Public Opinion and Popular Government

rilé de son organisation. La guerre mellant aux prises la démocralie gouvernée par des amateurs et la monarchie appuyée sur les techniciens : il n'y a pas de sujet plus actuel.

Rome ne fut jamais aussi démocratique qu'Athènes. Le système des classes et des centuries donnait la prédominance aux riches et écrasait les prolétaires : les 193 centuries avaient chacune une voix, et, à eux seuls, les chevaliers et les citoyens de la première classe en détenaient 98, soit la majorité. Les prolétaires, ceux qui ne possédaient rien, n'avaient qu'une seule voix. La démocratie étant moindre, l'amateurisme l'était également moins. Toutefois, sous la République, toutes les grandes fonctions publiques étaient confiées par l'élection pour un an, et sans rééligibilité. Tout individu appelé à une fonction l'ignorait donc et la quittait au moment où il commençait à l'apprendre. Il n'y avait rien qui ressemblât à notre administration. Les inconvénients de cet amateurisme, de cette « rotation des offices », étaient atténués d'abord par l'existence d'une classe dirigeante, ensuite par le système de la gradualion des offices: on ne pouvait, en principe, accéder à une fonction élective supérieure que si l'on avait préalablement occupé la fonction inférieure.

Ce système d'amateurisme généralisé ne produisit pas des inconvénients trop graves tant que Rome ne fut qu'une cité italienne, un petit État agricole ignorant à peu près les grandes complications extérieures. Mais lorsque le peuple romain se lança dans les grandes affaires commerciales, lorsqu'il eut à soutenir une politique militaire, lorsqu'il eut à administrer de vastes provinces, et à dominer l'Orient, alors éclata l'insuffisance de l'amateurisme démocratique.

Rome eut toutefois la bonne fortune, qui manqua à Athènes, que son système politique ne fut pas mis à l'épreuve du conflit avec une autre nation assurant une place plus large aux techniciens et aux professionnels. L'amateurisme démocratique est tombé par sa propre faiblesse, parce qu'il s'est montré incapable de suivre le développement de la grandeur romaine et de la conserver.

14 LA GOMr'ETE>'CE DANS TA DEMOCRATIE

Cependant, Auguste et ses premiers successeur.-; n'eurent pas l'idée nette, préconçue, de créer une administration de techniciens. Auguste laissa métn^ subsister In plupart des formes extérieures de la démocratie. Ce ne fut que peu à peu f t sous la pression des besoins immédiats, qw-e se constitua une bureaucratie; les premiers empereurs employèTent des afTranchis, d'abord pour leurs affaires personnelles, et ensuite pour les affaires de l'État. Ce n'est que sous Hadrien que fut définitiv'em^ent oiganisée V administration à la moderne avec des foractionnaires de carrière, une hiérarchie et des règles sur le cursus honorum. C'est à l'emploi systématique de fonctionnaires permanents et spécialisés qu'il faut attribuer la durée de l'empire romain et, le rayonnement que la ciWIisation romaine exerce encore sur le monde d'aujourd'hui.^

Un examen rapide de l'histoire des peupl-es montrerait à l'évidence que les monarchies mettent au service de l'Etat d«s fonctionnaires spécialistes et, avec la restriction de la défaveur du prince, permanents. Au contraire, les déraoci^ties font au?: amateurs, non spécialisés, un appel ijafîniment plus large.

Leis monarchies sont basées par conséquent sur le principe de la technicité: cela ne veut pas dire qu'elles aient toujours appelé aux fonctions publiques les plus capables. Nous aurons à indiquer par quelques exemples, comment certaines monarchies ont résolu le problème de la capacité. Il y a eu d'excellentes bureaucraties, il yen a eu de déplorables. Il est à remarquer •cependant, en tête de nos développements, que les bureaucraties, même exagérées dans leurs principes, ont duré et fait durer l'État; tandis que l'amateurisme démocratique, poussé à son maximum n'a pas duré et a mêm'e parfois amené la ruine de l'État.

1. Cui[, les Insliiulions publiques des Romains; Otto Ilirschfeld, Die Kaiserlichen Verwaltungs beamlem,2' éd., 1905.

Ce n'est pas l'effet d'un pur hasard qui fait coïncider l'amateurisme ella démocratie d'une part, la technicité et la monarchie d'aiatre part.

L'amateurisme est datns l'essence même de la démocratie : elle se définit le gouvernement par les gouvernés euK-raêmes, c'est-à-dire par des incompétents. La démocratie est hostile à la permanence dans les fonctions qui supposent à un certain degré la participation à l'exercice de la puissance publique. Elle choisit pour les fonctions publiques des hommes qui y sont peu ou point préparés et, quand ils commencent d'être au courant, elle les i envoie. La Suisse, démocratie profondément imprégnée d'un esprit conservateur et même aristocratique, fait exception à cette règle ; la réélection indéfinie y est de coutume. Mais en général, la démocratie recule devant l'extension des attributions des fonctionnaires permanents et aussi devant la permanence au pouvoir des mêmes élus, parce qu'elle a peur de perdre sa liberté.

Mais le plus grand ennemi de la technicité, c'est Tesprit d'égalité. Le premier souci d'un peuple démocratique n'est pas nécessairement d'être bien gouverné, mais de ne pas reconnaître de supérieur, d'avoir le sentiment qu'il se gouverne lui-même. Les fonctions publiques doivent donc rester ouvertes à tons. Chaque citoyen est présumé apte à remplir une fonction quelconque dans l'État : nulle part les conséquences logiques de ces prémisses n'ont été poussées plus loin qu'à Athènes, puisque les titulaires de certaines fonctions y étaient désignés non point par l'élection qui suppose, en théorie, le choix du meilleur, mais simplement par le sort.

Ce sentiment de l'égalité, qui a produit par ailleurs des conséquences si fécondes de justice sociale, peut être poussé jusqu'à la caricature et devient alors la maladie politique connue sous le nom d'invidia dcmocratica. 11 va jusqu'à s'opposer à la difTérencialion des fonctioins d'après les aptitudes.

Les observateurs politiques ont depuis longtemps relevé dans les démocraties une tendance marquée à

dédaigner, pour les carKiidals aux fonctions électives des qualifications comme celles d'une expérience ou d'une éducation spéciale. La logique de l'égalité conduit l'esprit populaire à croire non seulement qu'un homme est aussi bon qu'un autre, mais que, sur les matières d'intérêt général, il a autant de connaissances qu'un autre. La démocratie, constate Bryce, sous-estime les difficultés du gouvernement et surestime les capacités de l'homme de sens commun *.

Le progrès entraîne par lui-même une complexité croissante dans toutes les branches de l'activité humaine. La technicité, la spécialisation des fonctions n'ont jamais été plus nécessaires que dans le monde moderne, qu'il s'agisse du commerce, de l'industrie, d'une science quelconque. Le gouvernement des hommes n'échappe pas à cette règle. Le mécanisme d'un grand Etat, même non démocratique, est infiniment plus complexe aujourd'hui qu'à aucune époque de l'histoire; et cette complexité, allant toujours en grandissant, exige des gouvernants une technicité croissante dans la même proportion.

Cette évolution naturelle des États vers une plus grande complexité est d'ailleurs précipitée par les tendances communes de la démocratie. Sans qu'on puisse présenter cette constatation de fait comme une règle absolue, on peut dire que la démocratie se tourne vers l'Etat comme vers une Providence, lui ouvre sans cesse de nouveaux compartiments de la vie nationale, tend par conséquent à rendre ses fonctions plus complexes et plus délicates.

Nous aboutissons par conséquent à cette double constatation singulièrement troublante : i° Le gouvernement de la démocratie est celui qui exige le plus de

1. Bryce, The American Commonweullh, i. 483 ; Godkir , Unforeseen Tendencies of Democracy, p. 43.

INTROiOUCTION 17

technicité ; 1° les gouveniaiiLs de la démocratie sont ceux dont ou exige le moins de technicité.

C'est cette apparenle antinomie que nous voulons essayer d'exposer, de comprendre et d'expliquer dans la mesure du possible ; nous voulons aussi dégager les périls auxquels s'exposerait la démocratie si elle ne réagissait pas contre l'exagération des tendances de sa nature.

Parmi ces tendances, celle de l'Étatisme soulève un très grave problème : celui de la compétence de l'État lui-même à s'acquitter de certaines missions, notamment dans Tordre économique ; l'État est-il apte à faire le commerce, à diriger une industrie, à intervenir par voie d'autorité dans les transactions économiques et commerciales? Peut-il utilement fixer le taux des salaires, ou déterminer par taxation le prix des marchandises diverses ? A-l-il l'aptitude pour assumer la responsabilité de présider au ravitaillement du pays et de répartir équitablement les denrées entre les groupes ou les individus?On voit, d'après les expériences, coûteuses pour la plupart, qui se poursuivent au cours de la guerre, qu'il n'y a pas de problème plus actuel. On comprendra cependant que nous ne puissions l'aborder ici : nous nous bornerons à étudier le problème, suffisamment vaste, de la compétence des hommes K

1. Joly, ^Impuissance élatiste, dans Revue hebdomadaire, 9 juin

JosEi'H-IÎAnTHÉLEMT, La Compélcncc.

SOMMAIRE

L'amateur politicien à la base de la démocratie : l'électeur. I 1. — La démocralie politique n'est pas seulement tout pour le

peuple, mais tout par le peuple. — Elle est le fait inéluctable. S 2. — Modes d'exercice de l'influence des citoiiens. — Admettre

la nécessité du contrôle de l'opinion, sans en faire le romantisme.

I 3. — Faut-il reconnaître au peuple la compétence nécessaire

pour prendre des décisions, ou convient-il de limiter son rôle

au choix d'une élite qui décidera ?

I 4. — Le choix de l'élite investie du pouvoir de décision doit-il

être à son tour confié à une élite. Qu'est-ce que l'élite ? Laptitude au vote suppose non seulement la compréhension

de problèmes, mais la volonté de les résoudre dans l'intérêt

de tous.

La fortune, signe d'instruction et d'esprit politique; technique

satisfaisante du gouvernement bourgeois. — Efforts pour . chercher un autre critérium extérieur de l'intelligence. — Le

suffrage appartenant à tous, mais différencié suivant la compétence de chacun.

§ 5. — Si tous doivent voter, ne doivent-ils pas voter à leur place

suivant leur compétence ? — Le syndicalisme politique.

S'il se glisse des individus dépourvus de capacité technique, ou même d'aptitude morale et intellectuelle spéciale, parmi les personnes chargées de fonctions spéciales dans l'État, la démocratie suppose à sa base le règne de l'amateur politique par excellence : l'électeur.

La démocratie n'est pas, en effet, un système plus ou moins habile de prévoyance sociale ou d'organisation économique. Le problème démocratique n'est pas, contrairement à ce que prétendent quelques-uns dessozialdemokrates, fidèles sujets de l'empereur allemand, une question de beurre et de pain : Butter und Brod-frage. Elle n'est pas une question de bien-être matériel, et sa devise n'est pas: Pane m et circenses. Bismarck avait imaginé une contrefaçon de la démocratie qui consiste en ce que l'autorité soigne les citoyens comme des animaux à l'étable. <( Messieurs les démocrates, disaitil, joueront vainement de la flûte lorsque le peuple s'apercevra que les princes et les assemblées se préoccupent de son bien-être ». Les institutions sociales ont été, dans le mécanisme allemand, un dérivatif destiné à endormir, chez les citoyens, le désir de la liberté politique. La démocratie n'est pas une question de ventre, mais une question de cœur et de tête. Son essence est dans la liberté politique, c'est-à-dire dans le contrôle du peuple sur le gouvernement. Sans la démocratie politique, il peut y avoir quelques libertés, mais alors inévitablement précaires : la liberté politique est l'unique roc sur lequel elles puissent solidement s'asseoir K

Loin de moi la prétention d'ouvrir ici de nouveau le débat qui se poursuit, depuis Aristote, entre partisans et adversaiies de la liberté politique. Spencer n'avait pour elle que dédain. Faguet démontrait au contraire que la démocratie politique est le gouvernement le plus conformée la raison, puisque la raison exige qu'un être raisonnable se conduise lui-même, et que la définition

1. Ces problèmes ont été examinés avec des prétentions scientifiques par Gustaf F. Stessen, dans son livre Das Problem cler Demokralie, léna, 1915. Il oppose le « politischer Demokratismus » au socialisme purement doctrinal et au libéralisme politique : V. notamment le chapitre : « Die Sozialdemokralie und das Problem des Demokralisraus ».

du régime démocralique est que les gouvernés, ôlres raisonnables et pensants, se gouvernent en définitive par eux-mêmes.

Mais, en somme, l'adhésion à la démocratie est avant tout affaire de sentiment. Elle ne s'impose pas. Mais que l'on aime, ou bien que l'on n'aime pas la démocratie, il y a une seule manière raisonnable de la considérer : c'est de bien se rendre compte qu'elle est un fuit, un fait nécessaire, inéluctable, comme l'alternance des saisons ou les lévolutions des astres : tous les individus majeurs qui composent une société prétendent exercer une influence sur la direction de cette société : c'est une tendance irréversible, physique, -pour ainsi dire, comme la tendance des corps à tomber vers le centre de la terre. La démocratie est un fait. Elle peut dire : sum quia siim. Les événements dont nous sommes les témoins donnent une confirmation nouvelle à ces vieilles constatations : la Chine est en République; le moujick russe prétend donner des leçons aux vieilles démocraties occidentales, et le roi de Prusse lui-même promet à son peuple pour après la guerre — « D'ici là, le roi, l'àne ou moi... » — une démocratisation de son régime électoral. La poussée démocratique est générale, irrésistible. On peut le déplorer, comme on déplore le retour de l'hiver et avec la même inutilité. Il est absolument vain de se répandre à son sujet dans une philosophie de gémissements. Le mieux est de s'en accommoder, de s'y adapter, d'y adapter, au mieux possible, les institutions, de façon à en tirer le plus grand bien ou, tout au moins, le plus petit mal possible.

Tous les individus majeurs prétendent exercer une influence sur la direction de la société dont ils sont les membres. Quelle doit être cette influence? En théorie, la solution du problème dépend du degré d'éducation politique du peuple considéré : plus cette éducation sera avancée, plus grande devra être l'influence qui lui sera reconnue dans la- gestion de ses propres afïaires. Mais, en pratique, c'est une question de force ; le peuple s'empare de l'influence dans la mesure même où il se

sentassez fort pour le faire. Il ne la conservera d'ail-

leurs que dans la mesure de sa matiirilé politique : c'est ce qui est arrivé au peuple français au lendemain de 1848. Heureux d'ailleurs lorsque le peuple, parce qu'il a pris une influence hors de proportion avec sa maturité politique, n'a pas conduit l'État tout près de sa ruine ! Dans tous les cas les peuples n'ont jamais que les libertés qu'ils se montrent capables de conquérir et de garder.

L'influence doit appartenir à tous. Elle s'exerce à des degrés divers : d'abord par le contrôle général de l'opinion publique, ensuite par l'adoption de mesures précises dans le système de la démocratie directe, enfin par le choix des hommes chargés de remplir dans l'Etal des fonctions déterminées.

Le contrôle de l'opinion publique, s'exerçant par les divers moyens mis à sa disposition, parla pensée écrite ou parlée, est sans aucune espèce de doute, une des nécessités primordiales du gouvernement. La vigilance sans cesse en éveil des citoyens est absolument indispensable pour secouer la somnolence des bureaucraties, prévenir ou réprimer les défaillances des gouvernants, exciter chez ces derniers une volonté implacable du bien public. Le contrôle des compétences par les incompétents est extrêmement fécond; c'est le ressort nécessaii'e des démocraties. C'est même un des problèmes les plus délicats du temps de guerre que celui de la conciliation entre les nécessités de la défense nationale et de la liberté de l'opinion. Lorsque la guerre cesse d'être une convulsion terrible, mais rapide, pour devenir une crise aussi terrible, mais de longue durée, la défense nationale exige le contrôle de l'opinion. La vigilance publique doit être sans cesse en éveil pour activer le gouvernement, l'empêcher de s'endormir dans la routine, l'exciter à forger sans cesse de nouvelles armes, pour maintenir le moral du pays, pour dénoncer ces menus gaspillages dont l'accumulation finit par creuser

22 LA. COMPIiTENCE DANS LA DEMOCRATIE

des abîmes, pour dévoiler les fautes, les défaillances, les prévarications, les crimes... Une histoire, hélas! trop récente donne une idée de tout ce que pourrait couvrir le silence des camps, si, sous un prétexte de faux patriotisme, on le faisait régner sur l'ensemble du pays. Mais, par contre, la presse ne peut pas jouir, en temps de guerre, de la liberté qui doit lui être reconnue en temps de paix. Le Gouvernement doit pouvoir l'empêcher de renseigner l'ennemi sur les mouvements des troupes, les desseins du commandement, les possibilités de résistance militaire et même de résistance économique du pays; il doit pouvoir aussi l'empêcher de répandre un état moral qui prépare les défaites. La défense nationale exige la liberté de la presse ; la défense nationale exige que la liberté de la presse ne soit pas intégrale. Tels sont les termes du problème qui a été résolu par l'institution de la censure. La solution a été loin d'être parfaite, surtout par l'application qui en a été faite dans la pratique. Mais l'institution était nécessaire et le problème extrêmement délicate C'est surtout peut-être dans les périodes de crise prolongée que trouve sa meilleure application la parole célèbre de Montesquieu, dans son livre sur les Causes de la grandeur et de la décadence des Romains : « La tyrannie d'un prince ne met pas un État plus près de sa ruine que rindiiférence pour le bien commun n'y met une Piépublique. >>

L'opinion publique doit contrôler le Gouvernement, comme le propriétaire contrôle son architecte et le malade son médecin : mais personne ne prétend que le propriétaire ait toujours raison contre son architecte, ni le malade contre son médecin : cependant, il y a bien des gens pour lesquels c'est un article de foi que l'opinion publique a toujours raison. On ne se borne pas à affirmer avec Jurieu que le peuple est le seul à n'avoir pas besoin d'avoir la raison avec soi pour avoir raison; on ne se borne pas à affirmer que le peuple doit faire

1. Joseph-Bartliélemy, La Liberté d'opinion et la censure, 1916 ; p. Desjardins et G. Guy-Grand, Alors interviennent les simples citoyens..., publication de 1 Union pour la Vérité, 1916.

prévaloir son opinion, bonne ou mauvaise^, on semble croire que cette opinion n'est jamais mauvaise.

Cette divinisation, cette idolâtrie de l'opinion sont un des périls de la démocratie. Ce fétichisme se ramène toujours à cette idée que, pour ce qui concerne les problèmes d'intérêt général, un homme en vaut un autre, et que l'expérience ou les connaissances ne confèrent aucune supériorité.

11 faut bien voir cependant ce qu'est cette entité que l'on porte sur les autels. — L'opinion pubHque n'a pas une consistance propre : elle est un état d'esprit qui peut être créé et produit. Le public, en réalité, n'a pas par lui-même un avis déterminé sur les problèmes politiques ; tout au plus a-t-ii un état d'âme, c'est-à-dire une tendance vers des opinions. Il en résulte que le maniement des arts multiples qui servent à faire l'opinion publique est lui-même, aune époquededémocratie, un des premiers arts de la politique. Les tentatives faites par les Allemands au cours de la grande crise mondiale pour faire l'opinion publique chez les neutres et même chez leurs ennemis, les millions qu'ils ont dépensés jusqu'en France pour agir sur l'opinion, notamment par l'intermédiaire des grands quotidiens, montrent que l'opinion peut se tromper et être trompée ^.

Il est aussi des domaines où le gouvernement crée et dirige l'opinion alors qu'il a l'air de lui obéir et de la suivre. L'opinion française a sanctionné d'enthousiasme l'alliance russe préparée dans le silence des chancelleries. Lorsque les gouvernements ont été d'accord, elle a oublié des siècles de luttes et de rivalités et des milliers de coups d'épingle ou d'épée échangés sur tous les points du globe, pour sanctionner, sons l'empire de la bonne grâce souveraine d'Edouard VII, l'Entente