A diversity of créatures, Londres

celui des anciens rois, nous pourrions regretter que nos pères n'aient pas fait réconomie des révolutions ; si la majorité des électeurs se liguait contre les intérêts du pays, le devoir du gouvernement serait encore d'être pour le pays contre les électeurs. Je sais bien que la démocratie ne connaît pas d'incompétence ; je sais bien qu'à la Constituante de i8-48 a été proclamé le principe qu'on n'est pas républicain si on ne croit pas, non seulement que le peuple a le droit de participer au gouvernement mais qu'encore il a toutes les lumières et les facultés pour le faire, que par conséquent, tout ce que veut le peuple est bon, juste, et conforme aux intérêts du pays. Mais je sais aussi que ce n'est pas avec des fictions de celte nature que Ton peut diriger les destinées d'un grand pays. Je crois plutôt, avec les républicains incontestables qui ont composé le Federalist, que le constituant doit prendre des précautions contre les erreurs possibles du peuple.

Rien n'est plus nécessaire que le contrôle de l'opinion. Mais l'opinion à son tour doit être contrôlée par ceux qui ont la responsabilité des destinées du pays. Le gouvernement doit résulter, non point d'une obéissance servile des gouvernants envers l'opinion, mais d'une collaboration avec elle.

Si le peuple peut se tromper lorsqu'il manifeste ses sentiments dune façon indirecte, par ce qu'on appelle les modes d'expression de l'opinion publique, à plus forte raison peut-il se tromper lorsqu'il est appelé à prendre directement des décisions. C'est ce qui a lieu dans le système de la démocratie directe et dans celui du référendum.

Aristote veut que l'État reste assez petit pour que tous les citoyens puissent assurer par eux-mêmes la gestion de l'État. Les citoyens, réunis, à Athènes, sur l'Agora ou sur le Pnyx, ou bien dans une vallée de la Suisse règlent directement, à la majorité des Aoix, les affaires

publiques. Dans un grand Élal, celle réunion matérielle des ciloyens esl irréalisable, mais il reste toujours possible de réunir leurs bulletins dans des urnes réparties sur l'ensemble du territoire : c'est ce que l'on appelle généralement le référendum el, en Suisse, le plébiscite.

Personne ne peut prétendre que la solution adoptée par la majorité du peuple sera nécessairement la meilleure, la plus juste, la plus conforme aux exigences des intérêts de l'État. Mais c'est mal poser le problème que le formuler en ces termes. Il ne faut pas apprécier en elle-même la valeur de la décision du peuple, mais par comparaison avec la décision d'une assemblée représentative. La répartition des attributions doit être opérée d'après les compétences présumées ou constatées.

Il semble bien établi que l'ensemble des ciloyens n'a pas l'aptitude voulue pour décider sur certaines matières. En dépit des affirmations de quelques théoriciens, la présomption a toujours triomphé dans la pratique que le peuple n'a pas les connaissances nécessaires pour trancher les problèmes de politique extérieure. A aucune époque, tout au moins depuis l'antiquité, et dans aucun pays, il ne s'est trouvé une constitution assez démocratique pour appeler le peuple à participer directement à la politique étrangère par l'approbation des traités. En Suisse, les traités de la confédération avec les nations étrangères ne sont pas soumis au référendum. Les rédacteurs de la constitution montagnarde de 1798 avaient poussé si loin la logique démocratique qu'on peut se demander s'ils comptaient voir la mise en application de leur œuvre ; ils y avaient accumulé les impossibilités, ils ont cependant reculé devant celle'-là : l'article 55 range la ratification des traités parmi les décrets du corps législatif qui ne peuvent pas être soumis au référendum populaire. Il est donc admis couramment, même parmi les fervents de la démocratie, que le peuple ne s'intéresse pas aux problèmes de la politique étrangèi-e, tout au moins qu'il ne les comprend pas, et qu'il est incompétent pour les résoudre. Dans le domaine de la politique étrangère, la décision directe esl refusée au peuple non

seulement à raison de son inaptitude intellectuelle, mais encore à raison de son inaptitude morale : on n'a pas le droit de livrer les destinées permanentes d'un pays et sa mission historique à la nervosité d'une majorité passagère qui pourrait reculer à prendre les résolutions héroïques exigées par les circonstances.

C'est à raison des mêmes considérations complexes que l'on refuserait au peuple l'aptitude à voter les budgets : on peut redouter qu'il soit hors d'état intellectuellement de comprendre la complexité de l'organisme financier; mais on doit craindre surtout qu'il hésite à consentir les sacrifices les plus nécessaires. Le référendum suisse s'est parfois montré économe jusqu'à l'excès. Le droit public moderne réclame le vote des dépenses et des impôts parles représentants de la nation. La démocratie en devra longtemps rester à ce stade.

Il y a enfin tout le détail des lois techniques qui échappe au vote direct du peuple à raison de son ignorance : les bergers suisses emportent, pour les étudier dans les pâturages alpestres, des projets de Code civil sur lesquels ils doivent statuer à la prochaine Landsgeraeinde. Le vote du peuple a, dans ce cas, la simple valeur d'une fiction. 11 en serait de même des problèmes de tarifs douaniers, de drawback, d'admission temporaire, de transit, etc.

Mais lorsqu'il s'agit simplement de vouloir, la compétence du peuple redevient égale à celle de ses assemblées représentatives. Si nous considérons par exemple les grandes questions auxquelles s'est véritablement intéressée la totalité de l'opinion publique, comme celles qui touchaient aux directions générales de la politique religieuse (séparation des Églises et de l'État, suppression des congrégations...) ou aux larges courants de la politique sociale (interventionnisme, retraites ouvrières...), le refus de consulter directement le peuple ne peut s'expliquer, en dehors bien entendu des dispositions prohibitives de la^Constitulion en vigueur, que par la volonté d'usurpation d'une majorité parlementaire de hasard qui, tout en proclamant extérieurement son respect de la volonté du peuple, impose cependant

des décisions qu'elle sait pertinemment, que le peuple n'aurait pas voulues.

Toutes les fois qu'il s'agit simplemeni de volonté, de problèmes de bien ou de mal, l'expérience delà Suisse, de l'Australie et surtout de l'Amérique du Nord — qui, dans le domaine des États particuliers a, depuis quelques années, remplacé la vieille démocratie helvétique comme laboratoire d'expériences du gouvernement direct, — démontre que le jugement du peuple est en général aussi droit, aussi ferme, et souvent plus modéré que celui de ses « représentants » élus. On peut varier d'appréciations sur la tendance des États modernes à l'interventionnisme social et économique : ce qui ressort des faits, c'est que les Assemblées paraissent en général plus interventionnistes que les peuples dont elles prétendent représenter les volontés et les tendances : plusieurs cantons suisses ont rejeté des réformes, dont quelques-unes avaient été votées à la presque unanimité dans les assemblées représentatives et qui imposaient aux patrons des obligations nouvelles; plusieurs se sont montrés fort peu enthousiastes pour l'organisation officielle des retraites ouvrières obligatoires ; le peuple australien a rejeté la mainmise du Connmonwealth sur les usines; il ne l'a pas admis à refuser le bénéfice des tarifs proteoteurs aux patrons pour les contraindre à accorder un taux déterminé de salaires... L'honneur de la législation directe, c'est l'énergie qu'elle a montré contre le grand ennemi de l'intérieur : l'alcoolisme. En Suisse, aux États-Unis, dans les pays Scandinaves, le peuple a accepté avec enthousiasme d'être délivré de ce fléau. Les élus hésitent à prendre des mesures énergiques, qu'ils sentent cependant nécessaires, parce qu'ils craignent de perdre le bénéfice de l'influence que les débitants exercent sur les électeurs; mais ceux-ci, peu fiers à bon droit de celte influence, ne demandent qu'à s'en affranchir. Lorsqu'il s'agit simplement de volonté, il est impossible de nier la compétence morale du peuple ^

1, Sans prétendre donner ici une idée de la très abondante

Ce n'est qu'exceplionnellement que les systèmes politiques positifs reconnaissent compétence au peuple pour prendre par lui-même des décisions. La règle générale, c'est le régime représentatif qui est un mode d'organisation du gouvernement de l'élite, basé sur un certain respect des compétences : les gouvernés étant inaptes à décider eux-mêmes, désignent les meilleurs, les plus capables, les plus aptes à décider.

Mais est-ce que tous les gouvernés apparaissent à leur tour comme aptes à désigner cette élite gouvernante? Ou bien cette élite doit-elle être seulement désignée par une élite de gouvernés?

Les adversaires de la démocratie ont composé des dissertations intéressantes sur le mal de l'élection ; aucun, cependant, ne propose comme une réforme positive, réalisable actuellement ou bien dans un avenir raisonnablement prévisible, la suppression de l'élection; l'élection est le fait inévitable. Avec Taine S ils comparent le suffrage universel à un c chancre toujours coulant ». Mais cette appréciation est aussi indifférente à l'évolution de la démocratie qu'elle le serait à l'évolution d'un phénomène de la nature. C'est par une sorte de pesanteur sociale que tous les individus adultes d'une société prétendent participer à son gouvernement. Il ne serait môme peut être pas impossible de dégager des lois des milieux les plus favorables à ce mouvement : en dehors des périodes de crise où peuvent se produire des convulsions instantanées, inattendues et souvent sans lendemain, le mouvement démocratique est plus permanent, plus profond, plus décisif dans les pays à

bibliographie sur la législation directe, nous pouvons citer une des plus récentes et des plus remarquables études sur la matière : Public Opinion and Popalar Governmeni, par A. Lawrence Lowell, président de l'Université Harvard.

1. Lettre à E. Havet, Reoue des Deux Mondes, Lô avril 1907, p. 775.

large développement économique; la prospérité simplement agricole est moins favorable à lexlension du suffrage que la prospérité commerciale ou industrielle... Si des résistances habilement et prudemment menées peuvent ralentir la marche en avant et retarder l'heure de l'avènement inévitable du suffrage universel, il serait vain, dans un pays d'éducation politique suffisamment avancée, de vouloir tenter un retour en arrière. C'est donc un peu avec l'état d'esprit d'un naturaliste étudiant l'évolution des êtres qu'il convient d'aborder l'étude scientifique de la démocratie.

Dans la langue politique, le mot « universel » n'a qu'un sens relatif : il indique seulement que le suffrage n'est pas réservé à une élite restreinte définie par la naissance, la fortune ou la capacité. Mais on n'imagine pas que tous votent : dans la masse de la population, le corps électoral, même dans les systèmes de suffrage dit universel, constitue encore une élite, mais une élite extrêmement large, déterminée par des conditions extrêmement faibles de compétence.

Ainsi la condition de sexe, qui est la règle dans les pays latins, est présentée généralement comme une condition d'aptitude intellectuelle et morale, fondée sur la prétendue supériorité du sexe masculin ^

Il y a toujours une condition de maturité d'esprit : il y a une majorité politique. Plus fort est le mouvement démocratique, plus bas est l'âge de cette majorité. En France, il est, depuis 1848, fixé à 21 ans. On s'est demandé si l'homme a atteint à cet âge la maturité suffisante pour la fonction délicate de choisir les gouvernants du pays. Sans entrer dans l'examen de cette question sur laquelle on pourrait indéfiniment disserter, nous pouvons indiquer cependant qu'il y a une raison décisive à élever immédiatement l'âge de la majorité politique : elle est tirée de l'universalité du service militaire obligatoire. Pendant les deux ou trois années qui suivent l'âge de 21 ans, la plus nombreuse et la meilleure partie de la jeunesse française se trouve, en fait,

1. Joseph-Barthélémy, Le Suffrage des femmes, chez Félix Alcan, iitlS.

privée du droit de vote, par suite de sa présence à l'armée. Le vote jusque vers la vingt-troisième ou la vingtquatrième année est un privilège injustifiable pour une minorité dispensée de ce qui, en étant un des plus grands honneurs, constitue aussi la plus lourde des charges.

Toutes les législations électorales contiennent une condition minima d.'aptitude intellectuelle : elles prétendent fermer l'entrée des comices aux individus totalement dénués de raison. Mais il faut bien voir par quelles dispositions pratiques est réalisée cette intention. Ainsi en France ce sont seulement « les interdits » qui sont privés du droit de vote. Or, qu'est-ce qu'un interdit ? C'est un individu qui — en dehors de toute préoccupation d'inscription sur la liste électorale — a été privé par une décision du tribunal civil de la gestion de son patrimoine. Cette décision est prise très exceptionnellement sur l'initiative du ministère public, normalement sur l'initiative de la famille, des proches parents qui agissent en principe pour protéger le dément contre sa propre démence, en réalité pour conserver à la famille un patrimoine dans lequel ils voient l'objet d'un héritage futur. Si donc en fait, il manque à la famille cet aiguillon de l'intérêt égoïste pour se lancer dans les ennuis et aussi dans les frais d'une procédure d'interdiction, l'individu qui, suivant les termes du Code, se trouve (( dans un état habituel d'imbécillité, de démence ou de fureur » n'est pas interdit et par conséquent il conserve la jouissance de son droit de vote. Si l'aliéné non interdit est interné dans un établissement d'aliénés, l'exercice de ce droit est suspendu pendant la durée régulière de cet internement, que n'interromprait pas une évasion, mais reprend dès que l'interné est régulièrem.ent libéré. Par conséquent, les aliénés libres non interdits ont la jouissance entière de leurs droits de citoyen. Il arrive parfois, surtout dans les campagnes, que les secrétaires de mairie s'abstiennent de les inscrire sur la liste électorale : mais cette pratique est, à bon droit, condamnée par la Cour de ca.ssation. Notre législation se méfie des appréciations

de la capaciL6 inteilecLuelle des citoyens, lorsque ces appréciations sont faites directement en vue de l'inscription sur la liste électorale, et sont par conséquent exposées aux influences des passions départi. Ajoutons d'ailleurs que les simples gâteux, internés dans les établissements d'assistance, jouissent de la plénitude de leurs pouvoirs politiques, qu'ils exercent sous la surveillance et souvent avec l'aide matérielle de leurs gardiens.

La condition d'aptitude morale n'est pas plus rigoureusv^ que la condition d'aptitude intellectuelle : elle exclut soit à perpétuité, soit pour un temps, de la direction de la société quelques-uns de ceux qui ont commis des fautes contre cette société : ceux qui ont subi certaines condamnations criminelles ou correctionnelles, les commerçants faillis, les officiers ministériels qui ont si mal géré leur office qu'ils ont été destitués. La démocratie a d'ailleurs une tendance à toujours relâcher la rigueur de ces conditions de moralité : ainsi la législation de la faillite est l'objet d'adoucissements progressifs. La liquidation judiciaire, pour les commeif^ants malheureux et de bonne foi, est une faillite sans déchéances. La durée de la privation du droit de vote pour les faillis a été diminuée jusqu'à trois ans. Le parti socialiste suisse a mis dans son programme la suppression de toutes les déchéances traditionnelles à la charge des faillis.

Ces exigences, purement négatives, de compétence intellectuelle et morale, sont absolument nécessaires. Mais elles se trouvent si rigoureusement ramenées à un minimum irréductible qu'elles ne changent pas le caractère du corps électoral. C'est en somme l'ensemble des citoyens, mâles et majeurs, qui est appelé à choisir les gouvernants.

Quelle est l'aptitude des citoyens à cette mission? Voilà un problème aussi ancien que les premiers germes de la science politique; et nous prétendons simplement le rappeler, non le renouveler et le résoudre ^

1. Nous renvoyons à l'analyse très intéressante qu'a présentée des théories oplimistes et pessimistes sur la matière,

« Le peuple, dit Montesquieu, est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier une partie de son autorité ^ » Rousseau insistait plus fortement encore sur l'affirmation de l'excellence nécessaire des choix opérés par le peuple. « Un défaut essentiel et inévitable qui mettra toujours le gouvernement monarchique au-dessous du républicain est que, dans celui-ci la voix publique n'élève presque jamais aux premières places que des hommes éclairés et capables qui les remplissent avec honneur.. Le peuple se trompe bien moins sur ce choix que le prince : et un homme d'un vrai mérite est presque aussi rare dans le minfstère qu'un sot à la tôle du gouvernement républicain 2. » Chez tous les publicistes libéraux du dix-huitième siècle, comme le remarque très justement Faguet, dominait la croyance qu'une nation qui choisit ses représentants peut être assimilée à une famille quia un procès et qui choisit le meilleur avocat. Mais c'étaient là des affirmations purement théoriques, des déductions logiques, des dogmes qui sollicitaient l'adhésion du sentiment sans pouvoir encore s'appuyer sur l'observation des faits.

Il n'est pas de pays oîi, à un degré quelconque de l'organisation politique, l'élection apparaisse simplement comme le choix du plus apte, du plus capable : elle est toujours en fait autre chose qu'un blanc seing, qu'un acte de confiance absolue en un homme : elle se fait sur un programme. Ce programme, la masse des électeurs peut-elle le comprendre?

Voilà une question extrêmement délicate dont il iraporte de peser bien exactement les termes. On ne [)eut penser à exiger de l'électeur une connaissance approfondie des problèmes techniques, des détails des questions politiques, économiques, internationales. Une minorité infime est capable de comprendre la portée de ces questions, et, dans cette minorité, une élite encore plus restreinte possède l'aptitude nécessaire pour

M. E. d'Eichthal dans son livre remarquable : Souveraineté du peuple el gouvernement, chez Félix Alcan, 1895.