CHAPITRE III LA COMPÉTENCE DES GOUVERNANTS

SOMMAIRE

I 1. — Le réquisiloire contre l'incompélence des gouvernants dans la démocratie : impréparation des ministres, aggravée par leur instabilité et leur interchangeabilité.

§ 2. — L'amateurisme ministériel, règle de la plupart des pays libres.

I 3. — Les raisons de Vamaîeurisme ministériel : a) nécessité de la collaboration de l'intelligence générale avec la capacité technique; b) les ministres, organes de la volonté souveraine à la tête des administrations, doivent être étrangers à ces administrations : exemples de l'ancienne monarchie française et de la république américaine. — L'expérience russe; c) dans le régime parlementaire, les ministres sont, en quelque sorte, les délégués du Parlement à la tète des administrations, pour faire prévaloir ses volontés.

§ 4. — Conclusions positives tirées des critiques contre l'amateurisme ministériel dans les démocraties. — Mouvement contre les ministres parlementaires : a) Le choix des ministres parmi les politiciens de profession. — Le système des hommes d'État omnicompétents dans la monarchie française, b) Le choix des ministres parmi les hommes d'affaires. — Expérience allemande: le cas Helflerich. — Expérience anglaise : révolution dans le régime parlementaire par le cabinet Lloyd George. — Expérience restreinte en France, c) Le choix des ministres parmi les fonctionnaires.

Conclusion. — 1° Une place peut être faite aux spécialistes étrangers au Parlement : <e ne doit pas être la première. Il faut d'ailleurs qu'à leur compétence spéciale, les techniciens joignent la compétence proprement gouvernementale.

2° Cette compétence gouvernementale se trouve-t-elle dans le Parlement y — Importance du passé des personnes appelées aux fonctions ministérielles. Un ministre qui a fait toute son éducation politique dans le Parlement: M. de Villèle. — '

Expérience des systèmes les plus divers pour notre ministère des Affaires étrangères.

° N'importe qui n'est pas bon à n'importe quoi. — Le régime parlementaire entraine-t-il un gaspillage spécial des capacités? Adhésion à un parti ; solidarité ministérielles ; importance de la parole. Qu'est-ce qu un grand orateur parlementaire. — Vices de nos mœurs. Les mots qui sont des pelures d'orange. Attraits pour les ministres des aflaires qui leur valent des applaudissements. Le fait de la permanence des Chambres. — Les juristes au gouvernement. — Le don politique. — Intelligence spéculative et intelligence active. — .\bus d'impréparation. — Les ministres qui ont à faire du travail technique : ministre des Affaires étrangères. Garde des sceaux...

" Réformes tendant à remédier à l'instabilité et ù l'incompétence des ministres. Plans de MM. Demartial et Chardon. — Le progrès peut venir de l'assainissement du Parlementarisme par la H. P. et du rétablissement de l'équilibre des pouvoirs publics par l'accroissement de l'autorité réelle du chef de l'État.

De tous les aspects du problème de la compétence dans la démocratie, celui qui attire le plus vivement l'opinion publique, c'est sans aucun doute, le problème de la compétence chez les ministres. La masse des citoyens éprouve quelque peine à comprendre les règles, parfois un peu mystérieuses, de leur recrutement. Elle est frappée de leur impréparation, au moins apparente, aux fonctions qu'ils sont appelés à remplir, et de l'impossibilité où ils se trouvent de remédier à cette impréparation par leur instabilité et leur interchangeabilité. C'est à propos des nominations ministérielles que M. Charles Benoist a lancé son mot qui acquit rapidement une grande fortune: « N'importe qui étant bon à n'importe quoi, on peut, n'importe quand, le mettre n'importe où. » (Séance du i" février 1916).

Un personnage qui aurait scrupule, à raison de son incompétence, à diriger une usine ou lyi magasin de nouveautés, n'hésite pas, alors qu'il y est encore moins préparé, à accepter la direction écrasante d'un départemei^t ministériel; il aura à élucider de terribles problèmes auxquels il n'a jamais pensé et sur lesquels d'autres personnes auront pâli pendant des années sans parvenir à les résoudre. On le voit cependant, non seulement

assumer eelLe mission avec sérénité, mais encore se livrer à toutes sortes de manœuvres et d'intriyues pour être chargé de cette effrayante responsabilité. Tel qui serait incapable de dirij^er la construction d'un ponceau ambitionne de présider l'ensemble des travaux publics de tout le pays. Tel autre dont les rapports avec l'université se résument en de mauvaises noies obtenues, au cours d'une lointaine enfance, dans un établissement d'enseignement secondaire, devient ministre de Tinstruction publique. Aussi ignorant qu'une femme des choses militaires, n'ayant même pas fait de service, cet avocat accepte de diriger les armées comme ministre de la Guerre. Tel autre qui serait bien embarrassé de siéger dans un tribunal de sous-préfecture prend les sceaux. Et ce dernier, qui n'a jamais quitté le continent et hésiterait avant de dire dans quel océan se trouvent les Antilles, accepte sans hésiter le portefeuille des colonies.

On n'a même pas la ressource de se dire : « fabricando fit faber. » Car à peine le ministre a-t-il eu le loisir de se mettre au courant des aiïaires de son département qu'il doit céder la place à un autre qui commencera à son tour un apprentissage qui ne pourra jamais porter ses fruits et ainsi de suite. Nous avons eu des ministères de quelques jours ; la moyenne est de quelques mois ^

L'interchangeabilité des poitefeuilles complète leur instabilité. Le nombre des « ministrables » dans le Parlement est, somme toute, assez restreint. En sorte que l'on voit certains hommes accumuler les années de pouvoir. Ceux-là, serait-on tenté de dire, s'ils n'étaient pas préparés par leurs travaux antérieurs au métier de ministre, ont tout au moins la faculté de l'apprendre en l'exerçant. Pas encore ! En dehors, en effet, de certams cas tout à fait exceptionnels, de longévité ministérielle dans le même département, on voit des hommes poli-

1. Le cabinet Fallières a duré vingt-deux jours : du 29 janvier au 20 février 1883. — Le cabinet Kochebouet du 23 novembre 1877 dura huit jours. — A la veille de l'agression allemande de 1914, le cabinet Ribot tomba à sa première présentation devant la Chambre : il ne dura pas vingt-quatre heures.

tiques accepter successivement, avec la même facilité, les portefeuilles les plus diîrérents. iTel qui s'était chargé de mettre au point notre aviation militaire, est ensuite charg-é sans transition défaire progresser l'instruction publique. Tel autre sera mis tour à tour à la tète des magistrats, des professeurs, des ambassadeurs, des ingénieurs, des armées alors qu'il serait peut-être hors d'état d'occuper une place honorable dans l'une quelconque de ces catégories de techniciens. Cet avocat qui a réussi dans la lâche difficile de ravitailler le pays, sera chargé de veiller à l'ordre de ses finances. Ce médecin qui avait présidé aux Travaux publics et qui était chargé de l'éducation nationale, assumera la responsabilité de la Marine à une des heures les plus tragiques de notre histoire. Cet ingénieur marquera sans doute un brillant passage à la tête des Travaux publics, mais assumera successivement, avec un égal succès, les portefeuilles de la Guerre, de ITnstructioh publique. Un changement de ministère n'est souvent qu'une redistribution des rôles dans la même troupe de figurants. Ce sont les mêmes qui repassent devant le public, après avoir changé de costume dans les coulisses. L'interchangeabilité s'ajoute à l'instabilité et aggrave finaptitude. Il y a, dans le jardin des métaphores parlementaires, une expression consacrée pour désigner cette succession cinématographique, à la tête de nos administrations, de ces chefs éphémères et sans compétence : c'est « la valse des portefeuilles ».

Je ne critique pas, j'expose ; j'essaierai de comprendre; je m'efforcerai d'expliquer.

On est cependant contraint de constater que la masse du peuple comprend mal ce mode de recrutement des ministres; à chaque changement de ministère, ce sont, dans la presse, les mêmes exclamations étonnées : et j'ai su, par des correspondances avec des anciens étudiants, que, dans les loisirs que leur laissent les combats, nos soldats du front expriment leur surprise de ce régime, qui leur apparaît trop souvent comme le simple résultat des fantaisies arbitraires des politiciens. Il y a, dans cette surprise, un élément de réprobation qui

constitue un danger certain : elle aggrave le sentiment de désaffection envers les institutions libres.

Pendant la paix, l'étonneinenlde voir l'élu d'un arrondissement préposé, sans qu'on en aperçoive les raisons, tantôt à l'une, tantôt à l'autre des grandes branches de notre activité nationale, était souvent amusé. Il prend au contraire un caractère tragique pendant la guerre, alors que la victoire et le salut national dépendent, dans une large mesure, de l'organisation du pays et de la compétence de ses gouvernants. Dans le péril, l'envie de rire cesse lorsqu'on voit le ministre de l'Instruction publique passer tout à coup à la Marine, le sous-secrétaire d'État à l'aviation faire le chemin inverse en devenant ministre de l'Instruction publique, et le portefeuille, si important, des Affaires étrangères attribué au ministre des Colonies, au Garde des Sceaux, au ministre des Finances ; lorsque l'on voit en un mot des services essentiels de la défense nationale, semblant exiger les aptitudes techniques, mis aux mains de personnages dépourvus de technicité. Il y a, dans notre démocratie, un sentiment d'inquiétude qu'on ne saurait nier, à voir la guerre conduite par des hommes portés au pouvoir par des circonstances qui n'ont aucun point de commun avec l'aptitude à diriger la guerre : le talent oratoire, l'habileté dans l'intrigue de couloirs, la situation dans le Parlement, dans un parti ou dans un groupe.

Aussi y a-t-il dans l'opinion une aspiration générale vers le règne des compétences. Dans quelle mesure ce sentiment est-il fondé? Quelles sont les idées précises qu'il recouvre?

Il y a d'abord un fait qui est de nature à faire réfléchir : c'est que l'absence de technicité des ministres, et, dans une certaine mesure leur instabilité, ne sont pas le privilège de la démocratie en général, ni celui de la France sous la troisième République : elles sont la caractéristique de tous les régimes libres.

Je ne dis pas qu'une institution, qu'une pratique,

soient nécessairement bonnes parce qu'elles sont générales : mais je ne crois pas dépasser les limites légitimes de la déduction en disant que la généralité crée la présomption que l'institution ou la pratique répondent à un besoin.

Or, nous nous trouvons en présence d'une constatation assez impressionnante : le prétendu amateurisme gouvernemental concorde avec la liberté politique ; et, en dépit d'une fantaisie parfois absolument déconcertante dans les régimes autoritaires, ce n'est que chez eux que nous trouvons des applications systématiques de la prétendue technicité.

Au dire des adversaires de la démocratie, le rétablissement de la monarchie amènerait immédiatement le règne de la compétence et la fin du gouvernement par amateurs. Ce sont là des affirmations qu'il faut contrôler par les faits. Ex prœterito spes in futiiniin. Or, dans leurs rêves les plus extrêmes, les royalistes les plus résolus n'imaginent pas que l'on puisse avoir une « monarchie sans Charte ni Chambres », suivant la doctrine de Stendhal. C'est donc l'expérience de la monarchie constitutionnelle au dix-neuvième siècle qui doit nous servir de point de départ.

Or, il n'est aucunement nécessaire de solliciter les événements pour démontrer que la Restauration fut par excellence le régime de l'incompétence ministérielle et que, à aucune époque, la valse des portefeuilles ne prêta à de plus déconcertantes fantaisies. Il serait, dans tous les cas, étrange de reconnaître une aptitude gouvernementale particulière aux prêtres défroqués : c'est doublement surprenant sous un roi très chrétien et sous un réginie qui proclame la religion catholique, religion de l'État. Or, dans divers cabinets de la Restauration, nous rencontrons Talleyrand, évêque marié; Louis, qui l'avait assisté comme diacre, à la fête de la Fédération, et qui vivait en concubinage; Montesquieu, « abbé peu pratiquant >% dit Chateaubriand dans les Mémoires d'Outre-tombe; Fouché, ancien oratorien, ancien conventionnel.

Avec l'omnicompétence des prêtres défroqués, la

monarchie conslitutionnelle en France sembla admettre celle des militaires : (;e fut surtout le cas du régime de Juillet, où la présidence du conseil fut le plus souvent confiée à d'anciens maréchaux de l'Empire. Mais déjà Louis XVIII avait fait appeler le général Dessoles, commandant de la garde nationale, pour lui ordonner de prendre, avec la présidence du Conseil des ministres, le portefeuille des Affaires étrangères quoi<|u'il n'entendît rien aux choses de la diplomatie. Le choix ne tarda pas d'ailleurs à apparaître malheureux, et à la tête de nos diplomates on appela un magistrat de profession, Pasquier. pour remplr.cer le général. Les passages des mêmes hommes à la têle des départements les plus divers soulevaient alors moins de surprise qu'aujourd'hui ; Beugnot, qui avait occupé sous l'ancien régime des fonctions d'administration intérieure, qui avait continué, comme procureur syndic, ces fonctions sous la Révolution, qui avait tenu de grandes préfectures sous l'Empire, devient, sous Louis XVIII, directeur général de la police, ce qui est parfait, mais le 3 décembre i8i4, il prend le portefeuille de laMarine. Un autre préfet, le baron d'Haussez, sera appelé directement par Charles X de son département de la Dordogne au même ministère de la Marine. M. de Clermont-Tonnerre passe du ministère de la Guerre au ministère delà Marine : on pourra dire qu'il s'agit toujours de choses militaires. Mais il est remplacé à la Guerre par M. de Chabrol, qui dut abandonner à cette occasion la direction générale de l'enregistrement ; ce dernier personnage passa ensuite de la Guerre aux Finances, ce qui ne l'empêche pas d'assurer, plus tard, l'intérim de la Justice. M. Capelle, ancien secrétaire général du ministère de l'Intérieur, préfet de Versailles, est nommé ministre des Travaux publics du cabinet Polignac.

Le choix, si important cependant, du titulaire du ministère des Affaires étrangères semblait fait d'après des considérations absolument étrangères à la compétence particulière des candidats. Portails, étant ministre de la Justice, se voit imposer le portefeuille des

Affaires étrangères (i^ mai 1829) par Charles X, qui. pour vaincre ses hésitations, lui remet une ordonnance le nommant premier président delà Cour de cassation : Portails pouvait profiter de cette ordonnance le jour qu'il lui plairait ^ Pourquoi, en 182/4, M. de Damas est-il mis à la tête de notre diplomatie? uniquement, au témoignage du chancelier Pasquier, parce qu'il n'avait pas réussi au ministère de la Guerre : « M. de Damas était devenu impossible au ministère de la Guerre; il était difficile de le congédier ; il était en grande faveur auprès de Monsieur; sa piété exaltée lui avait mérité l'appui de la toute-puissante congrégation. M. de Villèle n'avait donc pas hésité à le proposer au Roi -f 3)

En .\ngleterre, c'est une règle contemporaine des origines mêmes du régime parlementaire que les ministres sont membres du Parlement et qu'on n'exige aucunement d'eux une technicité particulière en rapport avec le département qu'ils sont appelés à diriger : la règle de l'amateurisme gouvernemental y fut toujours beaucoup plus rigoureusement appliquée que dans d'autres pays ; ainsi la coutume semblait, à un moment, s'établir en France de confier les portefeuilles militaires à des techniciens : la Guerre à un général, la Marine à un amiral. En Angleterre, au contraire, la

1. Pasquier, Mémoires, t. VI, p. 174, ajoute d'ailleurs que le roi tint dans la suite sa parole avec beaucoup de mauvaise grâce.

2. Il y eut cependant, sous la Restauration, quelques rares exemples de fonctionnaires promus ministres dans la hiérarchie dont ils faisaient partie : Chantelauze, premier président à G"'enoble est pressé de prendre les sceaux dans le cabinet Polignac Vaublanc passe de la préfecture de Marseille au ministère de l'Intérieur dans le cabinet Richelieu : « M. de Vaublanc, dit Pasquier (t. IV, p. 2), n'avait jamais fait preuve de capacité, il avait cependant les prétentions les plus hautes, et, il faut bien le dire, les plus ridicules, d'un amour-propre excessif. » La cMpacité, on le voit, n'allait pas toujours de pair avec la technicité. — C'est peut être le recul qui entoure ces hommes d'un certain prestige. Voici ce que dit Pasquier, t. VI, p. lyi, de M. de Bourmont : « Joueur perdu de dettes, il était décidé à rester au pouvoir. »

règle est générale et presque absolue que ces portefeuilles sont toujours confiés à des hommes politiques.

On objectera sans doute que la France monarchique du dix-neuvième siècle et l'Angleterre sont des pays soumis au régime parlementaire. Et nous reconnaissons bien volontiers que le problème de la compétence se présente avec une physionomie un peu particulière dans le régime parlementaire. Mais voilà la République américaine qui n'est pas parlementaire ; le président choisit ses secrétaires d'Etat pour servir une politique qil'il détermine lui-même ; et pourtant, les départements ministériels ne sont pas dirigés par des techniciens; sauf exception (M. Lansing, actuellement Secretaryof State, appartient à la carrière diplomatique), ce ne sont pas de hauts fonctionnaires qui sont appelés à la tète de leurs départements. Ce sont, en général, des hommes dont l'occupation principale est précisément la politique, d'anciens membres du Congrès, ou même des membres actuels qui démissionnent, des hommes politiques des États particuliers, et parfois des amis personnels du président, ayant contribué à son succès, soit par un concours pécuniaire, soit par une participation active à la campagne électorale ^.

L'amateurisme gouvernemental a donc été, jusqu'à la guerre (nous aurons à préciser les nuances nouvelles que le grand cataclysme mondial a apportées), la règle des grandes démocraties libérales.

Au contraire, chez notre principal ennemi, c'est le système de la technicité qui l'emporte : un avancement régulier fait passer des hautes fonctions administratives aux fonctions ministérielles. Mais tandis que la guerre amenait la France à faire une place à la technicité, elle conduisait l'Allemagne à une introduction partielle de l'amateurisme dans le gouvernement. La contradiction même des sens inverses de ces évolutions porte en elle-même un sens profond que nous dégagerons dans la suite. Retenons que, pour affirmer sa volonté libérale, marquer son intention de collaborer

1. Garner, The governement in Ihe Uniled Stales (Illinois édition), 1916.

avec son peuple et le récompenser ainsi des sacrifices qu'il avait consentis, l'Empereur a appelé au gouverneme-nt quelques parlementaires, des « amateurs ».

La généralité de l'amateurisme ministériel interdit de le considérer comme un usage purement arbitraire. Elle impose la présomption qu'il répond à certains besoins et sort de la nature même des choses.

Mon intention n'est pas d'entreprendre ici un éloge paradoxal de l'incompétence, mais, au lieu d'exploiter, en vue de développements faciles et pittoresques, les contradictions de la démocratie, d'essayer de les comprendre, et enfin de rechercher quelle est la véritable compétence à exiger des gouvernants.

a) Avantages de la collaboration de Vintelligence générale et de la capacité technique.

Dans tous les modes et tous les aspects de racti\até humaine, nous trouvons spontanément organisée une collaboration des techniciens et des non-spécialistes. La famille du malade et le malade lui môme contrôlent le médecin ; le propriétaire contrôle son architecte ; les amateurs donnent leur opinion sur les monuments publics et sur les œuvres d'art qui prétendent orner nos jardins ou nos boulevards.

Dans une entreprise de chemins de fer, on n'imaginerait pas qu'il n'y eût pas un personnel technique sous la direction de compétences spécialisées ; mais au dessus de ce personnel technique, il y a un conseil d'administration, composé de capitalistes, de commerçants, de banquiers, d'hommes ayant une simple connaissance générale des affaires et qui ne prétendent pas à une compétence spéciale pour la direction technique delexploitation. Le gouvernement d'une compagnie de chemins de fersincarne dans deux hommes: le directeur technique qui est un « expert » et le président du conseil d'administration, qui est un « layman », un

Joseph-Barthélémy, La Compétence. 9

130 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCFiATIE

(( laïque», un liominc en général cminent, occupant ou ayant occupé une situation élevée soit dans les aflaires, soit dans la grande administration du pays. Ferdinand de Lesseps est bien l'auteur du canal de Suez : ce n'était cependant qu'un secrétaire d'ambassade*.

Dans l'organisation de l'ancienne diplomatie française, il y avait un personnel technique permanent et fortement organisé : c'étaient les commis. Ils possédaient de solides traditions, une instruction spéciale approfondie, et jouissaient d'une grande considération, ^lais ils ne parvenaient pas aux premières places, réservées à de grands seigneurs, de brillants militaires, l'élite de la société d'alors ; la division du travail était très nette : les commis étudiaient les affaires, préparaient les dossiers, proposaient les décisions : les ambassadeurs prenaient les responsabilitéset faisaient prévaloir les solutions ^,

Mais, c'est peut-être l'Angleterre qui nous fournit encore les exemples les plus caractéristiques et les plus généralisés de la collaboration entre, d'une part, un technicien au courant des détails des affaires et, d'autre part, l'homme exerçant un certain ascendant moral par sa culture générale et sa situation sociale. Un Américain éminent, Lawrence Lowell, a pu dire que le symbole des institutions anglaises, c'est la collaboration du juge de paix qui n'est qu'un gentleman, avec un greffier qui sait le droit ^.

1. La loi Falloux s'inspirait d'une idée analogue : les Conseils chargés de contrôler l'instruction publique ne comprenaient pas exclusivement des professeurs, mais encore les pruicipaux représentants de la société.

2. V. Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, F. Alcan, 1917, p. 160.

3. Cette collaboration a prêté en Angleterre à des critiques dont la plus célèbre est celle de Dickens dans son chef-d'œuvre M. Piclîwiclc. L'auteur décrit la comparution, dans la ville d'Ipswick, de M. Pickwick devant le juge de paix, M. Nupkins, assisté de son greffier. Monsieur Jinks. Après de longs chuchotements avec son greffier, le juge s'adresse à M. Pickwick : « On m'a dénoncé sous serment votre intention de vous battre en duel et il paraît que votre complice et provocateur serait M. Tupman. C'est pourquoi... Eh ! M. Jinks. — C'est ça, Monsieur. — C'est pourquoi je vous somme tous deux de... je

LES G0UVER^A^T3 181

Le principe de cette collaboration se retrouve clans toute la structure gouvernementale, administrative, judiciaire de l'Angleterre. II y a un titulaire officiel de la fonction, un haut personnage, souvent titré, qui a le droit de « faire suivre son nom de toutes les lettres de l'alphabet » ; il assume toutes les responsabilités de la charge et en reçoit les honneurs ; mais à côté de lui, il y a un subordonné qui, dans une ombre relative, assiste son chef de sa compétence technique, et, au moins en ce qui concerne les affaires courantes, lui dicte les solutions. Rudyard Kipling, dans ses Simple.'^ contes des collines, nous donne un tableau pittoresque de ces rapports entre un collaborateur technique et un viceroi des Indes, qui se qualifiait lui-même de « buste en plaqué à la tête d'une administration tout en or ».

(Test donc une règle que le spécialiste doit être contrôlé par l'homme de bon sens et d'intelligence générale. Le président des Etals-Unis, sacrifiant d'ailleurs ses opinions personnelles aux tendances de son entourage, essaya de se soustraire à cette règle et composa d'ingénieurs la commission chargée de contrôler l'ingénieur qui lui-môme devait assurer la construction du canal de Panama. Cette combinaison ne fut pas viable. Un spécialiste peut être le supérieur hiérarchique d'un autre spécialiste ; mais si on le charge de contrôler un autre spécialiste, c'est la paralysie et la stagnation qui en résultent ^

Sans doute, à raison de circonstanèes spéciales et

croisque c'est bien ainsi qu'il faut dire, monsieur Jinks? ... C'est ça monsieur. — De... de... de quoi donc, monsieur Jinks? dit le juge avec dépit. — De fournir caution, monsieur. — C'est cela. C'est pourquoi je vous somme tous deux — ainsi que j'allais le dire, lorsque je fus interrompu par mon greffier, de fournir caution. »

1. Francis E. Leupp,dans Allant ic Monlhly, juin 1912. La notion elle-même de technicité comporte deux éléments distincts : il y a l'aptitude organisatrice, et l'aptitude essentiellement technique. Un ingénieur, qui dressera admirablement les plans d'un pont, où d'un travail public quelconque, peut ne pas être apte à organiser à tous les autres points de vue une grande entreprise. Le rôle de l'organisateur, comme le disait M. Lloyd George aux Communes (23 juin 1915) est de se servir du cerveau du technicien.

des tempéraments des individus en présence, cette règle pourra, dans certains cas, recevoir un démenti des faits. Mais la démocratie américaine, qui passe pour douée de sens pratique, regarde comme un principe fondamental qu'un spécialiste ne doit pas être contrôlé par un autre spécialiste du môme ordre. Si Ton considère les bureaux, avec leur action sûre mais hélas ! trop nonchalante, on ne tarde pas à se convaincre qu'ils doivent être gouvernés, surveillés, contr(Més par quelqu'un qui ne soit pas un bureaucrate. Il ne serait pas souhaitable de choisir les préfets parmi les chefs de division des préfectures.

Il importe donc de n'exagérerni dans un sens ni dans l'autre. Il y a peu d'alTaires qui puissent être assurées par des hommes de simple bon sens. La complexité croissante, inséparable de tout progrès, exige de plus en plus la spécialisation des activités; les inconvénients de l'intelligence générale, seule, dit très justement Lawrence LowelH, se résument en un mot : l'incapacité. Mais les inconvénients de l'action exclusive des spécialistes seuls se caractérisent par un mot : la bureaucratie, avec son cortège de vices : formalisme, stagnation, routine.

La technique suppose des qualités indispensables mais accompagnées de certains vices correspondants. Pour comprendre tous les détails d'une affaire, pour deviner tous les arguments qui militent dans des sens divers, il faut des études préalables et un long apprentissage. Mais l'hésitation trop prolongée entre le pour et le contre entraîne une regrettable stagnation : « Plus ils sont spéciaux, disait M. Thiers, plus ils sont divisés ». Si on commettait l'imprudence de confier à un conseil de spécialistes le choix d'un nouveau canon, le pays risquerait d'être sans artillerie : un technicien rechercherait avant tout le poids du projectile ; un autre s'attacherait à la rapidité du tir; un troisième considérerait comme capitale la portée ; un autre, voudrait que les pièces fussent avant tout mobiles afin de pou-

1. Le goiiverneinenl de r Angleterre, éd. Jèze, t. I, p. 210.

voir suivre l'avance de l'infanterie... a De toute nécessité, il a fallu un homme d'État sachant dire : «le meilleur de tous ces canons sera celui qui existera ; voici le délai dans lequel il faut que le choix se fasse et s'exécute ». D'un bout à l'autre de l'existence nationale, il est difficile qu'il n'en soit pas de même^ »

Dès qu'il s'agit d'assumer des responsabilités, de s'arrêter à une décision, de la faire ensuite adopter par des tiers, par des supérieurs, par des assemblées, la connaissance des hommes est plus importante que celle des faits, l'autorité personnelle est plus nécessaire que la science, et le caractère l'emporte sur le talent. Les qualités scientifiques ou techniques ne sont pas incompatibles avec les qualités d'action, mais elles ne les supposent pas nécessairement.

Il y a dans toutes les grandes affaires humaines un côté administratif qui exige des aptitudes différentes des aptitudes proprement techniques. Le plus savant professeur d'une Université n'en serait pas nécessairement le meilleur recteur. 11 est indispensable, dans la plupart des grandes affaires humaines, de mettre concurremment en jeu les dons naturels de l'homme d'action avec les qualités acquises des spécialistes. La grande affaire du gouvernement n'échappe pas à cette règle.

b) Les ministres, organes de la volonté souveraine à la tête des administrations, doivent être étrangers à ces administrations.

Ce n'est pas seulement l'intelligence générale que les ministres représentent à la tète des administrations, c'est encore le pouvoir politique. Dans un pays, il y a une impulsion générale des affaires publiques, que l'on appelle le gouvernement, la volonté souveraine, le pouvoir politique. C'est de ce pouvoir que dépend cet ensemble de fonctionnaires, de serviteurs de la nation que

1. Henry Joly, L'Impuissance élatisle, dans Revue tiebdomaclaire, 51 juin 1917, p. 173.

l'on désigne par l'expression, parfois employée avec une intention péjorative, de bureaucratie. Dans une monarchie, et à condition que le monarque soit extrêmement actif et énerg-i(}ue, qu'il soit par exem[)le un Napoléon, il pourra s'entourer immédiatement de fonctionnaires auxquels il commandera directement. Mais dans les circonstances normales, une bareaucratie qui n'aurait pas à sa tète des chefs politiques deviendrait peu à peu étrangère à la nation : il n'y aurait plus une nation qui aurait à son service une bureaucratie, mais une bureaucratie autonome qui gouvernerait la nation: c'est un des pires régimes. Aussi les chefs d'Etat éprouvent-ils le besoin de se faire assister par des hommes sinon étrangers aux administrations qu'ils sont appelées à commander tout au moins étrangers à la hiérarchie : Richelieu, Mazarin, étaient d'Église et furent de grands premiers ministres. Colbert fut un grand ministre de la Marine sans être marin. Aux Etats-Unis, le Président choisit en principe ses ministres en dehors de la hiérarchie. En fait d'ailleurs, il n'y a pas aux États-Unis, un corps de grands fonctionnaires comme celui qui existe en Allemagne ou en France. Le « Secretary of State » qui remplit sensiblement le rôle de notre ministre des AtYaires étrangères est rarement pris dans les services; le titulaire de cette fonction est ordinairement un homme qui a rempli de grands mandais politiques, souvent un sénateur ou un représentant au Congrès, il arrive parfois que le Président de la République choisisse, comme secretary of State, l'homme qui a été son principal concurrent, non point devant le corps électoral, mais devant son propre parti, au moment de la campagne électorale : c'est ce que fit le président Lincoln lorsqu'il appela ^I. Seward, et le président Wilson en nommant M. Bryan. Le président Mac Kinley choisit un homme de lettres éminent, M. Hay, qui, dans la suite, remplit avec distinction le poste d'ambassadeur à Londres. En igiS, le président Wilson confia les fonctions dont M. Bryan était démissionnaire à un fonctionnaire du « Department of State », M. Lansing. Mais en général ce sont des hommes politiques qui sont ap-

pelés aux fonctions ministérielles^; il arrive crailleui's i'rcquemraent que c'est dans le personnel ministériel que se recrutent les candidats à la présidence. C'était^ dans tous les cas, aux premiers jours de l'histoire constitutionnelle des États-Unis, la règle invariable.

L'expérience de l'ancienne France et des États-Unis montre le besoin de faire diriger la bureaucratie par des hommes qui lui soient étrangers et qui soient des organes directs du pouvoir politique. Cette conclusion est vérifiée par contre-partie par les leçons de Texpériencc russe.

A force d'être gouvernée par des bureaucrates, la bureaucratie russe en était arrivée à se considérer comme autonome. Quoique encore bien près des événements pour les juger, nous croyons que les intentions de l'empereur Nicolas II étaient sincères : il s'est trouvé tout seul' en présence d'une bureaucratie en général indolente et qui s'est directement opposée en plusieurs circonstances à la réalisation pratique de cette volonté. Il semble établi par exemple que la bureaucratie a interdit, sous des peines de police, l'affichage du manifeste du grand-duc Nicolas, approuvé par l'Empereur, et qui promettait, à la Pologne, des jours meilleurs. Un pays est tout près de sa ruine lorsque l'obéissance de la bureaucratie ne peut plus être sûrement et immédiatement obtenue par l'action directe du pouvoir politique.

c) Dans le régime parlementaire, les ministres sont, en quelque sorte, les délégués du Parlement à la tête des administrations pour faire prévaloir ses volontés.

Dans le régime qui donne la première place dans l'État aux assemblées élues, il y a une autre raison pour que les ministres ne soient pas des techniciens, c'est qu'ils doivent en principe être pris dans ces assemblées. La base de la vie publique, c'est la loi, c'est-

1. M. Baker était maire de Cleveland(Ohio) depuis 1912, lorsque, au mois de mars 1916, il fut nommé ministre de la Guerre, par le président Wil-jOii.

à-dire la volonté des Assemblées ; d'autre part, ces Assemblées, considérées comme les organes les plus directs de la volonté souveraine de la nation, ont le droit d'indiquer, par des manifestations diverses d'opinion, les lignes directrices du gouvernement du pays. En toutes choses, par conséquent, le Parlement exprime une volonté abstraite qui ne peut passer dans le concret que par l'activité des fonctionnaires. Il faut donc entre le Parlement et la bureaucratie une sorte de charnière : et c'est le cabinet.

Le cabinet est donc un comité du Parlement chargé de faire prévaloir ses volontés. La Convention, pour obtenir l'obéissance de la nation, constitua dans son sein un comité gouvernemental, le Comité de salut public; le cabinet est aussi un Comité de salut public choisi sur les indications de la majorité parlementaire, et dans cette majorité, par le chef de l'État.

Toute la question se ramène à savoir si la volonté du Parlement doit être obéie ou ne doit pas l'être : si on se prononce pour l'affirmative, il faut admettre que, tout au moins en principe, les ministres doivent être des parlementaires. Ils doivent faire partie du Parlement afin de s'inspirer de ses volontés ; ils doivent être les chefs de l'administration pour faire prévaloir ces volontés.

Il faut des ministres politiciens, si on ne veut pas être gouverné parla bureaucratie, si l'on veut imprimer à celle-ci l'impulsion de la volonté nationale. Dans la République Argentine et dans la Suède, on a vu, en 1916-1917, des Assemblées représentant la volonté nationale, favorables à la cause de l'Entente, et, au contraire, un président et un roi gouvernant contre la volonté du peuple avec des ministres pris en dehors de la majorité parlementaire.

En dehors des grandes crises nationales comme celles auxquelles nous venons de faire allusion, la volonté législative peut se heurter, non pas tant à une résistance ouverte de la part de la bureaucratie, mais à ce que — par analogie avec une sorte de grève — on pourrait appeler la « désobéissance perlée ».

Je pourrais rappeler des exemples récents : le ministre émettant circulaires sur circulaires sans obtenir l'obéissance ^ Je choisis intentionnellement un exemple inactuel : en 1906,1e Parlement supprime une indemnité de 3.000 francs, allouée à forfait pour leurs déplacements aux inspecteurs généraux du ministère de l'Intérieur ; désormais ces frais de déplacement seront remboursés à ces fonctionnaires sur production de mémoires. Le chef du service central de l'Inspection conseilla alors à ses subordonnés de majorer leurs états de frais de manière à ce que le total fût supérieur au montant de Fallocation forfaitaire précédemment accordée. On reproche souvent aux Chambres le temps qu'elles font perdre aux ministres, et il y a une grande part de vérité dans ce reproche. Mais une part certaine de responsabililé incombe aux administrations qui rendent nécessaire par leur résistance la répétition des observations publiques des parlementaires.

Lorsqu'on va ainsi au fond des choses, lorsque l'on se rend compte du rôle véritable des ministres, on s'explique que le même personnage puisse se trouver une année à l'Instruction >publique, et, l'année suivante, à la tète de la Marine ou des Travaux publics. Le cabinet, dans le régime parlementaire, n'est pas une réunion de techniciens, dont chacun administrerait son département à la manière d'un spécialiste. Si le cabinet était ainsi composé de techniciens agissant isolément, et chacun enfermé dans sa spécialité, on ne pourrait plus comprendre sa responsabilité collective et nous n'aurions pas de gouvernement. Le cabinet, dans le régime parlementaire, est un comité d'hommes pourvus de qualités générales que nous chercherons à déterminer et en contact immédiat avec l'opinion publique et son organe principal, le Parlement. Il est le contrôleur, le surveillant, l'excitateur du personnel de spécialistes au courant des détails, des procédures, de la technicité de leurdépartement.Cesspécialistes obéissent au minisire,

1. Voir les interpellations disculées à la Chambre le 23 février 1917.

le ministre au Parlement, celui-ci à l'opinion publique. Le cabinet, ainsi que l'a dit en termes excellents un écrivain anglais S est le pont qui réunit les spécialistes avec les techniciens, avec les fonctionnaires, qui assure la liaison entre les principes et la pratique. Le Parlement est le cerveau : les fonctionnaires sont les muscles ; les ministres sont les nerfs qui font la liaison. De cette conception de leur rôle découlent certaines conséquences intéressantes que nous essaierons de dég-ager dans la suite.

CONCLUSIONS POSITIVES TIRÉES DES CRITIQUES CONTRE L'AMATEURISME MINISTÉRIEL DANS LES DÉMOCRA- TIES.

Les adversaires de la démocralie s'abstiennent, en général, de tirer, de leurs critiques, des conclusions de réformes pratiques : leur ambition semble se borner à mettre en lumière les inconséquences, les vices et les contradictions de ce régime contre lequel ils prononcent une condamnation en dernier ressort et sans circonstances atténuantes.

Cependant, la démocratie est, chez nous, l'état de fait, et les derniers événements mondiaux montrent que l'humanité s'achemine vers elle sous l'empire d'une fatalité analogue à celle qui conduit Tannée de l'été à l'hiver et de l'hiver au printemps. Le devoir est par conséquent de prendre ^ son égard une attitude autre qu'un pessimisme négateur et purement stérile.

Cherchons donc à préciser quelles sont les solulions précises que supposent ces aspirations imprécises vers* le gouvernement par les compétences.

Nous nous trouvons ici en présence d'idées assez confuses, les mêmes solutions se justifiant par des considérations voisines sans doute, mais en somme diverses.

1. J. Kamsay Me Donald, leader du Labour party à la Chambre des communes, daas Socialism. and government, t. II, p. 35.

Il y a, par exemple, un mouvement certain conlre la règle constitutionnelle qui permet au chef de l'État de choisir les ministres dans la majorité parlementaire et contre la coutume qui exige, soit comme en Angleterre, qu'il les y prenne tous, soit comme en France, qu'il les y prenne en grande majorité. Les motifs de cette opposition sont complexes et nous ne pourrions en donner une idée complète sans exposer l'ensemble de la théorie du régime parlementaire. Mais, parmi eux, il en est qui touchent directement à noire sujet. Sans dédaigner les qualités nécessaires au succès dans les assemblées parlementaires, on affirme cependant que ce ne sont pas celles qui désignent pour le gouvernement. II fant d'abord appartenir à un parti : qu'importent cependant les opinions politiques, lorsqu'il s'agit de construire des ponts, de creuser des ports, de perfectionner l'outillage national ou bien de conduire la grande affaire de la défense nationale ? Il faut ensuite sinon un certain talent, tout au moins une certaine capacité oratoire : or, sans aller jusqu'à affirmer que le talent de parole est incompatible avec l'aptitude à l'aclion et l'esprit des alïaires, on peut admettre cependant qu'il n'en est pas le signe nécessaire. Il est indispensable enfin de posséder une certaine habileté d'intrigue, une connaissance des « couloirs », une dose sérieuse de souplesse, et le fil conducteur du régime parlementaire : toutes ces qualités ne servent plus lorsqu'il s'agit de prendre des iniliatives, de commander, de gouverner, d'agir. On ajoute que le régime parlementaire est celui des « pelures d'orange » sur lesquelles tombent les cabinets, et que les ministres n'ont pas le temps d'acciuérir, en exerçant leurs fonctions, la compétence qui leur manquait quand ils les ont prises.

Nous aurons à préciser bientôt si, el dans quelle mesure, ces critiques nous paraissent fondées. Mais, il en est souvent des systèmes politiques comme des hommes : la sévérité que l'on peut ressentir quand on les considère s'atténue quand on les compare. Si donc les ministres cessaient d'être pris dans le Parlement, dans quels milieux devraient-ils être choisis pour apporter la

compétence au gouvernement? Trois solutions autres que celles du régime parlementaire s'oîlrent alors à nous : les ministres peuvent être choisis : i° parmi les politiciens de profession; 2" parmi les fonctionnaires; 3" parmi les hommes d'affaires.

a) On peut d'abord être tenté de dire : le choix dans la majorité parlementaire présente, dans son principe même, des inconvénients très graves qui se résument dans cette idée qu'il institue le gouvernement par une assemblée, anonyme, irresponsable. Dès lors, la constitution interdira simplement de prendre les ministres dans les Assemblées. Alors, le chef de l'État les choisira librement parmi les personnes qui lui paraissent avoir des aptitudes spéciales pour le gouvernement : c'est, en somme, ce qui eut lieu sous l'ancien régime où le Roi choisissait librement ses collaborateurs immédiats ; c'étaient, par exemple, des membres de l'Eglise : Richelieu, Mazarin, Dubois, Fleury. S'il est un ministre incontesté dans notre" histoire, c'est bien celui que Gambetla n'appelait que« le grand cardinal ». Or, sous le titre de grand maître et surintendant général de la navigation, cet homme d'Église fut un de nos plus grands ministres de la Marine : il créa une flotte de guerre, deux arsenaux; en 1626, pour bloquer la Rochelle, il avait dû emprunter des navires à la Hollande et à l'Angleterre ; en 1642, il avait sa flotte à lui et battait sur mer les Espagnols. C'est pourquoi, conclut un historien des mieux renseignés en la matière, « la marine française conservera toujours au cardinal-duc son admiration et sa reconnaissance ^ ». — Il y eut aussi quelques ministres grands seigneurs, mais le trait caractéristique de la monarchie administrative fut la nomination, aux fonctions ministérielles, de bourgeois ayant des aptitudes gouvernementales. Le type des ministres de cette nature fut Colbert : d'abord intendant de la fortune particulière de Mazarin, il applique ensuite à l'État ses qualités administratives, et pendant vingt-deux ans, il fait sentir son influence sur les branches les plus diverses