Weber, dans Frankfurter Zeilung, 15 juin

(1917). Après avoir été chancelier, M. Michaëlis est rentré dans l'administration d'où il était sorti ; il a été nommé président supérieur de la province de Poméranie (mars 1918). Ainsi, un jeune homme ambitieux, qui est nommé sous-préfet peut espérer, après une série d'avancements heureux, devenir ministre de rintérieur ou même aspirer au premier poste de l'Empire après l'Enîpereur ^

On voit bien les avantages que ce mode bureaucratique de gouvernement présente pour le prince. Ce que le monarque allemand réclame d'un ministre, c'est, avec une suffisante soumission, l'intelligence de sa propre volonté et l'expérience des affaires. Or, ces qualités se présentent chez les hauts fonctionnaires : ceuxci débutent dans l'Administration, s'y instruisent, y acquièrent l'aptitude à comprendre la pensée du supérieur et à la traduire en actes. « Les ministres, disait le député Singer, sont les manoeuvres (Handlanger) du prince^ ». Ce régime pourra permettre à un monarque de génie de poursuivre une politique personnelle de longue portée et de vastes desseins. Sadowa est là pour prouver qu'il y a eu des gouvernants qui ont eu raison contre la représentation populaire. Mais ces hommes de génie constituent dans l'histoire des exceptions sur lesquelles on ne peut bâtir un système de gouvernement.

1. Ce choix bureaucratique des ministres n'est pas prescrit en termes exprès par la constitution. Les ministres peuvent être pris dans le Parlement, et en théorie, ils peuvent cumuler le mandat législatif avec les fonctions ministérielles; maisVarticle 9 de la constitution impériale prononce l'incompatilité entre les fonctions de membre du Bundesrat et celles de membre du Reichstag : en théorie encore, un ministre peut nètre pas délégué au Bundesrat, et conserver sa situation parlementaire , mais en fait, les ministres prussiens et les sous secrétaires d'État de l'Empire sont traditionnellement et normalement les délégués de la Prusse au Bundesrat. Les parlementaires appelés aux fonctions ministérielles, en 1917, ont dû se soumettre à la loi commune et donner leur démission de députés.

1. Au Reichstag, 1908, Slenographische BerichleA. CCXXXIII, p. 5385.

Si l'on se place au point de vue plus général de l'intérêt du pays, le recrutement des ministres parmi les titulaires des hautes fonctions publiques présente des avantages certains : la compétence technique, ou tout au moins la connaissance des rouages administratifs, est son évident apanage; il faut y ajouter l'habitude du travail, le respect des principes, la fidélité au devoir. D'autre part, le lustre des fonctions ministérielles rejaillit sur l'ensemble des fonctions publiques : cette possibilité pour l'administration de recruter dans son sein tous ses chefs sans exception aide à son prestige et attire à elle les talents. C'est ce qui explique, en partie, le prestige du fonctionnariat en Allemagne. C'est aussi ce qui nous fait comprendre la valeur des grands corps de l'Etat dans les monarchies administratives, comme notre premier Empire : quatre maîtres des requêtes, qui exerçaient leurs fonctions en même temps que Pasquier dans le Conseil d'État de Napoléon, sont devenus ministres. Dans le régime parlementaire, c'est la politique qui attire les grands talents ; dans le système bureaucratique, c'est l'administration. Il n'est pas de système politique au monde qui ne présente, par certains côtés, quelques avantages que ses avocats n'ont pas de peine à mettre en lumière.

Le moindre des inconvénients de ce régime est, sans qu'il faille sur ce point rien exagérer, une certaine gérontocratie. Ce ne sera jamais qu'un avancement lent et progressif qui élèvera jusqu'au rang suprême. Les jeunes talents sont condamnés à marquer le pas. Avant d'être ministre, il faudra avoir usé, dans des emplois subalternes, le meilleur de son énergie. Or, le talenL, surtout le talent de l'homme d'État, ne s'acquiert pas à l'ancienneté. A l'âge où il participait déjà avec éclat à la direction des destinées de l'Angleterre, Robert Peel aurait été en Allemagne quelque chose comme conseiller de préfecture ! D'ailleurs, la gérontocratie s'étend des fonctions ministérielles aux grades inférieurs. Par exemple, les grandes personnalités militaires de la Révolution n'auraient pas été dégagées parle seul jeu de la bureaucratie : un supérieur hésitera toujours

à reconnaître et surtout à déclarer qu'un de ses inférieurs a plus de talent que lui. Ce n'est pas de ses supérieurs hiérarchiques que Bonaparte a reçu Tavancement exceptionnel qu'exigeait son talent. Au siège de Toulon, en 1798, le capitaine Bonaparte est découvert, non par son chef le général Carteaux, mais par les représentants Gasparin et Saliceti, qui lui donnent le commandement de l'artillerie. Hoche est remarqué à Dunkerque par les représentants Trullard et Berlier, qui, en trois jours, de ce simple capitaine, font un général de brigade (i3 septembre 1793). Un mois après (22 octobre), Carnot fait de ce jeune homme de vingtcinq ans un général de division et lui confie le commandement de l'armée de la Moselle. C'est une sélection gouvernementale et non bureaucratique qui a bouleversé la hiérarchie, l'ancienneté, les droits acquis pour mettre à leur place les Hoche, les Jourdan, les Moreau, les Marceau, et créer ainsi une véritable ai'istocratie du talent.

Mais le recrutement des ministres parmi les fonctionnaires doit se juger avant tout d'après le système politique dont il est un rouage essentiel : c'est le système bureaucratique. Ce système se manifeste tout d'abord par l'efTacement des Chambres : elles ne sont plus « l'arène où se dispute le pouvoir » : elles ne sont pas davantage le lieu où il se conquiert. Les ambitieux que déçoit la simple influence et qui prétendent jouir de la réalité de l'autorité, ne doivent pas embrasser dans ce système la carrière politique. Ils n'auraient aucune chance de devenir ministres : ils n'auraient même pas la compensation de les « faire » ou de les diriger : un député allemand, par exemple, n'est pas un personnage ; il ne dispose ni des fonctions ni des honneurs, ses recommandations ne sont jamais impératives. Par contre, le fonctionnariat lient le premier rang. Le gouvernement, dit le professeur Hans Delbrïick, dans son livre Regierung iind Volkswille, est exercé par le monarque avec le concours tles fonctionnaires et des officiers {Beamtentiim und offîzierkorps). L'assemblée élue n'a qu'un droit de lointaine surveillance et de con-

Irôle dépourvu de sanction : c'est ce qui différencie l'Allemagne des pays parlementaires où l'Assemblée donne l'impulsion. Au-dessous du monarque, conclut Hans Delbrûck, il y a dans l'Élat deux grands éléments : l'intelligence politique organisée, incarnée par le Beamientum, la gi'ande masse, représentée par le Reichstag-. Mens, agitât molem : Tinteiligence doit diriger la masse, la bureaucratie doit diriger le pays.

Le recrutement des ministres parmi les fonctionnaires comporte donc la prédominance, dans la nation, d'une bureaucratie incontrôlée. Nous avons reconnu que le système bureaucratique n'est pas absolument dénué d'avantages ; nous concédons que dans des circonstances données de temps, de pays et d'hommes, il peut s'adapter aux besoins du pays. Par exemple, après la crise révolutionnaire, la Terreur et le désordre du Directoire, la bureaucratie napoléonienne a été le corset de fer dans lequel la France s'est remise. Mais un Napoléon est un grand accident dans l'histoire du monde. Sous son impulsion exceptionnellement énergique, la bureaucratie rendit son maximum de services. Il pou^^it faire sentir son autorité toujours présente de façon, suivant son magnifique programme, à « faire place aux talents )>.

Dans l'ordinaire des circonstances, des temps et des hommes, lorsqu'elle n'est pas dominée par des circonstances ou des hommes exceptionnels, la bureaucratie incontrôlée tend à produire des inconvénients bien connus : vanité, esprit de corps, particularisme d'une administration à l'égard des autres, stagnation, inertie, gérontocratie, formalisme, paperasserie, méconnaissance des talents, tous ces vices, enfin, que Gogol a lerri'i>iement raillés dans sa comédie du Réviseur; sans doute, on ne peut pas argumenter contre la bureaucratie de l'exemple de la bureaucratie russe, que l'absence de contrôle précipitait dans la corruption ou dans la nullité ; car, si la bureaucratie de ce pays a été la plus détestable des bureaucraties, la démocratie de ce pays, à la fin de cette année 1917, menace d'être la plus détestable des démocraties. Cependant, l'exemple russe

nous donne, par l'exag-ération de ses vices, une idée de ces vices eux-mêmes. Elle n'a même pas réussi à cVéer de la stabilité : en moins d'un mois (décembre igiiSjanvier 1916), nous avons vu se succéder Sturmer, Trépoff, Galitzine. Il nous apprend qu'aux luttes et aux clientèles de parti du régime parlementaire, la bui*eaucratie substitue les rivalités de personnes et les luttes d'influence qui valent encore moins. Il nous montre enfin comment l'absence d'idées politiques chez les gouvernants peut conduire un pays aux abîmes. Certes, le premier élément de l'existence d'une nation, c'est une bureaucratie fortement oi'ganisée, solidement assise ; sans elle, la vie quotidienne de l'Etat est intermittente,'chaotique, impossible; elle conserve les tradition,s, assure la permanence de l'État; un État peut vivre des mois sans Chambres, mais pas un seul jour sans bureaucratie : elle est la charpente, l'ossature du pays. Ses défauts ne sont que l'exagération de ses qualités: la routine est la caricature de la tradition, le formalisme est la déviation de la prudence. Il faut une forte bureaucratie mais fortement contrôlée. Or, le contrôle ne peut être exercé que par une autorité extérieure au contrôlé : le technique doit être contrôlé par le politique. Mais l'objection capitale contre le recrutement des ministres dans les fonctions publiques, c'est le caractère qu'il imprime au personnel ministériel luimême .

Certes, il est très loin de ma pensée de recommencer, après Balzac, une psychologie dénigrante du fonctionnaire ; de montrer ces obscurs rouages de préposés à un travail lilliputien, toujours le même ; recevant des impulsions, sans en donner, dans l'immense machine qu'ils n'ont pas agencée. Il est très loin de ma pensée d'en conclure que l'administration d'un grand pays comme la France est moins apte que le commerce, l'industrie, ou la finance à produire de grands administrateurs, de ptiissants cerveaux d'organisation, des hommes vraiment supérieurs. Ce serait contraire à la vérité; ce serait contraire à celte simple constatation que les grandes entreprises privées se disputent les

inspecteurs des finances, les membres du Conseil d'Étal, les ingénieurs de l'Etat... Mais il n'en est pas moins vrai qu'à prendre exclusivement les ministres parmi les fonctionnaires, on s'expose à donner au gouvernement un caractère particulier. La compétence technique qui appartient évidemment au fonctionnaire devenu ministre, n'est pas liée nécessairement à l'aptitude politique et à la vaste intelligence des grands problèmes intérieurs et des difficultés internationales. Lorsqu'on s'élève dans l'échelle de l'organisation politique, on arrive à un moment où il ne suffît plus d'être parfaitement au courant des détails d'un service pour le bien dijiger. C'est la compétence politique qui devient nécessaire. Or, il n'y a pas de raison particulière pour que le don de l'homme d'État soit le privilège des fonctions publiques; et si on se confine dans cette catégorie pour le choix des ministres, on se condamne au risque d'avoir des ministres qui aient les qualités de fonctionnaires et à qui manque la « compétence » spéciale de la fonction gouvernementale. Ainsi, M. de Bethmann-Holhveg a pu avoir les excellentes qualités de l'administrateur; il lui a manqué certainement quelques qualités de l'homme d'État ; le coup d'œil mondial, l'aisance au milieu des difficultés, le sang-froid dans les discours, l'art de manier la presse et l'opinion publique, peut-être la connaissance du peuple qu'il était appelé à gouverner. Il n'est pas impossible que certains déparlements ministériels, surtout dans des petits États, comme les États- membres d'une confédération, puissent être gérés avec avantage par de bons bureaucrates. Mais on ne tarderait pas à s'apercevoir des inconvénients de ce système étendu jusqu'aux personnages appelés à diriger de haut les destinées d'un grand pays. Et par là sont expliqués bien des caractères saillants de la politique de l'Allemagne au cours de ces dernières années : une incontestable supériorité dans la préparation bureaucratique des détails, heureusement compensée par de lourdes fautes politiques etdiplomatiques. Nous sommes autorisés, dans la mesure même où nous en souffrons, à admirer l' « organisation » allemande : nous devons

nous féliciter qu'elle n'ait pas été servie par un système de gouvernement aussi parfait. On ne peut pas tout avoir. Et c'est ainsi que l'Allemagne avait très bien préparé, au point de vue administratif, la Weltpolitik, mais que, par une infériorité, qui a servi le monde en cette occasion dans la préparation gouvernementale, la politique mondiale de l'Allemagne a abouti à dresser le monde contre cette nation. Les fautes d'organisation sont graves : les fautes politiques sont capitales. La prédominance absolue du technique sur le politique a abouti eu Allemagne à une belle organisation des détails, et à des erreurs colossales sur les ensembles (la France décomposée ne résistera pas ; la Belgique laissera passer; l'Angleterre ne fera pas honneur à son obligation de garantie à l'égard de la Belgique ; d'ailleurs, elle n'a pas d'armée; l'Italie suivra; l'Amérique laissera faire...). Certes, il nous manque encore le recul de l'histoire ; cependant, il nous semble qu'avec des fonctionnaires hiérarchiques promus au sommet comme M. de Bethmann-Hollweg ou son successeur, que certains de ses compatriotes appelèrent « Michaelis le Petit », l'Allemagne a vu de près le jour prédit par Bismarck dans sa parole célèbre : « Le jour où un bureaucrate prussien, un vrai, sera chanceliei de l'Empire, malheur à l'Allemagne'! » C'est beaucoup moins par elle-même que TAllemagne a été sauvée que par Ui plus ignominieuse des trahisons que l'histoire ait connues.

D'ailleurs, bien des Allemands se rendaient compte, depuis quelques années, que les ministres doivent être autre chose que des bureaucrates ou des aides de camp civils du prince {Ziviladjutanten) pour être de véritables hommes d'État {Wirkliche Staatsmànner) ayant conscience des besoins et des aspirations du pays ^

1. Wiemer au Reichstag, 10 novembre 1908, Slenographische Berichle, t. CCXXXIII, p. 5384. Voir aussi Hugo Preuss, Das deutsche Volk uncl die Polilik, léna, 191.J. L'auteur examine ce problème posé par la guerre mondiale : d'où vient, en Allemagne, la di(?proportion évidente entre les succès militaires et les résultats politiques ? pourquoi l'Allemagne a-t-elle si peu de véritables hommes d'État ? (Wirkliche polilische Fiihrer). Est-

Joseph-Barthéle.my, La Compétence. 12

La guerre semble avoir précipité ce mouvement d'opinion. Elle a entraîné la collaboration, qui, clans les circonstances que l'on connaît, doit prendre le nom de complicité, entre le peuple et ses gouvernants. Certes les réformistes allemands ne manquent pas de faire l'opposition, qui est pour eux un nouveau sujet d'orgueil, entre la compétence spécialisée des ministres de l'Empire ou des États, et l'amateurisme omnicompétent des politiciens français. Mais — et l'idée se fait jour dans les quotidiens et pénètre progressivement l'opinion — ils regrettent aussi que l'Allemagne soit privée des services d'hommes d'Etal professionnels comme la France en possède et qui ont remporté contre leur pays des succès politiques ou diplomatiques ; ils reconnaissent que les Chambres sont aussi d'excellentes écoles pour les hommes d'Etat, qui y acquièrent la connaissance proprement politique des affaires et des hommes, et peuvent ainsi apporter au gouvernement un esprit plus large que les ministres qui ont fait leur apprentissage dans l'air, un peu confiné, des bureaux. Sans doute, la majorité du peuple allemand ne suit pas encore les socialistes gouvernementaux et les progressistes qui, par leurs organes comme le Vorwarts, la Frankfurter Zeitung, le Berliner Tageblatt, réclament l'introduction intégrale du régime parlementaire, c'est-à-dire l'institution d'un ministère exclusivement émané de la majorité parlementaire et obligé de se retirer devant la volonté de cette majorité ^ ; mais elle s'éloigne aussi

ce que les Allemands sont décidément, par les fatalités de leur race, un peuple impolitique ? L'auteur ne le pense pas. Il croit que tout le mal vient du gouvernement de la nation par une bureaucratie qui lui est étrangère et supérieure, et par l'absence de collaboration du peuple à son gouvernement. Le parlementarisme allemand a fourni jusqu'ici l'occasion de discours politiques, non d'actes politiques. La formule de la politique intérieure de l'Allemagne doit désormais être celle-ci : identité du peuple et de l'État, le peuple-État dans l'Étatpeuple. C'est la formule même du régime parlementaire.

1. Dans le Berliner Tageblatt du 7 août 1917, M. Theodor Wolff constate avec aigreur : « Le peuple allemand est le seul peuple civilisé de la terre qui n'exerce aucune influence directe ou indirecte sur le choix de ceux qui le gouvernent, et ainsi il "est livré, sans défense, à une destinée qu'il ne fait pas

des conservateurs obstinés, comme le député Kreth. qui restent fidèles au système du recrutement bureaucratique des ministres, sous le prétexte que les bureaucrates sont seuls de bons administrateurs. Elle tend à suivre la doctrine transactionnelle du centre, qui tient le milieu entre ces deux extrêmes : il s'agirait de teinter le gouvernement de parlementarisme en appelant aux hautes fonctions gouvernementales quelques représentants investis de la confiance des grands partis.

D'ailleurs, cette parlamentarisierung du gouvernement a été partiellement réalisée, sur une échelle, il est vrai, extrêmement restreinte. Au commencement du mois d'août 1917, M. Spahn, leader du centre catholique au Reichstag de l'Empire a été appelé au ministère prussien de la Justice ; tandis que M. von Krause, député national-libéral au Landtag prussien et vice- président de cette assemblée, était mis à la tête de l'office impérial de la justice. M. Hœsch, député au Landtag prussien était nommé « directeur ministériel » de l'Agriculture. En même temps un socialiste, étranger, il est vrai, au Parlement, mais aussi à l'Administration, M. Augustus Muller, recevait le titre de sous-secrétaire d'Etat impérial. C'était tout. Les autres ministres, véritables inconnus au poinî de vue politique, étaient de simples fonctionnaires prussiens à tendances conservatrice dont la carrière était la même que celle des autres administrateurs '. C'était peu, et c'était moins encore si l'on considérait et la personnalité des nouveaux ministres et les fonctions qui leur étaient attribuées ; c'était certainement une intention préméditée qui faisait passer un député d'Empire à un ministère prussien et un députe prussien à un ministère d'Empire : ce chassé-

lui-méme. Heureuse ou malheureuse, (îette destinée peut, à l'occasion, le conduire aux catastrophes. »

1. Ainsi M. Walrafï, premier bourgmestre de Cologne, était nommé chef du département politique à ioffice impérial de lintérieur. Un autre bourgmestre, M. Schwander était nommé au département du ravitaillement au même oftice ; enfin, conformément à la tradition, un diplomate (M. de Kuhlmann) était aux Alfaires étrangères ; un amiral à la Marine (von Capelle); et un général au ministère prussien de la Guerre (vonStein).

croisé avait pour objet d'empêcher de se former un précédent d'après lequel les minisires seraient pris dans la majorité parlementaire. Il faut ajouter que M. Spahn est magistrat de carrière, président de la Cour d'appel de Francfort, donc fonctionnaire prussien ; que M. Augustus Muller, sozialdemokrate militant, et qui s'était distingué dans l'organisation des coopératives de Hambourg, était chargé, depuis la guerre, du ravitaillement en viande, et siégeait, comme membre du comité directeur, dans l'office de Talimentation. C'était donc une sorte de fonctionnaire provisoire apte, en cette qualité, à être appelé à de provisoires fonctions ministérielles. D'ailleurs, jusqu'à ce jour tout au moins, les parlementaires devenus ministres sont, à ce titre, devenus des fonctionnaires comme les autres : délégués au Bundesrat, ils ont dû donner leur démission de député, pour le motif constitutionnel que le ministre peut recevoir des ordres impératifs de son prince, et que, dans ces conditions, pourrait s'élever un conflit de conscience entre ses devoirs de fonctionnaire et ses devoirs de représentant.

L'avènement de M. Hertling au poste de chancelier, à la fin du mois d'octobre 1917, a marqué un nouveau pas dans l'accession des hommes politiques proprement dits au gouvernement allemand. C'est la première fois, depuis qu'elles existent, que les fonctions de chancelier sont confiées à un politicien de profession comme ceux qui assument les fonctions gouvernementales en Angleterre et en France. Le Bavarois Hertling n'est pas le ministre bureaucrate du type prussien. Sans doute, il est professeur, comme le sont souvent les ministres d'Autriche. Mais son titre véritable au premier poste de l'Empire, c'est d'être un vieux routier du parlementarisme. Au moment de sa nomination, il était, depuis trente-sept ans, député au Reichstag. Il avait été, pendant trois ans, chef du centre, c'est-à-dire du parti le plus nombreux de la majorité dans cette assemblée. Il était enfin, depuis le 5 mars 1912, premier ministre bavarois et s'était encore imposé pour ce poste au prince régent Luitpold par sa qualité de chef du centre au

Landtag, alors que ce parti venait de triompher aux élections de février ^

D'autre part, M. de Hertling n'accepte le pouvoir que s'il est lui-même agréé par le Reichstag. Or, une des conditions mises par la majorité parlementaire à l'acceptation du chancelier, c'est que celui-ci prenne comme collaborateurs im certain nombre de parlementaires libéraux. Ceux-ci, en devenant ministres, ne sont donc plus les serviteurs de l'Empereur, librement nommés par lui, mais les représentants de leur parti au Gouvernement. C'est dans ces conditions que la succession du vice-chancelier Helfîerich a été confiée à « l'homme de confiance » du parti progressiste, von Payer, élu pour la première fois au Reichstag en 1877 et qui y représente sans interruption une circonscription du Wurtemberg depuis 1890. En même temps le docteur Friedberg, professeur de législation financière à l'Université de Halle, el chef de la fraction nationale libérale à la diète prussienne où il siège sans interruption depuis 1886, devenait vice-président du ministère d'Etat (prussien). Ces deux personnages s'ajoutaient aux autres parlementaires introduits au Gouvernement par Michaëlis.

La fameuse parlemenlarisation sur laquelle l'Allemagne a appelé l'attention du monde se réduisait donc à une minuscule goutte d'huile démocratique versée dans les immenses rouages de l'administration impériale. Il n'en reste pas moins que, même ainsi réduite, elle reste intéressante comme symptôme. La guerre conduit l'Allemagne à atténuer le recrutement exclusivement bureaucratique de ses ministères, tandis qu'elle amenait la France à renoncer au recrutement exclusivement politique K

1. Il faut noter toutefois que M. de Hertling avait tenu a atténuer le caractère parlementaire de sa nomination. Le 5 mars 1912, en se présentant pour la première fois devant la Chambre bavaroise, il précisa : « Je n'ai pas été appelé au pouvoir parce que j'étais le chef du centre, mais malgré que je le fusse. Cependant, j'appliquerai au pouvoir les principes que j'ai toujours défendus ». Joseph-Barthélémy, Les Inslitutions politiques de V Allemagne contemporaine, p. 197.

De ces deux mouvements en sens inverses se dégage peut-être un enseignement sur lequel nous ne tarderons pas à nous expliquer.