis que le plus souvent c’est un tout petit poisson qu’il enlève, tout à fait insuffisant pour l'appétit insatiable du crédit public. »

En effet, que cette façon de voir soit justifiée où non, il est du sentiment de tous que le gouvernement qui déciderait de créer cette recette de 790 millions au détriment des rentiers commettrait une violation d'engagement.

C'est là, comme nous l'avons vu dans l’historique, un état d'esprit qui n’a cessé de se maintenir dans l'opinion.

Il a été consacré par la Constituante qui a élevé à la hauteur d’un principe l'immunité fiscale des titres de rente. Indépendamment de toute raison de circonstances, et bien qu’elle vienne d'édicter la rèole de l'égalité de tous devant les charges, l’Assemblée proclama le décret du 4 décembre 1790 œuvre de Barnave.

Ce texte, qui en soi s'oppose à la taxation des arrérages de la dette publique, tout en autorisant l’assujettissement du rentier à l'impôt personnel, est devenu l'origine d’une tradition dont la loi de Vendémiaire an VI a été une des premières applications. De plus en plus, toute idée de taxation des rentes fut considérée comme une velléité de rupture des engagements de l'Etat, quelles que fussent les modifications que les circonstances allaient entraîner quant à la portée des déclarations faites aux rentiers par les législateurs révolutionnaires. Nous ayons vu à quel point cette tradition était solide en

1872, lorsque l'exclusion des rentes du nouveau système présenté par Casimir Périer ne souleva aucune objection. Et malgré les discussions dont la question a été l’objet depuis lors, on peut dire que l'opinion n'a fait que se confirmer, au point que toute idée de taxation paraît aujourd'hui plus que jamais une violation de contrat.

Pour prouver que cet état d'esprit n'a pas cessé d'exister à l’époque contemporaine, plusieurs circonstances peuvent être prises à témoin.

D'une part, les seuls projets fiscaux qui aient paru après la guerre, et où il ait été question d'une taxation des rentes, ont été des projets d’origine socialiste. En cela, leurs auteurs avaient prolongé la tradition établie dans leurs rangs par Proudhon et Jaurès : la taxation de la rente a toujours été pour eux une première atteinte portée au principe de la liberté contractuelle ; ce fut la seule raison pour laquelle ils accordèrent leurs suffrages à un projet comme celui qui fut présenté par le ministère modéré de M. Cochery. Leur point de vue n’a pas été modifié : en 1935, nous trouvons un projet communiste de réforme fiscale qui comporte la taxation de la rente. Après qu'il eut quitté le gouvernement, M. Léon Blum proposait lui aussi l'impôt sur la rente. On peut donc dire à l'heure actuelle que la suppression de l’immunité fait partie du programme de ceux pour qui toute espèce d’engagement de nature contractuelle mérite d’être révisé.

I y a plus. Lorsqu’en 1935, le Ministère Laval institua le prélèvement de 10% sur tous les paiements de l'Etat. il l'étendit aux arrérages de la Dette Publique, mais en même temps qu'il atteienait la rente, il déclarait qu'il se trouvait dans l'obligation de prendre cette mesure qu'il considérait comme exceptionnelle, pour créer une situation

uniforme à tous les créanciers de l'Etat. Il existe très peu de textes officiels sur la question, mais le seul qui puisse véritablement laisser entrevoir la pensée du gouvernement à cet égard, l’exposé des motifs du projet de décret-loi, et que nous tenons à citer une seconde fois, parail bien inspiré de cette idée (16).

« Le prélèvement de 10% s’appliquera aux arrérages de la dette publique et nous ne méconnaissons ni la gravité ni le caractère anormal de cette décision. Le gouvernement s’y est cependant résolu afin de ne faire aucune distinction entre les diverses catégories de créanciers de l'Etat et aussi pour que le redressement financier soit complet et immédiat (17). » On voit très bien, d’après ces lignes, que si le gouvernement a été amené à étendre le prélèvement aux coupons de rente, c'est vraiment parce qu'il n’a pu agir autrement, et qu'il se rendait très bien compte qu'on allait lui reprocher de rompre un engagement.

On peut même aller plus loin dans cet ordre d'idées. Le prélèvement de 10%, qui en soi constituait une rupture des obligations de l'Etat à l'égard de tous ses créanciers, a été établi timidement, sur les arrérages de la dette, comme si l'engagement d'immunité était encore plus fort que les autres ; l'Etat allait réduire d’une façon unilatérale sa dette vis-à-vis de tous ses créanciers ; les auteurs de la loi éprouvèrent le besoin de parler spécialement de, rentes pour déclarer qu'ils étaient obligés de les comprendre dans les éléments frappés du prélèvement ; c’est donc qu'ils considéraient en 1935 l’immunité des titres comme une obligation encore plus sacrée

(16) Voir la référence

à la fin de l'historique.

(17) Cf. supra, et R. SI

— oh —

que toutes celles qu'avait prises l'Etat vis-à-vis de ses autres créanciers.

Ils l'ont si bien compris, que dès la loi de finances du 31 décembre 1936 (18) le prélèvement était supprimé pour les titres nominatifs et pour ceux qui, au porteur, étaient déposés dans des établissements agréés ; le 31 août 1937, le prélèvement était supprimé complètement pour les titres possédés par les personnes physiques.

Et si l’on interroge l'opinion des financiers, au moment de l'établissement des 10%, on voit que ses partisans eux-mêmes les considéraient, en ce qui concerne les arrérages de la Dette, comme une violation d'engagement plus grave que vis-à-vis des autres créanciers, M. Frédéric Jenny écrivait, dans la Revue Politique et Parlementaire : « L'idéal eût été une déflation massive de toutes les charges budgétaires autres que celles de la Dette Publique ; on eût ensuite attendu l'effet favorable de cette déflaton sur le crédit de l'Etat pour procéder à une large conversion yolontaire ; nulle atteinte n’eût été poriée aux obligations contractuelles de VEtat ni à celles des particuliers. Mais le gouvernement a estimé qu'un tel plan, s'inspirant uniquement de considérations financières et juridiques, était irréahsable. 1] a fallu tenir compte de considérations d'ordre psychologique et politique. Pour obtenir l’accord de ses ministres, et aussi l'acceptation de son programme par la majorité de l’opinion, le chef du gouvernement a dû généraliser la pénitence, répartir les sacrifices suivant une justice distributive un peu sommaire, mais qui n'en laisse pas moins l'impression que tous les citoyens sont associés équi-

(18) B. législ. Dalloz, 1936, p.1105.

tablement que possible à l'effort de redressement (19). |

Ainsi, plus que jamais, l’immunité de la rente paraît un dogme sacré sur lequel les gouvernements n'osent porter la main que lorsqu'ils s’y trouvent irréductiblement obligés. Et cette attitude s'explique par les répercussions psychologiques d'une mesure qui aboutirait à réduire les arrérages de la dette.

Nous avons vu qu'à l'heure actuelle les titres de rente se trouvent beaucoup moins entre les mains de gros capitalistes que de petits épargnants dont le nombre, heureusement encore assez élevé, se répartit d’une façon diffuse dans l’ensemble du pays. Ce sont les réactions de ce public extrèmernent épars qui déterminent en grande partie la valeur du crédit de la nation.

Or, le raisonnement du petit rentier ne s’établit pas toujours de la même manière que celui des économistes. Lorsque l'Association des porteurs de rente française, s'étant réunie en 1935, sous la présidence de M. Marcel Marion, membre de l'Institut, déclara que le prélèvement de 10% était préférable à une dévaluation (20), elle affirmait une vérité incontestable du point de vue scientifique. Mais estce à dire que le porteur de quelques titres de rente française qui, au moment où il se présente à un guichet publie, reçoit 90% du montant habituel de ses arrérages, ne va pas manifester une désillusion défavorable au crédit public ? Il est vrai que le préjudice subi est inférieur, pour lui, à celui qui suit une opération monétaire : mais les effets d'une dévaluation sont lents, ils aboutissent progressive-

(r9) Revue politique et parlementaire, 1935, p.345. (20) Econ. franç. 28 Déc. 1935, p.807.

ment à une élévation des prix ; le pouvoir d'achat du petit rentier se trouve peu à peu abaissé. Des lors, quelle sera la réaction de celui-ci à la suite d'une opération monétaire ? Il se plaindra d'une hausse du coût de la vie, mais il n'aura pas l'im- ‘pression d’être directement spolié. Il continuera à encaisser le montant de ses coupons, et ce ne sera qu'au moment où il voudra l'utiliser par l'achat de ce dont il aura besoin qu'il s’apercevra que le même nombre d'unités monétaires ne lui permettia pas d'acquérir les mêmes objets qu'autrefois : et, dans son esprit souvent assez simpliste, il lui arrivera souvent de ne pas comprendre que, dans le déséquilibre, ce ne seront pas les marchandises qui auront augmenté de valeur, mais l'unité monétaire qui se sera dépréciée.

Une telle façon de raisonner peut, il est vrai, paraître d’une moralité douteuse. N’est-elle pas cependant adoptée plus ou moins consciemment par les gouvernements qui se lancent délibérément dans les manipulations monétaires ? Pour eux, une banqueroute déguisée est préférable à l'apparence d’une banqueroute véritable. Réduire systématiquement de tant pour cent les arrérages de la Dette ne peut être considéré par personne autrement que comme une banqueroute partielle ; les réduire pour une raison fiscale n’en serait peut-être pas une en droit, mais en aurait les apparences ; une dévaluation, bien qu'étant une spoliation pure et simple des créanciers de l'Etat comme des particuliers, a pu être considérée comme une mesure technique destinée à restaurer l’économie nationale.

Gette façon de raisonner des pouvoirs publics est appuyée sur un élément important : la psychologie du rentier sur laquelle est fondé tout le crédit public. Il paraît ainsi démontré, aussi invraisem-

blable que cela paraisse, que l'établissement d’un impôt sur la rente porterait un coup plus brutal au crédit public que toutes les dévaluations.

Aussi, notre conclusion est la suivante : il ne s'agit pas de prendre parti pour ou contre la politique de dévaluation ; mais pourquoi risquerait-on de porter atteinte au crédit de la nation par l’établissement d'un impôt qu'aucune raison d'équité ne semble devoir commander ?

Pour appuyer enfin cette opinion en faveur de l'immunité, une observation est enfin nécessaire ; s'il est vrai qu'au regard de l'impôt, le rentier se trouve privilégié, n’occupe-t-il pas, particulièrement de nos jours, une situation qui mérite des ménagements ? Existerait-il même une classe de créanciers de l'Etat, serait-il injuste de lui accorder certaines faveurs fiscales qui viendraient à peine compenser les sacrifices qu'elle a subis ou qu'elle est exposée à subir ? Et, à cet égard, les lignes écrites par Montesquieu prennent une valeur plus significatives aujourd'hui que jamais : « Il y a quatre classes de gens qui paient les dettes de l'Etat. Ces propriétaires de fonds de terre, ceux qui exercent leur industrie par le négoce, les laboureurs et les artisans, enfin les rentiers de l'Etat ou des particuliers. De ces quatre classes, la dernière, dans un cas de nécessité, semblerait devoir être la moins iménagée, parce que c’est une classe entièrement passive dans l'Etat, tandis que ce même Etat est soutenu par la force active des trois autres. Mais comme on ne peut la charger sans détruire la confiance publique, dont l'Etat en général et ces trois classes en particulier ont un souverain besoin ; comme la foi publique ne peut manquer à un certain nombre de citoyens sans paraître manquer à tous ; comme la classe des créanciers de l'Etat est toujours la plug

exposée aux projets des Ministres et qu'elle est toujours sous les yeux et sous la main, il faut que l'Etat lui accorde une singulière protection ct que la partie débitrice n'ait jamais le moindre avantage sur la partie créancière (21). »

Une télle opinion vient de recueillir une force nouvelle ; récemment, elle reçut l'appui de la plus puissante autorité financière du Parlement ; elle est adoptée maintenant par un homme dont le nom avait failli, sans les événements de 1914, être lié à la suppression définitive de l’immunité fiscale. Lors dé la discussion au Sénat du projet de loi adopté par la Chambre tendant à accorder au gouvernement de M. Léon Blum les pleins pouvoirs financiers, M. Joseph Caïillaux s’exprimait ainsi

« M. Joseph Caillaux. — Quant à la taxation de la rente, j'en ai été partisan jadis. J’en suis partisan en théorie, j'en serais partisan dans le fait, si des engagements solennels n'avaient été pris depuis quelques années par des textes précis en faveur des rentiers. Lorsque jadis je concevais et lorsque je faisais voter par la Chambre des Députés une taxation de la rente, je n'obtenais ce vote que parce que je lui démontrais qu'aucun texte à aucune époque n'avait jamais exemptlé la rente.

M. Léon Blum. — C'est le débat de 1912 ?

M. Joseph Caillaux. — Oui, mais depuis, dans tous les actes par lesquels on a fait appel au crédit public, on a régulièrement pris l'engagement de ne pas taxer la rente. Venir aujourd'hui frapper les porteurs de fonds publics qui n’ont pas été précisé-

(21) Montesquieu. Esprit des Lois. L, XXII, Ch.XVIIT. Ch. Garnier, p.371.

ment favorisés ces dernières années (Sourires approbatifs), vraiment, ce serait excessif. D'autant plus que, vous le savez, la clientèle de vos rentiers n’est pas composée de gens très riches, ce sont de petites gens (22). »

En réalité, nous ne voyons pas clairement à quels engagements contractés depuis 1914 fait allusion M. Caïllaux ; par ailleurs, il paraît démontré que toute obligation nouvelle contractée par l'Etat français au regard de l'immunité resterait entachée de nullité ; mais l’orateur semble surtout penser que l'équité fiscale n’exige aucunement ce nouveau sacrifice des rentiers, qui ont déjà trop souffert des récents événements financiers ; d’autre part, qu'il serait dangereux de faire subir à l’heure actuelle cette épreuve au crédit public.

Nous venons ainsi de voir qu'il n’y a pas lieu de supprimer aux rentiers l'exonération dont ils jouissent au regard de l'impôt cédulaire. L’immunité fiscale, telle qu’elle existe en France à l'heure actuelle, peut être maintenue, à notre sens, sans inconvénients, et la réaction qui suivrait son abolition constitue un risque à ne pas Courir par un gouvernement qui tient à ménager le crédit de la nation.

Une autre question se pose cependant à l'heure actuelle, en présence de la crise dés finances publiques, celle de savoir s’il n'y à pas lieu d'augmenter les privilèges fiscaux pour les emprunts à émettre. Les grands besoins de la Trésorerie ont amené certains auteurs à se demander si les nouvelles émissions n'auraient pas plus de chances de succès si

(22) Sénat. Séance du 8 Avril 1938. Débats du Sénat, J.0. du 9, p.933.