A man must serve his lime to any trade

Save criticism ; critics are ready-made. »

(Byron, English Dards and Scotch Beviewers).

dans TEtat. Les chefs suprêmes des admiuislralions, ces agents supérieurs que Ton qualifie généralement de ministres, seront des professionnels exclusivement pris dans les administrations elles-mêmes. Dans la gestion des intérêts locaux, prédominera radministrateur professionnel, l'agent du pouvoir central, Le préfet. La justice sera rendue par des juges professionnels, et non par ces magistrats, amateurs et occasionnels, qui composent les jurys.

Ainsi, il n'y a aucune liberté politique sans une place faite aux amateurs. Mais un Etat ne vit pas de liberté, qui est une notion négative. La vie de l'État et la liberté politique elle-même ne seront possibles que si elles s'asseyent sur une administration habile, exercée, composée de professionnels. Il deviendi'ait dangereux de traverser les rivières si les pouls étaient construits par des individus quelconques, désignés temporairement pour cette mission pai- des élecleurs eux-mêmes dépourvus d'instruction technique.

Il faut do^nc des amateurs investis de \a fonction politique et des professionnels chargés du travail technique. Le problème se ramène donc finalement à déterminer la place qui doit être faite dans l'État au politique et celle qui doit être laissée au technique. C'est une question essentiellement pratique, qui ne saurait comporter uae solution absolue, uniforme, applicable à tous les temps et à tous les pays. — Une fois la place faite à chacun d'eux, il faudra déterminer leurs rapports : on s'accarde généralement à reconnaître que le rôle du politique est de contrôler, de surveiller Faction du technique, de réprimer ses écarts. Mais dans notre organisation actuelle, le politique ne se borne pas à cette mission générale de surveillance : il agit. Ainsi nos ministres qui sont, en donnant à cette expression le sens précis et non péjoratif que nous avons indiqué plus haut, des amateurs politiques, agissent en pereonne, prennent des décisions, et le technique s'efface même derrière leur autorité.

Lorsqu'on a résolu le problème de la technicité on se

trouve immédiatemcût en présence de celui de la capacité. Telle fonction doit être remplie par des professionnels^ telle autre a.u contraire par des non-professionnels : naais comment les titulaires, non professionnels ou professionnels, seronl-ils choisis parmi les plus capables? Et surtout, est-il vrai que la démocratie, qui aime déjà à confier les fonctions publiques à des non-professionnels» ait encore une tendance marquée à choisir, poua' s'ea acquitter, les individus les moins capables? Le suffrage universel, par exemple, compose-t-il ses assemblées de noû-professionnels moins distingués que ceux qu'y appellent le suiTrage restreint, l'hérédité, ou la nomination du prince? Dans le régime parlementaire démocratique, les cainislres sont dies non- professionnels: ces non-professionnels paraissent-ils moins aptes à remplirleurs fonctions que dans les autres régimes? Enfin, les titulairi;*s des fonctions réservées à des professiionnels sont-ils moins aptes intellectuellement et moralement que ceux que l'on trouve dans les situations correspondantes des monarchies et des aristocraties?

Tel est le double aspect du problème de la compétence dans la démocratie.

Un coup d'oeil sur l'organisation politique et administi'ative des démocraties modernes révèle tout un ensemble d'anomalies apparentes qui sont bien faites pour surprendre un esprit non averti. Elles se ramènent à cette idée que si certaines conditions /ormeZ/^s d'aptitude morale ou intellectuelle sont exigées pour quelques fonctions inférieures, par contre l'accès des fonctions supérieures reste en général déterminé par la libre appréciation desélecfeurs ou des supérieurs hiérarchiques.

Pour accéder à la fonction modeste et peu rénuniérée de conseiller de préfecture, il faut être licencié en droit ; mais pour être préfet, il n'est même pas nécesr saire d'être bachelier. Un concours présentant une certaine difficulté ouvre les fonctions de rédacteur à la

Préfecture de la Seine, à la Préfecture de police, à l'octroi de Paris, à l'Assistance publique : mais les chefs suprênaes de ces administrations sont librement choisis par le gouvernement ; pour être attaché, conseiller d'ambassade ou ministre plénipotentiaire dans une classe inférieure, il faut être « de la Carrière » qui ne s'ouvre que par la porte étroite d'un concours ; mais une grande ambassade peut être tenue par un outsider. L'auditorat au Conseil d'État et à la Cour des comptes est réservé à l'élite issue d'un concours : mais les fonctions supérieures dans ces grands corps (maîtres des requêtes, conseillers référendaires, conseillers maîtres, conseillers d'État) sont accessibles à toute personne investie delà seule confiance du gouvernement. Pour être conseiller d'État cependant, il est nécessaire d'avoir l'âge de trente ans. Mais pour remplir la fonction supérieure de législateur, la même maturité n'est pas exigée : il suffit de l'âge de vingt-cinq ans. Cet âge est nécessaire et suffisant : car s'il est exigé de connaître le droit pour l'appliquer, notamment dans les tribunaux, il n'est pas exigé de le connaître pour le modifier, l'améliorer, le perfectionner. Si nous parvenons enfin au sommet de l'organisation politique, aucune espèce de condition, même d'âge, n'est exigée pour être ministre ou président de la République. Les démocraties anglaise et américaine se soumettent d'ailleurs à la même règle: les inférieurs, les subordonnés sont des spécialistes ; les supérieurs, les individus à qui appartient la responsabilité et le pouvoir, ne sont pas des spécialistes.

Ces contradictions apparentes peuvent servir de thème facile à des développements critiques. Ne vaut-il pas mieux essayer de les comprendre, de les expliquer, de rechercher si et dans quelle mesure elles sont fondées? C'est, dans tous les cas, ce second parti que nous avons résolument adopté.

La clef qui explique ces apparentes anomalies est double. C'est d'abord que, dans tout pays libre, il y a une fonction politique qui ne peut être confiée qu'à des non-professionnels. Qu'on s'y résigne ou qu'on s'en indigne, les membres d'une société civilisée ne consentent

pas à être traités comme des choses. On n'imagine pas un État occidental, après la période de la préhistoire, qui ne fasse une place quelconque à des individus ordinaires pris dans la masse des citoyens pour s'acquitter transitoiromenl de fonctions publiques. Les députés aux États généraux ou provinciaux, les administrateurs des paroisses ou des villes dans l'ancienne France étaient des individus, désignés presque au hasard, dans la couche moyenne de leur classe. En Angleterre, le système de la collaboration des amateurs aux fonctions publiques existe depuis le temps des Saxons et des Normands : les dizeniers et centeniers, les hommes libres des bourgs, les freeholders de la County Court, les barons du grand Conseil et de la Curia régis, les chevaliers des comtés dans les premiers parlements, les juges aux assises des Quarter sessions, tous ces personnages étaient des laymen.

Dans l'État démocratique les citoyens prétendent exercer une influence sur la direction de la société dont ils sont les membres. Ils veulent tracer les lignes générales que doit suivre le gouvernement ou, tout au moins, paraître avoir le droit de les tracer : dès lors, ils veulent pouvoir mettre à la tète du pays des individus qui soient les organes de leur volonté : les chambres législatives seront composées de leurs représentants.

Il y aura même, à la tète des administrations, des ministres non professionnels chargés de transmettre à la bureaucratie les impulsions de la volonté nationale. Des non professionnels doivent par conséquent, dans tout régime libre, être chargés d'impriiper au technique les directions politiques. Les principes généraux, une fois déterminés par les non-professionnels de la politique, il faut une forte organisation technique chargée d'assurer la vie publique la meilleure en conformité avec ces principes. Nous nous trouvons en présence de problèmes extrêmement délicats de dosage, d'équilibre, de rapports entre la politique et la technique : mais la participation des gouvernés au gouvernement par des non-

professionnels est un fait comme la chaleui-, la lumière, la pesanteur.

La seconde explication concerne le problème de la capacité. Plus la fonction est haute, dit-on, moins on exige de conditions de capacité. Il faut cependant préciser ici qu'il s'agit de conditions formelles, facilement déterminables comme celles de diplôme ou d'ancienneté de services. Mais, précisément lorsqu'on arrive aux sommets des hiérarchies, ces conditions inférieures de capacité ne présentent plus, à un degré quelconque, le caractère de garanties. Quel intérêt y aurait il véritablement à exiger d'un ambassadeur qu'il fût docteur en droit? Quel intérêt y aurait-il à demander au généralissime qu'il fût tireur de première classe? L'aptitude aux fonctions inférieures, aux emplois de bureau, aux rôles mécaniques inférieurs de l'administration peut être constatée par des diplômes, des concours, des stages. Mais nous n'aurons pas de mètre pour préciser avec exactitude les qualités éminentes exigées pour les hauts emplois. Tout esprit quelque peu réfléchi n'a aucune {>eine à comprendre que le ministre des postes n'a pas besoin de savoir faire une addition avec la rapidité légitimement exigée d'un employé de guichet. Ici encore nous nous tro'uvons, non point en présence d'un problème de principe susceptible d'une solution absolue, mais d'une question de nuance, de mesure, de dosage, d'équilibre.

A n'exiger aucune condition de capacité des candidats aux fonctions publiques, on tombe dans le système dont ont souffert les États-Unis jusqu'à l'organisation de leur permanent civil service, le système déplorable du spoils System, des fonctions publiques réduites dans leur ensemble à n'être plus qu'une monnaie dépréciée réservée au paiement des services électoraux. Mais si l'o-n se laisse aller à l'autre extrême, si on supprime complètement la liberté du choix des supérieurs hiérarchiques, la bureaucratie s'endort dans la médiocrité et dans la gérontocratie. Il ne faut sans doute pas oublier que la spécialisation des fonctions est ua signe de progrès; que ce nest que dans la société amibe que

n'importe qui est bon à n'inaporte quoi; que dans une société civilisée, l'aptitude aune fonction rend impropre à d'autres, 11 est encore nécessaire d'éviter que la liberté^ souvent indispensable, de l'appréciation gouvernementale ne devienne pas la liberté de la faveur et de l'arbitraire : le problème touche alors aux principes premiers de l'organisalion constilutionnelle; nous tâcherons de les atteindre.

Les laudatores temporis acti semblent faire de ce que l'on appelle le règne de l'incompétence un regrettable privilège des temps modernes. De singuliers progrès ont cependant été réalisés, au point de vue de la technicité et de la spéciahsation des fonctions, depuis l'âge de l'antiquité classique.

Jamais le règne de l'amateurisme démocratique n'a été poussé aussi loin qu'à Athènes. LA, chacun des lo.ooo citoyens pouvait se considérer comme un député, susceptible d'être appelé à tout moment à devenir fonctionnaire, magistrat ou même officier. C'était d'abord l'ensemble du peuple réuni au Pnyx ou sui l'Agora qui votait des lois régissant Athènes et son empire.

La présence à l'Assemblée était rétribuée, de telle sorte qu'il y avait, pour les plus pauvres, un intérêt direct à remplir leurs devoirs de citoyens. Les fonctions publiques étaient conférées par l'élection ou même par le sort, en général pour le délai très bref d'un an, et, en fait, sans rééligibilité, de telle sorte qu'un citoyen était à peine au courant de sa fonction qu'il était obligé de la quitter. Sans doute, il y avait des esclaves chargés d'assurer les écritures ou les besognes purement matérielles; sans doute, on avait recours accidentellement à des artistes, à des architectes pour les monuments publics : mais, il paraît y avoir eu peu de fonctionnaires techniques tels que des ingénieurs ou de hauts fonctionnaires des finances. Les Archontes et les Sénateurs

sont tirés au sort chaque année. Bien plus, il n'y a pas (le généraux professionnels : les stratèges sont désignés par l'élection. La fonction judiciaire esl confiée pour les alîaires les plus importantes à dix dikastéries, composées chacune de cinq cents membres, et statuant sous la présidence d'un archonte. C'est par un de ces tribunaux que Socrate fut condamné à boire la ciguë. Bref, toutes les fois que la puissance publique était intéressée à un degré quelconque, les fonctions étaient exercées par des citoyens sans compétence spéciale; c'étaient eux qui légiféraient, gouvernaient, administraient, jugeaient, veillaient à la préparation de la flotte et de l'armée et commandaient les troupes en campagne.

C'est pour avoir dirigé contie ce système d'incompétence démocratique des critiques et des sarcasmes qui sont, plus de deux mille ans avant la lettre, le développement et le commentaire du mot de M. Charles Benoist, que Socrate fut accusé d'aristocratie, et, pour ce crime, condamné à mort ^

Ce système d'amateurisme généralisé ne produisit pas cependant tous les mauvais résultats qu'on était en droit d'en attendre : il fut amendé par des circonstances diverses, et notamment par cette dictature de la persuasion, exercée en dehors de tout titre officiel, par des hommes comme Périclès que M. Lawrence Lowel' qualifîe de glorieux « boss ». Mais il n'est pas douteux que cet amateurisme exagérément généralisé a été une des causes de la chute d'Athènes lorsque cette dém.ocratie s'est heurtée avec une monarchie fortement organisée et laissant la première place aux techniciens et aux professionnels. La Macédoine, quoique appartenant à la même race, a vaincu Athènes à cause de la supério-

1. « Je remarque, lit-on dans le Protagoras de Platon, que dans l'assemblée du peuple, quand il s'agit d'un édifice, ce sont des architectes que l'on consulte ; quand il s'agit d'un navire, es sont des armateurs que l'on appelle... Au contraire, lorsqu'ils délibèrent sur l'administration de l'État, les Athéniens reçoivent indifféremment les conseils d'un charpentier, d'un forgeron, d'un fondeur, d'un bourrelier, d'un marchand marin, d'un marchand terrien, d'un riche, d'un pauvre, d'un noble, d'un roturier. »