CHAPITRE IH

l'intervention financière de L ETAT

CE qu'elle doit Être.

Nous venons d'étudier les systèmes financiers qui aboutissent à la détermination des cotisations particulières, et nous avons constaté que l'Etat ne pouvait pas se désintéresser de l'adoption de Tun ou de Tautre des deux grands systèmes en présence, puisque finalement c'est sous sa garantie que fonctionne la caisse des retraites.

Mais il est bien certain, d'autre part, que les cotisations individuelles des patrons et des ouvriers ne suffiront jamais à constituer les ressources nécessaires à une assurance obligatoire. Quel que soit le système adopté, capitalisation ou répartition, TEtat aura à intervenir, et cette intervention dans une œuvre sociale de cette importance se justifie parfaitement. Reste à savoir quelle sera la forme de cette participation financière de l'Etat aux dépenses de l'assurance et quel en sera le principe financier.

Remarquons en effet, que si nos conclusions nous ont porté à adopter pour la fixation des cotisations particulières le principe de la capitalisation, il ne s'ensuit pas que ce même principe soit aussi celui qui convienne pour la contribution de l'Etat. Le problème en ce qui concerne la parti-

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cipation de l'Etat est tout différent. Et, même étant admis que la capitalisation doit être le système financier de la caisse des retraites, la question reste entière de savoir si TEtat, pour ce qui est de sa contribution particulière, doit intervenir sous une forme qui est celle de la répartition ou celle de la capitalisation.

Or, théoriquement, la participation de l'Etat aux charges d'une caisse de retraites, peut se concevoir sous quatre formes différentes :

/re Porme. — L'Etat peut intervenir en accordant à la caisse le bénéfice d'une bonification d intérêts assurant aux capitaux de cette caisse un placement constant et rémunérateur. C'est le système que l'Etat français emploie actuellement à l'égard des sociétés de secours mutuels pour la bonification de ceux de leurs fonds affectés à la constitution de pensions de retraites.

2^ Forme. — L'Etat peut intervenir au moment même du versement des cotisations particulières et ajouter quelque chose à la cotisation de l'ouvrier pour en augmenter la valeur. C'est la subvention en primes annuelles.

5® Forme, — Ou bien l'Etat peut attendre l'époque de l'échéance des rentes et à ce moment verser un certain capital, qui, en s'ajoutant au capital déjà constitué parles versements individuels, élèvera dans une certaine proportion le montant de ia pension. C'est la subvention en capital des pensions.

4^ Forme, — Enfin l'Etat peut simplement ajouter quelque chose aux arrérages payés chaque année, au moment

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du paiement desdits arrérages. Il se borne alors à majorer les pensions acquises d'une certaine somme fixée d'avance. C'est le système de la subvention en arrérages.

De ces quatre procédés, remarquons tout de suite que le premier, celui de la bonification d intérêts, ne saurait s'appliquer à une assurance d'Etat obligatoire. C'est en effet essentiellement le procédé qui convient à un système d'assurance libre simplement encouragée par TEtat. Il suppose que les versements des intéressés sont suffisants pour constituer les capitaux représentatifs des pensions, et l'Etat se borne alors à assurer à ces capitaux un placement rémunérateur.

C'est là un mode de subvention indirect, qui n'a pas le mérite de rendre tangibles les sacrifices de l'Etat et dont l'efficacité serait insuffisante dans un système d'assurance obligatoire. Ce ne serait pas d'ailleurs le procédé le moins onéreux.

M. Guieysse, dans son rapport de 1904 (1), a fait calculer la charge qui correspondrait à une bonification à 4 1/2 0/0 des fonds des retraites ouvrières, dans l'hypothèse où l'intégralité des pensions serait constituée par les soins des sociétés de secours mutuels, avec le bénéfice de l'article 28 de la loi du 1^^ avril 1898.

Si l'on suppose que le taux du placement réel soit de 3 0/0, la charge qui résulterait pour TEtat, dans un système d'assurance obligatoire, de la garantie d'intérêt à 4 1/2 0/0

(1) V. P. Gueysse, op. cit., p. 141.

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s'élevait à 360 millions environ en régime permanent, pour des pensions moyennes de :

742 francs pour les hommes j dans l'industrie et le 720 francs pour les femmes ) commerce ;

et de 319 francs pour les hommes )

or*> I. 11. C dans Tagriculture ;

343 francs pour les femmes )

et pour des rentes d'invalidité de 230 francs en moyenne dans l'industrie et de 75 francs en moyenne dans Tagriculture.

On voit ainsi, que dans un système d'assurance obligatoire, ce procédé n'aurait pas l'avantage du bon marché. Inutile d'ajouter que si le taux réel des placements venait à descendre au-dessous de 3 0/0, la charge de l'Etat s'en trouverait accrue. Finalement le système de la bonification d'intérêts est pour l'Etat un système onéreux et qui pour l'avenir ne présente aucune garantie. Il est en outre peu efficace et peu approprié au but qu'on se propose. C'est plus qu'il n'en faut pour l'écarter définitivement.

Restent les trois autres systèmes, dont les deux premiers, subvention en primes annuelles et subvention en capitaux, sont des systèmes de capitalisation, et le dernier,subvention en arrérages, un système de répartition

Le premier système de subvention en primes annuelles a l'avantage de montrer à l'ouvrier le sacrifice consenti par la Société au moment même où s'effectue son propre sacrifice. Mais il augmente singulièrement la complication de la comptabilité et la difficulté du placement des capitaux.

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Le dernier, celui de la majoration des pensions en arrérages est au contraire d'une grande simplicité. On lui reproche, il est vrai, d'aboutir à une certaine injustice, si Ton se borne à majorer d'une somme fixe toutes les pensions indistinctement, quel qu'ait été le nombre des versements faits par les bénéficiaires. Mais il est assez facile de remédier à cet inconvénient en graduant dans une certaine mesure la somme à ajouter à la pension liquidée.

En ce qui concerne les charges, les deux premiers systèmes, qui sont deux systèmes de capitalisation, donnent une charge annuelle constante à partir de l'année où les premiers assurés entrent en jouissance de leurs pensions. Pour les années antérieures, la charge est graduellement croissante dans le premier mode à mesure que le nombre des assurés s'accroît ; elle est nulle au contraire dans le second pendant la même période, mais la valeur annuelle constante étant une valeur en capitaux, est dans le deuxième mode plus élevée que dans le premier. Par suite le système de la subvention en capitaux est le plus onéreux, en période normale.

Restent en présence les deux seuls systèmes pratiques, le système de la subvention en primes annuelles et celui de la subvention en arrérages. Dans l'un comme dans l'autre, il y a une progression initiale des charges et cette progression est théoriquement plus forte pour la répartition que pour la capitalisation. Mais ici, il ne faut pas oublier que si l'on adopte pour le système général de la caisse des retraites un procédé de capitalisation, il y a toute une période

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transitoire au cours de laquelle TEtat est amené à accorder des pensions à des travailleurs qui n ont pas fait de versements du tout ou qui ont fait des versements insuffisants. Par suite, il ne saurait être question ici pour 1 Etat d'un système de capitalisation quelconque. On ne saurait vouloir constituer d'un seul coup les capitaux nécessaires à la garantie des rentes de la période transitoire. Ce serait trop demander à l'Etat. Il faudrait emprunter et finalement ce système coûterait plus cher que la répartition pure et simple.

On est ainsi amené, lorsque dans une assurance d'Etat on veut entrer en roulement immédiat, à adopter, pour la contribution de l'Etat dans la période transitoire, le système de la répartition. Et on conçoit mal que, en même temps, l'Etat superpose -à ce système celui de la subvention sous forme de primes annuelles, pour tous ceux des assurés qui effectueront des versements. La juxtaposition des deux systèmes serait encore plus onéreuse que la répartition pure et simple.

Aussi est-ce le système de la subvention en arrérages, que nous voyons en fait adopté pour la participation financière de l'Etat. JVI. Guieysse, pour justifier la part de répartition que contient son système, dit que c^est t le remboursement (Kune dette contractée parles générations antérieures ; c'est un impôt d'assistance sur le salaire et le profit de l'employeur ». Toute répartition est en effet cela. Mais on se trouve en face d'une nécessité de fait, faire face aux charges de la période transitoire, qui emporte le reste.

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Aussi, si théoriquement le système de la subvention en primes annuelles peut paraître préférable, s'il a une valeur d'encouragement particulière, pratiquement et pour ainsi dire nécessairement, c'est le système de la répartition qui s'impose comme la forme de la participation financière de l'Etat aux charges d'une assurance immédiatement applicable à l'ensemble de la population. C'est l'opinion qu'exprime à ce sujet M . Léon Marie, pourtant partisan de la capitalisation comme système général de la caisse, dans son rapport de l'Exposition de 1900.

Le système de la répartition est d'ailleurs moins dangereux pour l'Etat que pour une caisse particulière, ou même que pour la caisse générale fonctionnant sous la garantie de l'Etat. L'Etat en effet, possède une réserve à toutes fins qui est constituée par les ressources générales du budget. Il peut pour l'avenir restreindre dans une certaine mesure le montant de ses engagements, il peut fixer une limite à sa contribution. Pour toutes ces raisons, le système le plus pratique consiste, pour l'Etat, à majorer les pensions ac" quises, à titre de suppléments d'arrérages, de sommes déterminées par avance. Et c'est un système de répartition limité dans ses conséquences.