Courtenay Ilbert, The Mec/ianirs of Laiv Making, p

nécessaires pour réparer des imperfections qui auraient pu être évitées dans les lois précédentes, mais jamais les lois rectificatives n'ont été plus nécessaires et plus nombreuses ; jamais surtout la méthode n'a été aussi consciemment, aussi résolument adoptée, d'émettre dés textes ouvertement reconnus imparfaits, avec l'intention ouvertement arrêtée et avouée de les corriger dans un délai plus ou moins bref.

La loi du- 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée, quoiqu'elle ait passé 12 ans sur le chantier, a dû être modifiée, éclaircie, expliquée par neuf lois complémentaires, avant d'être remplacée ; la loi du 9 juillet 1889 sur le parcours et la vaine pâture a été modifiée moins d'un an après sa promulgation (22 juin 1890) ; la loi du 4 mars 1889 sur la liquidation judiciaire a été retouchée le 4 mars 1890 : on avait oublié de statuer sur la suspension des poursuites individuelles ; la loi du 2 novembre 1892 sur le travail des enfants et des femmes mineures contenait tellement de vices techniques, que sa promulgation était suivie sans délai d'un projet rectificatif; la loi du i3 juillet igoGsur le repos hebdomadaire était si peu mûrie que l'application en était suspendue le jour même où elle devait entrer en vigueur ; la loi du 7 novembre 1907 sur la légitimation des enfants adultérins a nécessité, par ses imperfections, une seconde loi du 3o décembre igiS ; mais cette loi de réparations est pleine à son tour de malfaçons nouvelles qui ont nécessité une troisième loi proposée par M. Lémery (11 avril 1916) et qui a pour objet d'opérer les réparations les plus urgentes, en prévoyant que le travail définitif d'amélioration sera opéré par une quatrième loi sur la matière ! — Nous avons déjà rendu hommage à l'excellence du principe de la loi du i*^"" août 1905 et aux services indiscutables rendus par cette législation contre les fraudes ; mais nous avons indiqué aussi que, du point de vue technique, ce n'était pas du bon ouvrage : il en est résulté que le texte de 1905 a dû être modifié, complété, expliqué, interprété, amendé, amélioré par une série de lois complémentaires (29 juin 1907, 5 août 1908, 28 juillet 1912...).

Il faut prévoir et même espérer qu'un certain nombre de réformes récentes seront ainsi réformées dans un bref délai. Ainsi, à la veille de la guerre, le ministre de l'Agriculture avait annoncé un projet rectificatif de la loi du 12 juillet 1909 sur le homestead, afin de permettre la saisissabilité du bien de famille au profit des caisses de crédit agricole. C'est ce travail législatif que le président du Conseil, M. Clemenceau, décrivait dans ces termes, à la séance du 20 novembre 1917 : « En temps de paix, on fait des expériences, on se trompe, on fait de mauvaises lois (cela s'est vu), et on les corrige par d'autres, qui ne valent pas toujours mieux. »

Les retouches ont d'ailleurs cessé d'être des accidents anormalement multipliés pour devenir l'objet d'une méthode déplorable, sans doute, mais ouvertement avouée, de travail législatif. Elle a été expressément proclamée par le rapporteur de la loi du 28 juillet 1912 : « Il n'est pas de loi, disait-il, même soigneusement étudiée, qui n'exige, après expérience, quelques retouches ». Mais en somme, il s'agissait seulement alors d'excuser des imperfections passées. Ce qui est plus grave, c'est d'émettre sciemment des textes que l'on sait imparfaits et dont on voit les imperfections avec la pensée que ce texte sera corrigé par d'autres textes postérieurs. Le 3i juillet 1917, à certaines critiques dirigées par le Sénat contre le projet supprimant les « quatre vieilles » contributions directes, M. Thierry, ministre des Finances, répondait en reconnaissant ces critiques fondées, mais en priant le Sénat de voter quand même le projet : « Je prends, ajoutait-il, l'engagement de déposer à bref délai un texte rectificatif. » Au vu de cet engagement dont la validité reste d'ailleurs douteuse pour les successeurs du ministre qui l'a pris, le Sénat vote le projet.

Le 19 juillet 1917, M. Léon Bérard, le très distingué rapporteur du projet sur les Pupilles de la Nation, appréciait ainsi le texte adopté par le Sénat : « Il se rencontre, dans le texte du Sénat, des défectuosités de rédaction, des méprises surprenantes, des erreursjuridiques d'une amplitude telle que j'ai pu les qualifier de lapsus. »

Quelle est cependant la conclusion de ces considérants sévères? Elle est plutôt inattendue : c'est, ainsi que le demande le gouvernement, d'adopter, sans délai et sans corrections, ce texte si manifestement imparfait : « Plus tard, nous corrigerons les erreurs et les lacunes. Qu'un législateur ait à reprendre son œuvre, à remettre plusieurs fois son travail sur le métier, l'aventure deviendra de plus en plus banale à mesure que les Parlenîents de tous les pays du monde légiféreront sur des matières nouvelles et de plus en plus complexes. [Très bien! très bien!) Jïidis, dans leurs assembléescorporatives, les avocats anglais portaient toujours un toast à la « bienheureuse incertitude de la loi ». C'est là un vœu de commentateurs, ceux qui sont chargés de rédiger les textes ne peuvent s'y associer. Ecrivons donc bien les lois, mieux que n'a été écrit le texte du Sénat, mais ne nous flattons jamais de rédiger des textes qui auraient tout prévu et où nous aurions enfermé la vie avec sa diversité mouvante (Applaudissements). » Combien il était superflu de dépenser du talent à inviter la Chambre à saboter la technique du travail législatif! Le succès remporté par l'orateur et enregistré par le Journal officiel montre que l'orateur i< flattait, de l'Assemblée, la faiblesse secrète ».

Le 18 octobre 1917, la Chambreétait saisie d'une proposition sur les Conseils de guerre ; sans la combattre au fond, le sous-secrétaire d'État à la Justice militaire la déclarait inapplicable dans sa rédaction actuelle : à quoi M. Bracke riposta : « Nous n'avons pas à nous inquiéter, volons le texte : le gouvernement n'aura qu'à l'appliquer. » Et la Chambre vote la proposition !

Ainsi, voilà la méthode: on livre au public une ébauche plus ou moins informe, en se proposant de la perfectionner par une série de « repentirs )) ; on bâcle un texte quelconque, comme le ferait un commerçant peu consciencieux: s'il s'eftiloche trop vite, on le réparera; il est livré à l'essai : s'il ne ^c va » pas, on y apportera des retouches ! Les inconvénients de ce système sont trop évidents pour qu'on y insiste : les moindres en sont l'incertitude d'une législation perpétuellement flottante

et par conséquent difficile à connaître pour les professionnels comme pour les citoyens. Le public s'habitue à voir se succéder tant de décisions qui se contredisent qu'il a peine à les prendre au sérieux. Il est habitué à se voir accorder tant de dérogations, de délais, de suspensions, d'exceptions que lorsque, par hasard, on essaie de lui appliquer, à la date où elle devient obligatoire, quelque disposition gênante, il a comme un mouvement de révolte. Le péril de cette méthode qui consiste à voter, sans vouloir y rien changer, des textes que Ton déclare mauvais, est celui qui s'attache à toute négligence grave dans une œuvre importante : elle déconsidère l'œuvre et son auteur. Le discrédit sur la loi, c'est un des germes de l'anarchie ; le discrédit sur le Parlement, c'est une des voies les plus sûres qui mènent au césarisme, soit directement, soit à la suite d'un passage préalable dans l'anarchie.