L INTERVENTION DU TECHNIQUE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI

Si l'on observe impartialement les choses, on doit être moins surpris cependant des vices de la rédaction législative que de ses qualités relatives.

L'éthique législative, l'imagination du principe de la loi suppose un travail agréable et qui peut valoir à son auteur certains bénéfices de popularité susceptible de se traduire en une consolidation de situation ou même en des avancements sur l'échelle des honneurs politiques. Au contraire, la technique législative exige un etlort austère, ingrat, et insusceptible de valoir à celui qui s'y livre aucun autre bénéfice que l'estime illusoire de quelques rares initiés. Il faut donc s'étonner non point de ce que les assemblées politiques accomplissent ce travail d'une façon imparfaite, mais au contraire de ce qu'elles ne l'accomplissent pas plus mal : la qualité relative du travail législatif suppose un dévouement

incontestable, obscur et méritoire d'un certain nombre d'élus. Mais la régularité, la permanence, la suite du travail technique delà loi ne peuvent être assurées que s'il est confié à des hommes dont ce soit le métier et qui soient payés pour le faire.

Or, rintervention des techniciens dans l'élaboration de la loi est en général insuffisante et, lorsqu'elle existe, elle est insuffisamment organisée.

L'amateurisme triomphe dans l'initiative parlementaire. Ici aucune garantie de technicité n'est organisée; le député ou bien le sénateur rédige sa proposition seul, sous sa propre responsabilité : il lui reste loisible de consulter officieusement des jurisconsultes de profession, des techniciens, des fonctionnaires. Sans doute, une chambre saisie d'une proposition de l'un de ses membres peut toujours en renvoyer l'examen au Conseil d'État. Mais la loi organique du ^4 mai 1872, qui a prévu ce renvoi dans son article 8, demande aux Assemblées de prononcer tacitement, en même temps que ce renvoi, une reconnaissance bien difficile de leur propre incompétence et une sorte d'acte d'humilité du pouvoir politique devant l'autorité technique : aussi reste-t-elle, sur ce point, lettre morte. De i88.3 à 1890, deux propositions ont été renvoyées par le Sénat à l'examen du Conseil d'État.

Les techniciens ont, en fait, une place plus grande dans l'élaboration des projets d'initiative gouvernementale, mais leur intervention reste facultative et insuffisamment organisée.

Évidemment, il sera bien rare que le ministre rédige seul son projet. Mais il se fera assister par des collaborateurs qu'il choisira dans chaque espèce et dont le concours technique présente par conséquent une valeur très variable.

La loi ne prévoit officiellement qu'un seul mode de concours des techniciens àl'initiative gouvernementale : c'est celui du Conseil d'État. Et voilà encore un point sur lequel l'Assemblée nationale poiiera, devant l'histoire, une lourde responsabilité. Tout absorbée par ses intrigues dynastiques, elle a établi la démocratie qu'elle

n'aimait pas et a négligé de l'organiser. Quant au point spécial qui nous occupe, elle a même marqué une régression sur la République de i848. En vertu de l'article 75 de la constitution du 4 novembre 1848, le Conseil d'Etat devait être consulté sur les projels gouvernementaux désignés par une loi organique prévue par l'article ii5 ; cette loi, du 3 mars 1849, pose en principe que cette consultation est obligatoire pour tous les projets du gouvernement (sauf les lois budgétaires, les lois de contingent, les lois d'approbation des traités, et les lois urgentes). L'Assemblée nationale a pensé sans doute que la dualité de Chambres constitue à elle seule une garantie qui dispense de toutes les autres. Personne plus que moi n'attache d'importance à l'existence d'un Sénat. Il faut cependant reconnaître que si elle peut assurer une maturité plus grande et nécessaire dans l'examen politique de la loi, par des assemblées d'élus, elle reste étrangère à l'intervention des techniciens. L'Assemblée nationale est responsable de la diminution du prestige du grand corps susceptible de représenter la technique dans l'organisation de la démocratie.

Cet efTaceraent s'est traduit matériellement parla réduction à 16.000 du traitement de 25. 000 francs que les conseillers d'État recevaient sous l'Empire. Bien plus, l'Assemblée nationale supprime, en 1872, la section de législation, qui ne sera rétablie que par la loi du i3 juillet 1879. Est-ce volontairement que l'Assemblée nationale a ainsi organisé le système de l'omniscience des élus, parlementaires ou ministres? La loi prévoit sans doute que le Conseil d'État pourra examiner des projets : mais il ne devra le faire que s'il y est expressément appelé par un décret. Or, les décrets de cette nature restent extrêmement rares. 11 y en a eu une quarantaine de i883 à 1890 ; 8 en cinq années de i883à 1S87. Le Conseil d'État est resté deux ans, de 1890 à 1891, sans en recevoir un seul. Cela vient peut être de ce que les bureaux éprouvent une certaine jalousie à l'égard du Conseil d'État, peut-être aussi de ce que les ministres préfèrent la docilité de leur entourage immédiat à la compétence de la haute assemblée. Quoi qu'il en soit,

JosEi'u-B\RTiiiÎLEiiY, La Comiicteiice. 7

celle-ci est de plus en plus confinée dnns le rôle, qu'elle remplit admirablement, de tribunal administratif et dans celui de collaborateur du i)ouvoir réglemenlaire du Président de la République. La collaboration du Conseil d'Élat à la législation reste facultative, éventuelle, accidentelle, sans importance réelle.

La première collaboration sur laquelle comptent les gouvernants pour l'élaboration des projets de loi, c'est celle de leur cabinet : en fait, une réunion d'hommes souvent jeunes et ambitieux, et qui, dans tous les cas, ne doivent leurs fonctions, essentiellement passagères, qu'à l'estime personnelle ou plutôt à la faveur particulière du chef politique du département. Un des observateurs les mieux placés et aussi un des plus pénétrants de nos institutions, M. le Conseiller d'État Chardon qui témoigne en nous disant : experto crede Roberto, déclare peu recommandable la participation intense des chefs de cabinet à l'œuvre législative : « A l'âge, dit-il, où nous devenons chefs de cabinet, l'école de droit ou celle des sciences politiques viennent à peine de nous lâcher. Pendant cinq ou six ans, des hommes supérieurs, ont, à coup de conférences, démoli les abus et rebâti une société idéale. 0 joie de légiférer à son tour ! et de réglementer la vie des autres à un âge oi^i l'on ne sait pas encore régler la sienne ! Cette belle besogne ne va pas toujours sans aventures, même pour ceux qui l'entreprennent avec la plus belle passion du bien public... Je pourrais conter des anecdotes. Moi aussi, dans ma prime jeunesse, j'ai légiféré sur les accidents, les assurances, les garanties à donner aux ouvriers ; mais qui n'a pas fait de lois en la matière ! Malheureusement, la nation paie souvent les frais de ces apprentissages ^.. »

Mais les collaborateurs officiels les plus normaux de l'initiative gouvernementale sont les fonctionnaires des bureaux. Il y a dans la plupart des ministères un organisme spécialement affecté à cette collaboration : ainsi au ministère des Finances, il y a, à l'administration centrale du ministère, un bureau des travaux législatifs