Temps, 15 février

JosEPH-HAUTUiiLESiT, La Cumpctencc. 14

le Garde des sceaux a affirnu- à la tribune, sans soulever de proteslalion, qu'il avait le droit et qu'il prenait, dans tous les cas, le pouvoir d'intervenir directement dans le cours de la justice. Ne faut-il pas toute l'expérience d'un juriste pour exercer, sans préparer les plus cruels mécomptes, un rôle aussi délicat? Le Garde des sceaux modère ou active l'application des lois. Bien plus, M. Viviani attribue à ce personnage le titre de « conseil juridique du Gouvernement ». Le titulaire de ce portefeuille doit être par conséquent un jurisconsulte. C'est ce qui a lieu régulièrement en Angleterre. — Parce que Tontcheff n'avait pas été d'accord avec lui sur une question de compétence, StamboulofT le remercia et appela à sa place, au ministère de la Justice, un fabricant d'essences de roses ^. Nous ne voulons pas rechercher si les sceaux n'ont jamais été tenus chez nous par l'équivalent français d'un fabricant bulgare d'essences de roses.

Il faut en un mot au ministre non point la spécialisation du technicien, mais la compétence de l'homme d'État.

Cette compétence peut exister dans le régime parlementaire qui, en dépit de tares sur lesquelles il ne faut pas s'hypnotiser, présente tout un ensemble de garanties pour la liberté politique et la paix intérieure.

Mais comment réserver le pouvoir aux plus capables, aux plus dignes, aux plus compétents? Hâtons-nous de dire qu'il n'y a pas de formule magique. C'est toujours des mœurs qu'il faut attendre en premier lieu le progrès de la vie publique, c'est-à-dire de la probité, de l'intelligence, du jugement, de la bonne volonté des individus. Mais les mœurs peuvent être aidées par les institutions.

Certains projets de réforme visent principalement ce vice d'instabilité qui empêche les ministres d'apprendre,

1. Ernest Daudet, le Suicide bulgare, Revue des Deux Mondes,. 1" nov. 1916, p. 140.

en l'exerçant, le métier qu'ils ignoraient lorsqu'ils en ont assumé la responsabilité.

On a voulu modérer les appétits des successeurs en rendant périlleux Taccès du pouvoir. Il suffirait pour cela, a-t-on dit, de revenir à la règle traditionnelle du régime parlementaire que tout député nommé ministre doit se représenter devant ses électeurs. C'est la règle encore en vigueur en Angleterre où cependant elle a été l'objet de suspensions prises à l'occasion de la formalion des ministères constitués pendant la guerre (Acte du ]8 décembre 1916). Ainsi, est-on tenté de dire, on réfléchirait avant de renverser un ministère, pour prendre sa place, puisqu'on devrait s'exposer à perdre son siège parlementaire et à voir s'évanouir dans la suite ses rêves ministériels. — Dans la même pensée de mettre un frein aux ambitions des candidats ministres par le risque périlleux d'une réélection, MM. Roulleaux Dugage et Rigaud ont même déposé une proposition de loi qui, sans empêcher de prendre les ministres dans le Parlement, édictait l'incompatibilité de la fonction ministéi'ielle avec le mandat législatif ^ Ces dispositions se peuvent défendre en ellesmêmes. Historiquement, l'obligation de réélection des députés nommés ministres s'explique par ce fait que les électeurs ont choisi un représentant qu'ils croyaient indépendant, que ce représentant a abdiqué dans une certaine mesure son indépendance, et que dans ces conditions, il appartient aux électeurs de déclarer par leur vote s'ils approuvent l'acceptation par leur représentant d'un office public. Actuellement, surtout dans notre régime d'efîacement du chef de l'Étal, ces raisons d'être se sont complètement évanouies ; et les électeurs ne se plaignent pas que leur député devienne ministre. Cette obligation de réélection des députés nommés ministres correspond à un état de choses disparu, et il serait singulièrement excessif de le faire revivre pour le seul motif de frapper d'une sorte de pénalité l'ambition de devenir ministre.

1. Journal officie!. Doc parler». , sess. ord., 1913, p. 631.

Quant à la proposition de déclarer incompatibles la fonction de ministre et celle de membre du Parlement, elle se peut défendre également comme pièce d'un gouvernement autre que le régime parlementaire. Elle aurait l'inconvénient d'éloigner des ministères les meilleurs parmi les parlementaires qui savent apprécier les satisfactions du pouvoir, mais qui attachent le prix le plus haut au mandat qu'ils tiennent de la confiance de leurs concitoyens. Thiers n'aurait pas accepté un ministère au prix du sacrifice de son mandat.

La stabilité est certes un avantage, mais enfin elle n'est pas tout, et il ne faut pas l'exagérer. Après avoir encouru le soupçon de défendre le régime de l'incompétence, je vais m'exposer au reproche de défendre le régime de l'instabilité ministérielle. C'est un fait (|ue l'on a le devoir d'essayer de comprendre et dans lequel tout n'est pas mauvais. Le ministre doit être le contrôleur de la bureaucratie; il ne doit pas avoir le môme esprit quelle. Or, si le ministre s'éternisait au pouvoir, il finirait par prendre l'esprit de la bureaucratie. Les Suisses se plaignent de ce que les membres de leur Bundesrat, qui sont, en même temps qu'éléments de ce collège gouvernemental, chefs des départements ministériels, finissent par s'imprégner, grâce à la longue durée de leurs fonctions, de l'esprit bureaucratique. Les « conseillers fédéraux », auxquels on donnerait ailleurs le titre de ministres, sont élus par les deux Chambres réunies pour une durée de trois ans : donc, ils ne tombent pas devant un vote défavorable. D'autre part, la réélection est tellement de règle qu'on peut dire qu'un conseiller fédéral ne sort du pouvoir que par sa volonté ou la mort. Les démissions sont enfin extrêmement rares et ne proviennent presque jamais d'un désaccord avec les Chambres ou l'opinion. — Ces magistrats peuvent consacrer tout leur temps aux devoirs de leur charge, attendu qu'ils n'ont pas à défendre leur siège et ils ont tout le loisir d'apprendre leur métier. « Il y a pourtant, dit un auteur suisse, de sérieux inconvénients à cette quasi-inamovibilité. Le plus sensible réside dans le fait que, presque forcément, un conseiller fédéral en charge

depuis de longues années finit par perdre le tempérament du magistrat pour prendre celui du fonctionnaire. Sûr de sa place, il ne rencontre pas, dans l'accomplissement de sa tâche, le stimulant que donne une sanction politique immédiate. Le vent de la Chambre lui est-il contraire, il peut faire appel dans la coulisse à une majorité qui ne tardera pas à pousser de nouveau de l'air dans ses voiles. L'opinion publique ne TatLeint pas, ou peu. L'inamovibité est une cause de langueur. Sans tomber dans un excès d'instabilité qui serait tout à fait fâcheux pour la bonne conduite des affaires, il semble qu'il y ait des mesures à prendre pour permettre à certaines voix de se faire entendre malgré certains bureaux nK

Il n'est pas mauvais que la vigilance du ministre soit constamment tenue en éveil par le contrôle parlementaire et la menace de la sanction : la chute. Le ministre n'est pas un chef technique, il est plutôt un surveillant politi({ue d'une bureaucratie stable et spécialisée. Dans ces conditions, comme le démontre Bagehot dans son chapitre fameux : Changes of Ministry, une certaine instabilité des ministres produit plus d'avantages que d'inconvénients. Ertcore ici, il y a un équilibre à atteindre entre les deux excès: d'un côté, une quasi-inamovibilité qui bureaucratiserait le titre ministériel et, d'autre part ce régime des sautes de vent parlementaires qui fait ressembler la succession des ministres à une poursuite éperdue, échevelée, éblouissante, d'images cinématographiques.

Cet équilibre a été atteint aux grandes époques du régime parlementaire. Et puis enfin, il ne faut rien exagérer : M. de Freycinet, quatre fois président du Conseil, treize fois ministre (sans compter ses fonctions de ministre d'État pendant la guerre), a tenu le pouvoir pendant dix ans et neuf jours. M. Delcassé est resté au quai d'Orsay, sans interruption, du 28 juin 1898 au 6 juin 1905, soit tout près de sept ans. L'Allemagne en

1. Edouard Chapuisat, lettre au Temps du 10 octobre 1917. Cf. Joseph-Barthélémy, Le Rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, Titre II.

est à son troisième chancelier depuis le début de la guerre.

Résignons-nous donc, dit-on alors, à cette instabilité ministérielle, mais organisonsle Gouvernement de façon à en réduire au minimum les inconvénients. — Le ministre administre comme s'il était un fonctionnaire alors qu'il n'est qu'un personnage politique ; qu'il renonce à administrer, ce qui est hors de sa compétence, et qu'il se borne à contrôler, ce qui est son rôle propre \ Il s'agit de bien définirce que serait un ministre qui se bornerait à contrôler. Certes — et nous aurons à le préciser dans le chapitre suivant — personne plus que nous n'est partisan d'une forte organisation des compétences techniques. Nous avons même, de la sympathie pour la solution qui permettrait aux techniciens de dégager leur responsabilité dans des affaires graves et que, par exemple, le Parlement et le public puissent savoir si une mesure à été prise par le ministre conformément ou contrairement à l'avis des fonctionnaires compétents ; mais nous ne saurions aller au delà. Evidemment, pour la broutille des affaires courantes, le ministre s'en remet à ses bureaux et son rôle est réduit à un contrôle assez vague. Mais lorsque son intervention personnelle est requise, c'est lui, éclairé sans doute de tous les avis techniques, c'est lui, seul investi de la compétence gouvernementale, qui doit prendre la décision. 11 n'y a pas en dehors de là de gouvernement possible ; il n'y a pas de responsabilités; il n'y a pas de réformes; il n'y a pas de progrès. — Mais, ajoute M. Demartial, si nous demandons que le pouvoir politique se borne à contrôler le technique, nous précisons que ce contrôle doit être efficace. Or, le ministre ne peut pas à lui seul contrôler l'énorme organisme que constitue un ministère ; pour s'assurer qu'on y fait tout l'utile et rien que l'utile, que tout est organisé de manière à assurer le meilleur rendement des hommes et des choses... Aussi, afin de permettre le contrôle des administrés sur l'administra-

1. Georges Demartial, Pour remédier au défaut de spécialisation et à l'instabilité des ministres, dans la Renaissance, 18 juillet 1914.

tion, M. Demartial propose de placer à côté de chaque grand chef de service un membre du Parlement, qui prendrait le titre officiel d'adjoint au ministre. Pour ma part, je considère cette réforme comme essentiellement dang-ereuse. On dit qu'elle serait démocratique, puisqu'elle soumettrait l'administration au peuple souverain au profit duquel existe l'administration. Mais en réalité, en dépit de cette prétendue logique que nous avons si souvent combattue, elle ne serait pas démocratique parce qu'elle serait contraire aux intérêts de la démocratie. M. Demartial s'efforce bien de délimiter le rôle de cet adjoint au ministre, de dresser, tout autour de son action, des barrières qu'il ne devra pas dépasser. Mais comme on sent que ce ne sont là que des barrières de papier ! Elles n'empêcheraient pas une aggravation de ce mal, si souvent stigmatisé, des interventions parlementaires et de cette gangrène des administrations par les préoccupations de parti et par les passions politiques ^ Et sans doute, on nous objectera que nous trouvons bon que les ministres et sous-secrétaires d'État soient des parlementaires. Mais nous ferons cependant remarquer une nuance très importante : le parlementaire, lorsqu'il devient ministre, revêt un personnage nouveau ; il passe « de l'autre côté de la barricade » ; il a le sentiment qu'il représente un autre pouvoir, qu'il incarne un autre élément de l'équilibre nécessaire, qu'il assume des responsabilités nouvelles. Serviteur de l'intérêt général, il se croit astreint tout au moins à une certaine tenue extérieure d'impartialité. Le parlementaire adjoint au ministre restera parlementaire ; il en gardera l'esprit, les tendances, les mœurs. Représentant du peuple, il prétendra imposer, au nom de ce souverain débonnaire, les volontés de son parti ; et toutes les résistances du technique lui apparaîtront comme des rébellions.

Ce n'est pas aux symptômes extérieurs et superficiels que l'on doit s'attaquer pour guérir le mal de l'incom-

1. Le môme danger naîtrait de l'idée, proposée par l'éminent conseiller d'État Chardon, de composer de députés les cabinets des ministres.

pétence et de l'instabilité, mais à ses causes profondes. Le progrès résultera tout naturellement d'un assainissement général de l'organisme politique. Ce progrès, nous devons l'attendre de l'action combinée des mœurs et des lois.

La Représentation Proportionnelle, loyalement instituée, dans de larges circonscriptions, assurera au Parlement le concours d'un grand nombre des compétences gouvernementales qui se trouvent dans le pays; elle assurera au Parlement la permanence des chefs des grands partis ; elle assurera l'organisation des grands partis, dans lesquels seront, par la force des choses, contraints de venir se fondre ces groupes et sousgroupes qui, en multipliant et dispersant les ambitions, favorisent l'accès au pouvoir de personnages peu qualifiés, et par leurs mouvements souvent désordonnés, leur fidélité inconstante et marchandeuse, entretiennent la majorité dans un état perpétuel d'instabilité qui ne manque pas de se communiquer sans retard au Gouvernement. La R. P. favorisera cette constitution organique de grands partis qui surveilleront l'éclosion des jeunes talents, et par échelons, notamment par l'apprentissage dans les sous-secrélariats d'État, les pousseront progressivement jusqu'à la première place ^

11 importe aussi d'améliorer l'équilibre des pouvoirs publics organisé d'une façon défectueuse par les constituants de 1875. Le ministère n'a de stabilité et d'autorité que s'il s'appuie, d'une part, sur le chef de l'État, d'autre part, sur le Parlement. Or, le chef de l'État, quelque éminente que soit la personnalité investie de ces fonctions, n'a pas dans noire démocratie, le pouvoir nécessaire au libre et plein exercice de ses pouvoirs. Émanation du seul Parlement, il ne saurait constituer

1. En Angleterre, ce fut pendant longtemps une règle, non écrite et non formulée, du droit parlementaire, qu'on ne pouvait assumer la direction d'un déparlement ministériel, si on n'avait fait un apprentissage comme sous-secrétaire d'État parlementaire, et, par conséquent, si on n'avait été amené dans ces fonctions à acquérir de l'expérience et à faire preuve en même temps de ses capacités administratives (Lawrence Lowell, t. I, p. 76).

une autorité distincte de lui et qui lui fasse équilibre. Le Président de la République est responsable du choix des ministres ; mais quelle est en réalité sa part d'intervention réelle dans ce choix ? Il importe d'étendre sur son front l'onction sainte du suffrage ; si le concours, à nos côtés, de la grande démocratie américaine dans la lutte pour le droit ne suffît pas à contrebalancer chez nous le souvenir de la date fatidique du Deux- Décembre, il importera tout au moins d'élargir le collège électoral du Président de la République, et de le faire élire, par exemple, par les notabilités du suffrage universel, c'est-à-dire par les électeurs actuels du Sénat. Alors quelqu'un pourra être rendu responsable du choix des ministres et de leur compétence (i).

(1) Nous n'avons pas la prétention de tout dire. Nous regrettons cependant de n'avoir pas signalé ([ue l'insuffisante compétence et l'instabilité des ministres s'aggrave par la manière scandaleusement insuffisante dont s'effectue la transmission des services. Cette opération, par laquelle le ministre démissionnaire devrait faire profiter son successeur de l'expérience acquise, n'est en réalité qu'un simple rite de courtoisie au cours duquel le ministre entrant et le minisire sortant échangent des banalités et tentent de dissimuler, le premier, sa joie et le second, son dépit. Le ministre sortant et son cabinet ont préalablement renvoyé dans les bureaux tous les dossiers à l'étude, de façon à transmettre à leurs successeurs des tables absolument nettes et à les contraindre de commencer, avec la bonne volonté hypothétique des bureaux, un apprentissage complet. Pendant la guerre, en pleine crise de charbon, alors que Paris était menacé de manf[uer de gaz, un chef de cabinet de ministre sortant ayant essayé de mettre réellement son successeur au courant des éléments du problème, cet elTort de bonne volonté fut considéré comme un grave manquement aux usages et comme une sorte d'inconvenance. L'institution, avec un titre quelconque, d'un chef permanent de chaque ministère atténuerait les inconvénients de ces pratiques. Sur tous ces points, on lira avec profit les Lettres sur la réforme gouvernementale, Grasset, 1918. L'auteur a caché son nom, mais il n'a pu dissimuler qu'il est un savant juriste, un lettré délicat, et qu'il a vécu les problèmes dont il recherche la solution.