CONCLUSION DU CHAPITRE II

i" Sauver dans le Parlement le recrutement de l'élite. — 2° Organiser une collaboration du technique et du politique.

Il importe donc de maintenir ou de fortifier toutes les dispositions qui tendent à assurer l'entrée et la permanence dans le Parlement d'hommes capables de rem-

plir leurs fonctions. C'est sans perdre de vue cette préoccupation capitale qu'il faut examiner quantité de problèmes de notre organisation politique. Voici quelques exemples de cette méthode désirable : i° Il y aun danger bien souvent dénoncé à laisser transformer le mandat législatif en une carrière, aussi lucrative qu'une autre fonction publique : le danger consiste notamment en ce que l'élu sera tenté de consentir des sacrifices de conscience pour conserver sa place. Cependant nous repousserons sans hésiter les propositions tendant à établir la non-rééligibilité parce qu'elles auraient pour résultat de faire perdre au Parlement des compétences indiscutables, et aussi d'organiser un Parlement nécessairement sans expérience et en état de perpétuel apprentissage; 2" On se préoccupe d'assurer l'indépendance et la probité de l'élu : dans ce but est établie la règle de l'incompatibili té. Cette règle est, à mon sens, le plus souvent inutile : la plupart des scandales sont causés par des parlementaires qui ne sont pas fonctionnaires et s'ils sont causés par des fonctionnaires, ce n'est pas à l'occasion de leurs fonctions. D'ailleurs, le Gouvernement a tourné absolument, par l'emploi systématique des missions temporaires, la règle constitutionnelle ; enfin, il peut toujours exercer sur le Parlement la tentation de la sinécure. Dans ces conditions le système des incompatibilités n'a le plus souvent pour effet que d'écarter du Parlement des personnalités que leur situation désignerait au contraire pour en faire partie ; 3° Lorsque nous étudions l'organisation du scrutin, nous devons choisir celui qui semble avoir le plus de chances d'assurer l'entrée de l'élite au Parlement : à ce point de vue, le « petit scrutin » d'arrondissement est condamné. Plus est large le théâtre de la lutte électorale, plus les partis se préoccupent d'avoir des candidats capables de leur valoir la victoire ; le système de la représentation proportionnelle assure l'entrée au Parlement des chefs des partis. D'autre part, il leur conserve leurs sièges, même si le parti subit un échec partiel; 4° H faut enfin jalousement maintenir dans la constitution cette élite relative qui est le Sénat. Si on n'avoue pas que c'est

une élite, même relative, on est tout de même obligé de reconnaître qu'il est un instrument nécessaire de réflexion et que c'est encore devant lui que se déroulent les débals les plus approfondis dans le domaine des lois techniques.

En souhaitant un progrès dans le recrutement des assemblées parlementaires, nous n'entendons nullement nous associer à la campagne de dénigrement systématique qui est depuis quelques années engagée contre elles. Il y a dans nos Chambres des non-valeurs et des brebis galeuses. Il n'y en a pas davantage, il y en a peut-être moins qu'ailleurs. Mais le régime de libre et publique discussion les met davantage en lumière. Il y a des régimes qui cachent leurs hontes, la démocratie étale les siennes : c'est sur le forum qu'elle aime à laver son linge sale. Il ne faut pas juger la masse d'après les fâcheuses exceptions : il ne faut pas'non plus la juger d'après les apparences. La vie publique a ses règles ; il est inévitable qu'on s'adapte au milieu ; la lutte électorale engendre une atmosphère qui impreigne profondément ceux qui y vivent. L'élu doit servir ceux qui le servent et dominer d'autre part afin de pouvoir payer les services : de là chez l'homme politique un mélange de servilité et de tyrannie, de peur et d'audace. D'autre part, la masse n'a pas le sentiment des nuances: l'élu professionnellement obligé de lui plaire est obligé d'employer des formules tranchantes et ronflantes. Et ce dogmatisme verbal ne va pas sans une certaine vulgarité.

Quoi qu'il en soit, ce n'est pas sans anxiété qu'il faut constater ce phénomène politique grave de l'impopularité du Parlement qui croît avec chaque législature depuis le commencement de la troisième République. Le devoir de tous ceux qui ont quelque influence sur l'opinion publique doit être, en formulant les critiques nécessaires, d'ajouter immédiatement: « C'est mal, mais ce serait encore plus mal si nous n'avions pas de Parlement du tout. Notre régime représentatif est imparfait, mais il est tout de même un progrès en lui-même et il constitue, si on a la volonté de s'en servir loyale-

Joseph-Barthélemy, Lu Compétence. 8

ment, un instrument de progrès ». En dégoûtant de ce parlementarisme défectueux, on aiguille l'opinion sur les voies dangereuses de la basse démagogie et du césarisme.

Cet optimisme volontaire, systématique et relatif ne doit pas d'ailleurs être stérile, négateur d'action et producteur de stagnation : le Parlement doit comprendre qu'il faut qu'il se sauve lui-même et sauve le régime en consentant à s'infuser un sang nouveau, par tous les moyens possibles et notamment par la réforme électorale.

Après la crise de l'organe législatif, la crise de la législation. La solution de cette dernière suppose le concours de plusieurs éléments.

Toutes les réformes de textes ou d'institutions sont sansvaleursi elles ne s'accompagnent pas d'une réforme des mœurs.

Le travail législatif est un travail austère qui ne vaut ni popularité ni portefeuille. Aussi les lois utiles gémissent-elles pendant des années sur le chantier législatif : le i3 février 1917, le Sénat a abordé l'examen de la proposition de M. Chautemps sur les établissements insalubres: cette proposition avait été déposé en 1899, soit dix-huit ans auparavant.

Les lois les plus importantes sont discutées d'autre part au milieu de l'indifférence générale : pour la discussion d'une réforme capitale comme celle de la suppression de ces vieilles contributions directes qui, pendant tant d'années, ont assuré la solidité des finances publiques de la France, il n'y a pas plus de quarante députés en séance (18 juillet 1917). Oue chacun fasse son devoir !

Que le Gouvernement, lui aussi, fasse le sien ! Ou'il ait Tamour-propre de présenter aux Chambres des pi-ojets assez soigneusement étudiés, pour qu'il puisse les défendre contre les déformations des amendements improvisés. C'est un des lieux commvins de la littérature politique que les amendements bouleversent trop souvent les projets les mieux élaborés. Récemment encore.

le 29 mars 1917, à propos du régime des entrepôts, le ministre du Commerce faisait entendre cette observation désabusée: « Le Gouvernement ne fait pas d'objection à ramendement. Il considère d'ailleurs que la loi, maintenant, ne répond plus à son objet, et qu'avec les textes votés, elle ne constitue plus un progrès, mais une régression » (Mouvements divers).

On a vu trop souvent le Gouvernement manquer d'énergie pour défendre les projets qu'il avait fait élaborer par des techniciens. On l'a même vu présenter son projet comme un simple canevas sur lequel les Chambres n'avaient plus qu'à broder. Trop souvent, il lance un projet de loi qu'il n'a pas l'intention de soutenir dans son ensemble, pour tâter le terrain, décidé à rompre en cas d'opposition déterminée. Une initiative gouvernementale rappelle beaucoup, dans ces conditions, ces mémoires dans lesquels les entrepreneurs parisiens formulent des demandes systématiquement exagérées qu'ils savent destinées à des réductions considérables. « Si, dit un jour le Président du Conseil, si, sur des points particuliers, la Chambre a le désir d'amender le projet, dans le souci de ses responsabilités propres et de ses prérogatives, si, en ce qui touche les pénalités, elle a des préoccupations, des inquiétudes, le Gouvernement discutera avec elle, mais il maintient le principe qui est en discussion et il vous prie de vouloir bien y adhérer^ ». Cette méthode est un appel à la critique, une provocation aux amendements. Elle n'est favorable ni à la bonne élaboration des lois, ni à l'autorité morale du Gouvernement. Il y a eu des périodes, dans notre histoire politique, où le Gouvernement mettait son amour-propre à présenter des projets si bien établis que le Parlement pouvait les voter de confiance une l'ois qu'il en avait adopté le principe. C'étaient aussi les périodes où le Gouvernement était entouré de l'autorité nécessaire aux intérêts

1. 1.5 décembre 1916. Journalof/iciel, p .36 88. Cf. Joseph-Barthélemj', Le Gouvernement législateur, dans Revue politique et parlementaire, 10 avril 1917.

116 LA COMPliTENCE DANS LA DEMOCRATIE

généraux du pays. Il faut restaurer Tautorité gouvernementale ^

C'est le Gouvernement qui doit être le directeur de l'activité législative : c'est lui qui est dans une lai-ge mesure responsable de sa fécondité. Une revision d'ensemble de l'œuvre législative du Consulat et de l'Empire est nécessaire après pkis d'un siècle écoulé. Nous ne pouvons pas l'attendre des Chambres : elles n'ont pi la compétence, ni la sérénité nécessaire. La législation napoléonienne sur laquelle nous vivons encore est due à l'initiative gouvernementale. Le Code civil allemand n'a été l'objet d'aucune modification intéressante ni d'aucune discussion sérieuse au moment de son passage au Reichstag. L'Autriche vient de profiter de ce que son Reichsrath n'était pas réuni pendant la guerre, pour faire un nouveau Code civil par voie d'ordonnances. Ce ne sont pas des modèles : ce sont des indications.

Il ne faut pas non plus que, dans le relâchement général, chaque autorité hésite à prendre ses responsabilités. Il ne faut pas que la dualité des chambres, par ailleurs si nécessaire, devienne un prétexte au sabotage du travail législatif. Trop souvent, la Chambre a adopté une mesure de surenchère démocratique, en se disant : « Le Sénat fera barrière ». Trop souvent, elle adopte

1. Il y a d'ailleurs, dans le régime parlementaire tel qu'il fonctionne en France, une pratique encore plus fâcheuse : c'est celle du dépôt, par un gouvernement, de projets dont il souhaite l'échec, mais qu'il soumet tout de même à la Chamhre, soit pour s'attirer des sympathies, soit pour déjouer une manœuvre politique. Les papiers de Waldeck-Rousseau, publiés par M. Leyret, nous donnent sur ce point de curieuses et précieuses indications. L'ancien premier ministre explique ainsi les motifs de sa retraite : « Nous avons été condamnés à adopter, comme une règle supérieure à tout le reste, la nécessité de ne pas tomber. Nous avons dû faire des concessions de principe, tout en nous efforçant d'en éviter la réalisation. Un jour, pour éviter la chute dont nous menaçait une interpellation Klotz et Magniaudé, nous avons dû déposer un projet d'impôt sur le revenu ; un autre jour, il nous a fallu prendre parti dans la question des retraites ouvrières. On ne peut ni établir l'impôt sur le revenu, ni réaliser actuellement, tel qu'il est conçu, le projet des retraites... »

un texte sans attention, en se disant : a Le Sénat corrigera ». La thèse a été expressément exposée : « M. le ministre soutient une thèse, dit le rapporteur de la loi sur les entrepôts; nous avons pu nous tromper, mais nous pourrons continuer à voter notre texte car il y a le Sénat » (Séance du 29 mars 1917).

En ce qui concerne le point spécial de la rédaction législative, il n'est peut-être pas impossible qu'il y ait une certaine part de responsabilité de la doctrine ellemême. Je n'ai pas l'intention de tenter ici l'éloge impossible de la méthode à peu près exclusivement exégétique autrefois employée dans l'enseignement du droit ; mais peut-être la réaction a-t-elle été exagérée comme la plupart des réactions, dans le sens d'un enseignement plutôt sociologique. La méthode exégétique si pleine d'inconvénients au point de vue de la formation générale de l'esprit, avait l'avantage d'attirer l'attention des jeunes générations sur la nécessité de la rigueur des textes, sur la valeur des expressions, sur l'importance de la ponctuation, sur la signification des énumérations, sur leur portée énonciative ou limitative, en un mot sur la rhétorique de la loi. Ilest assez remarquable que la technique de la rédaction des lois soit aussi négligée dans la littérature juridique ; on insiste plutôt sur l'interprétation des lois que sur leur rédaction ; on étudie plutôt leur pathologie que leur hygiène. IVous n'avons dans la littérature française aucun traité correspondant à la Nomography où Bentham étudiait, avant Thring et Courtenay Ilbert, l'art de rédiger les lois.

Il est surtout nécessaire de restaurer, d'une façon générale, le respect de la loi. Depuis quelque temps, sévit dans notre pays, une crise de légalité '. Pour les fonctionnaires chargés d'appliquer la loi, la légalité apparaît trop souvent comme un vain scrupule de théoricien et de juriste ; pour le Gouvernement, la loi apparaît souvent comme une gêne. La manière dont la loi est faite pourrait faire croire enfin qu'elle n'est même

1. V. Joseph-Yiav\.hé\cmy, Le Gouvernemenf el la loi, dans Revue du droit public, 1916.

pas respectée par ceux qui lu font. Il faut restaurer la religion de la loi ; il faut réintroduire lespril juriste au Gouvernement.

Cette réforme générale des mœurs sera utilement accompagnée d'une réorganisation des institutions. Les aspirations du pays, les vœux des corps organisés, les vues des techniciens, les solutions des spécialistes ont, grâce aux progrès du syndicalisme grandissant dans le monde du travail, du commerce et des atïaires, des organes de plus en plus autorisés, pour les porter jusqu'aux oreilles des Chambres. La représentation des intérêts se réalise par une évolution sociale spontanée,

La traduction juridique des aspirations du pays, la satisfaction de ses besoins par des lois, est une science que l'on ignore si on ne l'a pas apprise. Napoléon avait exagéré cette idée au point de la rendre fausse. Le droit est une technique, il est aussi la science de la justice. Napoléon considérait la justice elle-même comme éternelle et comme pouvant faire l'objet d'une science de cabinet. En réalité la notion de justice est dans une certaine mesure évolutive : elle dépend de l'état de la conscience générale à un moment donné, et la mission principale des assemblées représentatives est précisément de donner un organe à la conscience publique.

Mais, si le Gouvernement despotique ne donne pas une place suffisante à l'organe de la conscience populaire, le danger des régimes démocratiques se fait sentir en sens inverse. Au-dessus du sentiment momentané de la justice, dominant à une époque donnée dans l'opinion publique, il y a des principes éternels de justice qui ne sauraient être méconnus. Il faut fortifier les organes de cette justice éternelle : Chambres hautes, Cours suprêmes chargées de veiller à des principes définis par la constitution, etc. 11 y a enfin la technique de la loi, qui ne peut être faite que par des techniciens. Comme l'administration est faite par des techniciens contrôlés par des ministres, représentants du poussoir politique, la législation doit être faite par des juristes contrôlés par des assemblées. La démocratie ne sera

organisée que la jour où l'on arrivera à établir un jusle équilibre entre la compétence et la représentation de l'opinion publique *.

1 . Ce livre était imprimé lorsque nous avons eu connaissance d'une œuvre pleine d'idées originales, de vues élevées et de fortes pensées et dans laquelle, sous le titre : Pour bien gouverner (1918), M. Maxime Leroy étudie, avec des tendances différentes des nôtres, des problèmes très voisins de ceux qui sont examinés ici.