Nous sommes ici dans le relatif. Le Code civil est loin

LA C.OMPETEiXC.E DES LEGISLATEURS 83

sente, le Code civil allemand de 189G, mieux au courant, par sa date même, des progrès juridiques, ne saurait lui être opposé à raison d'une rédaction abstraite, d'une langue lourde, quinlessenciée, difficile pour les spécialistes, inabordable pour les profanes ; le Code civil allemand porte la marque de l'esprit allemand ; mais en somme la rapidité, bien relative, de sa rédaction et ses incontestables qualités sont dues à ce qu'il a été rédigé par des techniciens, et à ce qu'il n'a guère fait que passer devant le Reichstag qui, à peu près sans débats et sans amendements, s'est borné à donner la force légale à la rédaction des professionnels. Le Code civil ne se caractérise pas seulement par des qualités émineçtes, mais par des qualités en apparence plus modestes, plus secondaires et cependant hautement appréciables : je veux parler du soin dans la numérotation, de l'exactitude dans les renvois, de l'attention apportée à la ponctuation, de la bonne répartition des matières sous des rubriques utiles, de la bonne division en articles courts dont chacun, autant que possible, contient une seule idée et formule une seule règle. En un mot, c'est « de l'ouvrage bien fait ».

Or, au fur et à mesure des progrès de la démocratie et de l'amateurisme correspondant, non seulement la législation s'est peu à peu éloignée de ce modèle, mais encore le modèle lui-même se trouve menacé, dans sa beauté sévère mais harmonieuse, par les retouches imprudentes que ne craignent pas d'y apporter des mains inexpertes.

L'habitude tend à s'aggraver depuis plusieurs années, au lieu de faire des lois spéciales, de modifier le Code civil. On devine la séduction de celte méthode : il n'y a toujours, en dépit des réformes imposées par le mouvement des idées, qu'un corps unique des lois civiles; on est toujours sûr de trouver la solution en vigueur à sa place logique dans le Code. La méthode serait défen-

d'étre un chef-d'œuvre sans taches. Il pose parfois des énigmes sur lesquelles s'exerce, depuis un siècle, la sagacité des interprètes, et la jurisprudence a dû ac/i/p/er plusieurs de ses dispositions.

84 LA COMPETENCE DANS LA DEiMOCHATlE

dable si elle était appliquée par des techniciens. Avant de changer une pierre dans un édifice, il faut savoir ce qu'il y a dessus, dessous, par côté : autrement, on risque d'ébranler l'ensemble. Il faut aussi bien connaître et comprendre Tédifice, sinon on s'expose à en compromettre l'harmonie et la beauté.

Or, il est bien évident que la majorité d'une circonscription quelconque ne confère pas de piano la connaissance de la science juridique et des dispositions du Code civil. Bien loin de là, on a entendu des parlementaires, considérés dans leur milieu comme des juristes, avancer, sans soulever la moindre observation, des affirmations au moins étranges, et qui leur aurait certainement valu un obscurcissement de leur note s'ils s'étaient trouvés devant un jury d'examen ^ Les erreurs de droit peuvent d'ailleurs impunément s'étaler dans les en-

1. M. Ambroise -Colin, réminent conseiller à la Cour de cassation, a relevé accidentellement, dans un article de la Revue hebdomadaire (15 mai 1917), toute une série d'erreurs dans un discours prononcé au Sénat le 30 juin i91(j et reproduit au Journal officiel, p. 566.

1° L'orateur affirme que, dans notre législation, aucune femme, sauf la mère, ne saurait être tutrice. Cependant, ajoute ce sénateur, une loi « récente » a permis de nommer comme tutrice dative Vascendanle du mineur. — Autant d'affirmations, et pourrait-on dire, autant de mots, autant d'erreurs. — Il suffisait, pour les éviter, de se reporter au texte de l'article 442 du Code civil, tel qu'il fut promulgué le 5 avril 1803. « Ne peuvent être tuteurs... > les femmes, autres que la mère et les ascendantes. » Par conséquent, l'ascendante a toujours pu, depuis le Code civil, être tutrice. — La loi récente à laquelle fait d'autre part allusion l'auteur, et qui est la loi du 2 juillet 1907, permet de nommer une femme quelconque tutrice d'un enfant naturel ;

2° Le même orateur (567) demande la suppression des mots « si le tuteur décline la tutelle », car « nous savons que personne ne peut décliner la tutelle. » Or, le Code civil prévoit de nombreux cas où la tutelle peut être déclinée : la mère peut décliner la tutelle (art. 394) ; les non-parents ou alliés peuvent encore la décliner si elle peut être confiée à un parent ou allié résidant à moins de 4 myriaraètres; enfin, il y a d'autres causes pour décliner la tutelle : l'âge de 65 ans, le fait d'avoir déjà deux tutelles, le fait d'avoir une tutelle, plus la situation de père ou d'époux, le fait d'avoir cinq enfants vivants, une infirmité grave, etc. ;

3° Enfin le même orateur affirme que « les tutelles d'ascendants sont toujours datives •> ; or, elles sont toujours légales (art. 407 et s. du Code civil).

ceintes parlemenlaires. Elles ne jettent aucun discrédit sur ceux qui les commettent. Cependant, la première condition pour apporter des modifications au Code civil, c'est de le connaître ou tout au moins d'en faire une étude préalable et approfondie. Autrement, on s'expose à accomplir une mauvaise besogne comme celle, par exemple, de la loi du 21 mars 1917. Cette loi est un des modèles les plus parfaits du mauvais travail législatif avec des intentions d'ailleurs excellentes. A une époque où les fonctions publiques s'ouvrent de plus en plus devant les femmes, le privilège du sexe masculin pour la tutelle apparaissait de plus en plus manifestement comme injuslitié. Il fallait le supprimer. C'était bien simple : neuf mots du Code civil l'établissaient; il suffisait de les suppriir.er. 11 suffisait de rayer, dans l'énuraération, par l'article 4^j2, des personnes incapables d'exercer le tutelle, le numéro 3° concernant les femmes. Il était seulement nécessaire ensuite de préciser si les femmes pouvaient refuser la tutelle et si elles devaient avoir l'autorisation maritale. Les ambitions des amateurs législatifs ont été plus vastes : ils ont prétendu ajouter le féminin dans tous les articles où il s'agissait de tuteur ou de subrogé tuteur. Mais, comme ils n'avaient pas le temps de rechercher tous ces articles, plusieurs ont été omis (5o5, Soy, ^17, 352, 391, 4o4)- En voulant reproduire les articles mis en accord avec la nouvelle conquête du féminisme, la plume du législateur amateur commet des oublis regrettables : dans l'article 395 elle oublie le mot solidairement qui qualifie la responsabilité du second mari au cas où la femme tutrice se remarierait sans prévenir le conseil de famille ; dans l'article /|o5, elle oublie les mots « ou valablement excusé ». La nouvelle rédaction de l'article 420 ne permet plus de savoir quelles sont les fonctions du subrogé tuteur eL comment il est nommé. La rédaction nouvelle, insérée dans le Code civil, emploie des termes qui ne sont pas ceux de ce Code: elle dit : « la branche paternelle », alors que le Code emploie toujours l'expression de ligne. Ce n'est pas seulement la langue du Code envers qui sont commises des

8() LA COMPliTENCE DANS LA DEMOCRATIE

infidélités: c'est aussi envers la lang-ue française; la loi nouvelle parle cles'« aïeux et aïeules » pour désigner les grands-pères et grand'mères : le Gode disait « aïeuls et aïeules ». Dans l'arlicle 4o8, le législateur, pour ajouter les sœurs aux frères, dit : « les frères ou sœurs » au lieu de « frères et sœurs ». Il admet au conseil de famille les « ascendantes veuves » : il n'a cependant pas voulu en exclure les ascendantes divorcées.

Il faut ajouter enfin que l'équilibre des divisions du Code civil se trouve rompu par l'introduction d'un nouvel article hypertrophié, contenant i5 alinéas très artificiellement réunis sous le n° 889, avec un renvoi à la loi de finances du o(J janvier 1892, renvoi qui est à lui seul un des symptômes des méthodes nouvelles de rédaction. Pour donner enfin à cet édifice paradoxal un couronnement approprié, on l'intitule « loi sur la tutelle des femmes )) ; pour marquer le progrès féministe qui consiste à permettre aux femmes d'exercer la tutelle sur les incapables, on emploie une expression consacrée par des siècles pour désigner une institution historique dans laquelle les femmes sont elles-mêmes soumises à la tutelle, parce qu'elles sont considérées comme des incapables : propter imbecillitatem sexus !

Ce n'est d'ailleurs là qu'un exemple du sabotage du travail législatif. M. Barlin, dans sa savante édition du grand traité classique d'Aubry et Rau (préface au t. VIII, 1916, p. vi) se voit obligé de donner une « traduction nécessairement amplifiée des dispositions informes de la loi du i3 juillet 1907 relative aux biens réservés de la femme mariée. » La loi du 7 novembre 1907 modifie l'article 33i du Code civil permettant la légitimation par mariage subséquent, donc la reconnaissance des enfants adultérins, mais il laisse intact l'article 335 qui interdit la reconnaissance de ces enfants ^..

Nous nous trouvons en présence d'une crise généralisée de la rédaction législative. Pour dire toute la vérité, cette crise ne s'est pas restreinte aux enceintes des assemblées élues : elle s'est étendue au gouvernement

1. Une loi de 1916 a fait disparaître cette malfaçon, mais pour la remplacer par d'autres. V. infra.

lui-môme. Nous ne voulons pas parler seulement de toutes ces dispositions réglementaires promulguées sans réflexion préalable et que quelques jours, parfois même quelques heures d'expérience ou même de simple réflexion ont suffi à faire abrogera Nous faisons seulement allusion à Tobseurité croissante des textes des décrets de plus en plus difficiles à comprendre pour les citoyens, mais surtout à leur rédaction hâtive, défectueuse, et manifestant parfois de regrettables distractions ^.

1. V. Joseph-Barthélémy, A'os inslilutions politiques et la guerre, Alcan, 1917.

2. Ainsi l'article 13 du décret du 8 avril 1917 renvoie à une loi du 7 avril 1917 : en réalité cette loi a été promulguée le S avril et publiée le 11. — Le Journal officiel du 13 avril corrige ce décret par deux errata. Il faut d'ailleurs faire toutes réserves sur cette moditication de textes obligatoires, portant la signature du chef de l'État, par des errata anonymes. Nous avons eu un autre exemple de ce désordre dans la suspension d'un décret ordonnant un recensement par de simples papillons apposés sur les affiches publiant le texte du décret. — Le Journal officiel du 22 décembre 191G contient une colonne entière consacrée à des errata. Le péril est grand; il n'y a pas un affaissement du niveau intellectuel des administrateurs et des gouvernants ; il y a soit un vice d'organisation, soit une tendance à bâcler toutes les besognes humbles, austères, et strictement techniques; voilà par exemple la mission du Président de la République de promulguer les lois : il doit constater la concordance des votes du Sénat et de la Chambre des députés sur un même texte. Or, ce travail, dont on ne peut évidemment rendre directement responsable le chef de l'Etat, semble assez négligé ; voici un exemple : le 2»! novembre 1916, parait au Journal officiel un décret du 23 promulguant une loi « relative aux déclarations en matière de mutation par décès »; le 29 novembre i)araît au Journal officiel un décret du 28 rapportant le précédent décret de promulgation ; le 22 décembre paraît enfin un troisième décret repromulgant la même loi. Cela vient de ce que le Sénat avait distrait cette loi de la loi des douzièmes provisoires, volés parla Chambre etque dans ces conditions la loi devait être revotée sous cette forme nouvelle parla Chambre. Mais quelles dilicullés pour le public et môme pour les professionnels à se retrouver dans cet inextricable dédale d'erreurs et d'errata !

Pas plus que les lois, les décrets ne brillent pas toujours parla clarté et la précision de leurs injonctions. Au mois d'octobre 1917, des caries de pain sont établies dans une partie de la France et notamment à Paris : le carton est cher, et, d'autre part, le public est averti que les employés de mairie ont reçu 0 fr. 10 par carte individuelle, 0 fr. 2u par carte familiale. C'est donc une grosse dépense. Mais le 3U novembre 1917, un nouveau

Une des premières qualités techniques delà loi, c'est d'être claire ^ Elle doit être facilement intelligible pour les citoyens obliofés de l'observer, et pour les tribunaux chargés d'en préciser la signification. Or, au cours de ces dernières années, se sont multipliées les rédactions équivoques qui laissent les citoyens dans l'incertitude, multiplient les procès et permettent d'ailleurs aux tribunaux des interprétations contraires à la volonté du législateur. Ainsi, la loi de 1898 sur les sociétés décide que les actions supérieures à 100 francs peuvent n'être libérées que du quart ; quant aux actions de

décret intervient et ordonne un nouveau mode de rationnement du pain et l'établissement de nouvelles cartes. Un arrêté ministériel du 1" décembre 1917, rendu en exécution du décret du 30 novembre 1917 (voilà maintenant que les ministres ont, en fait, le pouvoir réglementaire !> contient, au point de vue de la technique de la rédaction législative, les dispositions les plus étranges : 11 décide ainsi que les cartes de pain perdues ne seront pas remplacées « en principe », que la perte devra être déclarée « dans le plus bref délai ». que le boulanger, qui aura enfreint l'arrêté pourra, par le préfet, être privé de farine <( pour un certain nombre de jours ». Qu'est-ce qu'une injonction qui est faite en principe! Quel est le plus bref délai ? une heure? un jour? une semaine? un mois? — Et ce « certain nombre de jours? » Quel en est le maximum et le minimum? — Mais ceci n'est rien : la quantité de pain allouée à chaque consommateur varie d'après des nuances autrement délicates : et suivant que le consommateur notamment possède des ressources très modestes, simplement modestes, ou non modestes. i\"est-il pas évident qu'il fallait définir ces termes ou tout au moins indiquer l'autorité qui classerait les consommateurs sur cette échelle ? Il faudra aussi définir les métiers de force et les petits métiers. Quelques jours après la publication de l'arrêté, une note officieuse a averti le public qu'un juriste était chargé d'apporter de la clarté dans cette matière. Nous aurons eu ainsi sur une assez mince matière : 1° de.s dispositions ayant entraîné des dépenses, mais qui sont restées inappliquées, 2" un décret qui a statué en principe; 3° un arrêté chargé de développer le décret, mais qui statue encore en principe ; 4° des dispositions enfin claires et que nous attendons !

1. On pourrait souhaiter aussi une rédaction méthodique et un certain ordre dans les matières. L'abus des « cavaliers législatifs » cest-à-dire des dispositions de nature législative insérées dans la loi du budget accentue l'impression de désordre, que donne notre législation : la règle qu'un fonctionnaire ne peut être l'objet d'une mesure de défaveur sans que son dossier lui ait été communiqué est dans le budget de 1905 (art. 105), l'organisation du Conseil d'État du contentieux se trouve partiellement dans la loi de finances du 3 avril 1910 (art. 96) !

25 francs elles doivent être intégralement libérées. Mais, quant aux actions de moins de loo francs et de plus de 25 francs, rien n'est précisé.

Il y a une législation qui a attiré assez vivement l'opinion publique et qui aurait dû retenir en conséquence tous les soins du législateur : c'est la législation récente des fraudes. Or, en dehors des lois modificatives du Code civil, cette législation nous offre la collection la plus complète d'exemples variés des vices de la rédaction législative par des amateurs. — La répression des fraudes ne peut être assurée que si les syndicats peuvent l'assurer par des poursuites qu'ils intenteraient eux-mêmes contre les fraudeurs. Le législateur Ta oublié, en 1905, au moment où il rédigeait la loi fondamentale du i*""" août sur les fraudes. Mais en 1907 (loi du 29 juin, art. 9), il apporte une première précision relative aux syndicats agricoles désormais autorises à « exercer les droits reconnus à la partie civile relativement aux faits de fraude et de falsification des vins ». Puis une nouvelle loi (5 août 1908, art. 2) a étendu cette faculté à tous les syndicats, pour toutes les fraudes. Or, dans son arrêt du 5 avril 1918, la Cour de cassation admet l'action des syndicats en visant la seule loi fondamentale de 1884. Quant aux lois de 1907 et de 1908, elle les considère comme superflues. L'avocat général déclare expressément la loi de 1907 « surabondante et inutile », et, au sujet de la loi de 1908, le rapporteur indique que u d'une discussion fort confuse, la pensée du législateur est sortie assez obscure ».

En outre des fréquentes obscurités, notre législation récente, les Tables de la Loi de la démocratie sont trop souvent déshonorées par des omissions, des oublis, des inexactitudes, des offenses à la grammaire ou à la langue en un mot par de regrettables étourderies législatives.

La loi du i*"" août 1906 sur les fraudes nous fournit plusieurs exemples de ces regrettables distractions : chaque fois que le législateur interdit ou réprime, il précise qu'il vise « les denrées alimentaires, les substances médicamenteuses, les boissons et les produits

agricoles ou naLnrels destinés à être vendus ». Or, lorsqu'il veut réprimer la détention de produits propres à effectuer les falsifications, ils recommence son énuraération, mais en oubliant de répéter le mot « boissons » ; en sorte que la juri-sprudence, conformément au principe de la stricte interprétation en matière pénale, est obligée de déclarer que la détention des produits destinés à la falsification des boissons n'est pas punissable. Le rapporteur au Sénat de la nouvelle loi ayant pour objet de réparer cette omission y voit « une lacune inexplicable, une faute d'impression, très fâcheuse d'ailleurs, qui a échappé soit au premier rapporteur de la loi, soit au correcteur du Journal officiel ».

Ce n'est d'ailleurs pas la seule élourderie qui dépare cette loi, excellente par tant d'autres côtés : l'article 9 renvoie à une loi du 29, inexistante, alors qu'elle vise en réalité une loi du 28 avril 1898; et à un article 83 de la loi du i3 avril 1898, alors que c'est l'article 84 qui est visé. Il y a d'ailleurs plus grave : Tarlicle i3 définit les sanctions pénales des règlements d'administration publique pris en vertu de l'article précédent. Or, un nouvel article, portant dans la rédaction définitive le n** 12, ayant été intercalé au cours de la discussion, c'est l'article 11, et non point le « précédent » de l'article i3 qui prévoit des règlements d'administration publique. En vertu de la règle strictissimœ interpretationis, il s'est trouvé des tribunaux pour déclarer dépourvus de sanction les règlements pris en vertu de l'ai*licle 1 I.

Il arrive d'ailleurs assez fréquemment que la rédaction première de la loi étant modifiée au cours de la discussion, on ne tienne pas compte de la répercussion de ces modifications sur l'ensemble du texte. Dans une proposition Failliot, relative à l'effet de la guerre sur les contrats, la Chambre extrait un article 8 destiné à faire l'objet d'une loi spéciale, mais elle n'en maintient pas moins la rédaction primitive qui contient un renvoi « à l'article 8 ci-après ». Mais, heureusement, le Sénat s'est-il aperçu à temps de cette inadvertance.

La crise de la rédaction législative comporte natu-

rellement une crise du français. Je ne parle pas seulement de rinfériorilé de la langue, au point de vue de la pureté, de la force, de la limpidité ou de Télégance du style. Il y a plus grave : les outrages directs aux règles de la grammaire. Une loi du 28 juillet 191-2 s'est donné pour objet de réparer les imperfections des lois récentes sur les fraudes; elle en a supprimé 'quelquesunes, mais y a ajouté la sienne propre : « Art. (3 : Quiconque aura mis les inspecteurs... dans l'impossibilité d'accomplir leurs fonctions soit en leur refusant l'entrée de leurs locaux de fabrication... » Ce sont les locaux de « Quiconque » ; il est élémentaire que, dans ces conditions, il fallait « ses ».

Il y aurait d'ailleurs une inj ustice qui est loin de notre pensée, à présenter les étourderies législatives comme un monopole fâcheux mais exclusif de la législation démocratique, de la législation récente, et de la législation française. Un acte anglais, pris sous George III (02. G. 3, c. i^G', déclare que le produit des pénalités qu'il prononce sera partagé pour moitié entre le dénonciateur et les pauvres de la paroisse. Le législateur avait sans doute pensé tout d'abord à des peines pécuniaires. Mais la seule pénalité finalement édictée était la déportation pour i4 ans. C'était donc un beau cadeau pour les pauvres de la paroisses ^ ! La seule constatation que nous voulions faire, c'est que si les vices de rédaction sont possibles sous tous les régimes, ils se multiplient fâcheusement avecj'amateurisme démocratique.

Le résultat de cette imperfection du travail législatif, c'est.que, perpétuellement, la machine est sous pression pour corriger par une loi nouvelle les imperfections des lois précédentes. Une matière se trouve être ainsi l'objet de lois successives, non point pour nuire au progrès des mœurs ou satisfaire de nouveaux besoins, mais afin que la loi récente supprime les malfaçons de la loi précédente : ce qui n'empêche pas la loi nouvelle d'apporter, elle aussi, ses propres malfaçons. C'est le système des retouches. Sans doute, de tous temps, des lois ont été