Lacour-Gayet, Les Idées marilimes de Richelieu

de notre activité nationale : il a marqué, comme ministre des Finances, en posant les premiers principes du budget annuel dans 1' << état de prévoyance » ; par l'impulsion qu'il a donnée au commerce et à l'industrie, il a été un g-rand ministre du Commerce ; il a été un ministre de l'Agriculture remarquable par ses encouragements à l'élevage, aux plantations, par sa réglementation, encore partiellement en vigueur, de l'exploitation des forêts; il a créé la marine marchande, réorganisé la marine de guerre, créé l'inscription maritime; comme ministre de l'Instruction publique, son passage aux affaires reste marqué par des institutions toujours debout (Académie des inscriptions, Académiedes sciences, Académie des beaux-arts, École de Rome, Cabinet des médailles...) ; il pourrait servir de modèle à nos plus grands ministres de la Justice grâce aux progrès apportés, par ses ordonnances, à l'unité de législation (ordonnance civile de 1667, ordonnance criminelle de 1670, ordonnance du commerce de i673...). Son ordonnance des colonies (i685) aurait suffi à marquer l'œuvre d'un ministre des Colonies. Il fut le type du minisire non technicien, non spécialiste, que des critiques malveillants pourraient être tentés, à raison de l'universalité de ces aptitudes, de qualifier de ministre incompétent ; il fut en ré^alilé le type du ministre homme d'État *. — L'armée moderne a été créée par Michel Le Tellier, d'abord homme de robe, puis procureur du Roi : il resta pendant vingt-trois ans (i6/|3-i666) secrétaire de la Guerre ; après quoi, il devint chancelier, fonction qui équivaut à peu près à celle de ministre de la Justice; il passa à ce moment le secrétariat de la Guerre à son tilsLou vois, alors âgé de vingt-sept ans, et qui n'avait pas quitté les bureaux depuis l'âge de quinze ans. On peut dire que les grands ministres de la Guerre de Louis XIV furent un magistrat et un employé de ministère. — On

1. Le 23 avril lf>71, Louis XIV lui écrivait : « Voyez, si la marine ne vous convient pas, si vous ne l'avez pas à votre mode, si vous aimeriez mieux autre chose; parlez librement... » Colbert n'était ])as n'importe qui. mais il était bon à n'importe quoi.

aune tendance assez répandue à croire que le minisire non spécialiste de la Marine est une invention fantaisiste de la démocratie ; or, dans l'ancienne monarchie française, la règle n'était aucunement qu'un marin fût à la tête de la marine : les ministres de la Marine furent des hommes d'Église comme Richelieu ou Terray, des administrateurs civils comme Colbert ou Turgot, des généraux ou diplomates comme Choiseul, etc. — M. de Pontchartrain était premier président du Pailement de Bretagne lorsque Louis XIV Tappela au poste de surintendant général des Finances. En somme, la doctrine qui résultait de la pratique de l'ancienne monarchie était celle-ci : ce n'est pas l'origine de l'homme qui importe, mais l'homme lui-même ; on ne lui demande pas ce qu'il est ou bien ce qu'il a été, pourvu qu'il ait l'intelligence, les idées générales indispensables aux grandes affaires, de larges vues d'ensemble, une méthode et une puissance de travail exceptionnelle, et surtout la qualité qui fait les grands chefs, la qualité maltresse de Colbert : le caractère *.

De même, nous demandons que toute compétence, d'où qu'elle vienne, puisse être mise au service du pays. Et c'est parfait. Mais qui va être chargé de découvrir ces compétences : le chef de l'État, tout seul. Et quel est le critérium qui va lui servir? Comment un homme peut-il manifester sa compétence pour le gouvernement des hommes? Dans une démocratie, l'aptitude au gouvernement se manifeste surtout dans les assemblées. II ne faut pas oublier que Richelieu se fit remarquer.

1. A l'origine de leur institution, sous Henri II, les quatre secrétaires d'État avaient opéré entre eux une sim[)le répartition géographique de leur travail. Chacun d'eux était un ministre omnicompétent dans la portion de France qui lui était assignée. H devait en outre s'occuper des relations avec le pays européen voisin de sa circonscription française. L'Angleterre était associée à la Normandie et à la Picardie ; l'Allemagne et la Suisse, à la Champagne et à la Bourgogne ; l'Italie au Dauphiné : l'Espagne au Languedoc et à la Guyenne. Ce n'est que progressivement que se constituèrent en quelque sorte des portefeuilles ministériels spécialisés. La division géographique subsista jusqu'à la veille de la Révolution pour les attributions relevant aujourd'hui du ministère de l'Intérieur.

pour la première fois, aux États généraux de 1614... Dans la République américaine, les candidats aux fonctions ministérielles se signalent à l'attention du président par leur action politique, soit dans la Confédération, soit dans les Étals particuliers, soit môme comme c'est le cas du ministre de la Guerre de 1916, M. Baker, dans les grandes fonctions municipales '. Sans doute, il faut ouvrir l'accès des fonctions ministérielles à toutes les grandes compétences : nous avons eu ainsi le plus grand nombre des titulaires des portefeuilles militaires pris dans l'armée ou dans la marine ; nous avons eu un ministre des Affaires étrangères pris dans la carrière ; un ministre de la Marine, M. Picard, venant du Conseil d'État, et c'est parfait. Mais en interdisant au chef de l'Etat de prendre ses collaborateurs immédiats dans le Parlement, on le priverait de la plus importante pépinière de ministres; on lui interdirait de prendre les capacités gouvernementales là où elles peuvent le plus aisément se manifester; on aggraverait ainsi ce mal de l'incompétence auquel on prétend remédier.

b) Le grand cataclysme mondial déchaîné par Tagression allemande a porté au premier rang, dans plusieurs grands pays, une idée nouvelle. De plus en plus la guerre est apparue comme une affaire infiniment complexe, pour laquelle, après les vertus des soldats et des peuples, qui restent les éléments essentiels de la victoire, la première condition du succès est l'organisation; il faut assurer aux armées, d'une façon régulière et en larges quantités, des armements, des munitions, des équipements, des vivres... Pour tout ce côté affaires du grand drame national, les compétences doivent se trouver naturellement parmi les hommes d'affaires. Oui saura le mieux donner l'impulsion à la fabrication générale des armements qu'un homme qui a su lui-même créer ■ les usines pour se faire fournisseur de l'État? Qui sera le mieux à même de contrôler la fourniture des aéro-

1. H. B. Learned, The President's Cabinet, 1017; G. Hunt, The deparlmenl of Slate of the United Slales, 1917. V. supra, p. 135.

planes qu'un grand fabricant d'aéroplanes? El pour faire face à toutes ces dépenses formidables, n'esl-il pas sage d'aller chercher les compétences parmi les hommes dont la profession. est précisément d'assurer les ressources financières aux grandes affaires privées ? Les talents hors de pair qui se sont manifestés par le succès dans de vastes entreprises doivent être mis au service de l'État. Ils doivent, dit-on, remplacer à la tôle d'un grand nombre de départements ministériels les hommes politiques, par profession, avocats, journalistes ou médecins, sortes de ministres à tout faire qui se chargent indifféremment de diriger la justice, la diplomatie ou la fabrication des munitions. Cette idée a reçu des applications partielles dans les deux camps des belligérants en présence. De grands hommes d'affaires ont été associés, à des degrés et avec des titres divers, à l'action gouvernementale, en Allemagne, en Angleterre, en France. Nous trouvons d'abord les hommes d'affaires investis de fonctions importantes, mais avec des titres plus administratifs que politiques, non ministériels : lorsque, après l'échec de son attaque brusquée, l'Allemagne se vit menacée d'une crise d'explosifs elle chargea d'y • faire face Rathenau, directeur de l'Allgemeine Gesellschaft, une des plus importantes entreprises électriques du monde entier. Stahmer, un des hommes les plus au courant des grandes affaires, a été chargé de préparer l'après-guerre. Les hommes les plus compétents dans l'ordre économique, industriel, commercial, agricole, maritime... ont été mobilisés, à la place qui leur était propre, au service du pays. Il est bon, toutefois, lorsqu'on prétend proposer cet exemple à l'imitation de notre pays, de préciser que ces divers personnages n'ont pas été appelés au tout premier rang dans l'État, et que leur activité a même été, dans une certaine mesure, soumise à la direction d'ensemble d'un général qui avait fait preuve de qualités éminentes d'administrateur, le général Grœner^

1. Le président Wilson s'est également préoccupé d'assurer au gouvernenieut le concours de= compétences acquises dans le maniement des affaires : mais il l'a fait en se bornant à cons-

Le seul fait véritablement caractéristique est l'entrée de plain pied au sommet des fonctions politiques d'un homme qui n'était ni parlementaire, ni fonctionnaire, qui n'était rien qu'un grand financier. Arrivé très jeune aux importantes fonctions de directeur de la Deutsche Bank, M. Helfferich était le type de ces hommes d'affaires entreprenants qui constituent le redoutable étatmajor du pangermanisme. Dès le début de la guerre, l'empereur fit appel à sa compétence technique dans un ministère étroitement en rapport avec elle ; il lui confia le portefeuille des finances. 1\I. Helfferich se montre, sinon un grand financier, tout au moins un très remarquable jongleur de chiffres. Ce qui perdit ce technicien, ce fut son ambition de devenir un homme d'État : il prit le portefeuille de l'intérieur, qui lui donnait le titre de vice-chancelier et le droit d'aspirer aux fonctions les plus hautes de l'Empire après celles de l'Empereur. Par ses allures cassantes, par ses méthodes autoritaires, il échoua aussi bien devant l'opinion publique que devant le Reichstag. Au mois de novembre 1917, il dut partir au milieu de l'indifférence générale de ceux qui l'avaient naguère porté au pinacle, usé jusqu'à la corde, ayant laissé dans les couloirs du Reichstag son prestige d'homme d'État et son renom de diplomate. Ces faits contiennent des enseignements importants et qui se dégagent d'eux-mêmes *.

La guerre a apporté d'intéressantes modifications aux aspects traditionnels du régime parlementaire de

tituer, sous la direction suprême du Gouvernement, des « agencies » à la tète desquelles il a appelé des business men : ainsi le « Fédéral Reserve Board », chargé de veiller sur les réserves d'or, a pour gouverneur Mr W. P. G. Harding, de Birmingham (Ala.) ; le « Farm Loan Board », qui dirige les efforts agricoles, a pour chef Mr George \V. Norris, de Philadelphie ; la « Fédéral Trade Commission » est présidée par Mr Edward Na?h Hurley, de Chicago ; ces trois personnages sont considérés comme appartenant à l'élite des grands hommes d'affaires de la grande République. The American Reuiew of Beuiews, janvier 1917, p. 17. 1. Alexander Spitzmueller quia été un des premiers ministres qui se sont succédé à la tète du gouvernement autrichien en 1917 était également un banquier.

Joseph-Baktuélemt, La Conjpétcnce 10

TAnglelerre. Certains observateurs de la vie publique de ce pays, ont considéré la formation du Cabinet Lloyd George, le lo décembre i<)i6, comme « la conception politique la plus hardie de notre époque », comme M une constitution nouvelle », comme une véritable « révolution » *.

La hardiesse fondamentale de M. Lloyd George a été de mettre au service du pays, pour le conduire jusqu'au grand but de la victoire, toutes les grandes capacités, qu'elles se trouvent dans les chambres ou en dehors. Il serait inexact de dire que les considérations de parti n'ont joué aucun rôle, mais il est certain qu'elles ont été repoussées au second plan : l'énergie, le sang-froid, le caractère, l'expérience ont été considérées comme les premiers titres aux fonctions gouvernementales.

Il en est résulté tout d'abord que le Cabinet a cessé d'être, contrairement à la tradition ancienne, abandonnée d'ailleurs depuis le début de la guerre, un u party committee » ; il n'est plus ce qu'il était, sans aucune contestation, au moment où M. de Franqueville élevait son beau monument classique au Gouvernement et au Parlement britanniques : « la représentation d'un grand parti politique, dont il doit faire prévaloir les vues, les principes et les idées » ^. Ainsi, le Cabinet du lo décembre 1916, quoique constitué par un libéral avancé, donne la majorité aux unionistes^. « Le Cabinet actuel, disait le premier ministre, n'est peut-être pas très bon au point de vue parlementaire, mais il est excellent pour la conduite de la guerre * ».

1. Times, 11 décembre 1916, p. 9. — Auditor Tantum, dans Forlnightlly Heview, janvier 1917, p. 42.

2. T. I, p. 447. « Les membres du cabinet, précise le même auteur, doivent être choisis parmi les hommes appartenant au même parti politique. »

3. 15 unionistes, 12 libéraux, 3 représentants du Labour party, 3 membres n'appartenant à aucune Chambre. — Dans le War Cabinet, M. Lloyd George, est le chef de l'aile radicale avancée du parti libéral ; lord Curzon, et M. Bonar Law sont unionistes c'est-à-dire conservateurs; M. Henderson est socialiste; lord Milner a refusé d'adhérer à un parti.

4. V. The Cabinet of camoii/lage, dans The Saiurday Revieir, 11 août 1917.

Une seconde innovation dans le même sens marquait la volonté du gouvernement de se consacrer, avant tout, à l'œuvre qui lui est propre ; le premier ministre cessait de jouer le rôle de leader parlementaire, et le confiait à un membre marquant du (>abinet, M. Bonar Law chancelier de l'Échiquier. M. Lloyd George a entendu indiquer ainsi la mission nouvelle du gouvernement : il s'agit désormais exclusivement pour lui de bien gérer les affaires de l'État. Or, jusqu'ici, le premier ministre n'était pas seulement le chef du gouvernement ; il était encore le chef de la majorité dans le Parlement. Il ne lui suffisait pas de bien gouverner, de bien administrer, de bien servir l'État. Il fallait encore que, dans les salles de délibération de Westminster, il fût constamment sur la brèche pour entretenir la conviction de ses partisans et repousser les attaques de l'opposition. Chef du parti qui avait triomphé aux élections, il restait le généralissime de l'une des armées en lutte permanente dans \e Parlement et dans les circonscriptions ; le ministère était son état-major ; sa majorité était son armée ^ Désormais, le Premier ministre est avant tout le premier serviteur de l'État, à côté du roi, et c'est à ce rôle que les nécessités de la guerre le confinent^.

La troisième innovation de M. Lloyd George a consisté à diviser le ministère en deux parties : d'une part, un cabinet restreint de gouvernants exerçant la direction suprême de la guerre et de la politique générale, d'autre part, de simples chefs des grands départements administratifs. Le comité directeur de la guerre comprend seulement cinq ministres. Un seul d'entre eux.