CHAPITRE IV

L'étude théorique des systèmes financiers susceptibles d'être adoptés par une caisse de retraites obligatoires, nous a permis de dégager certaines conclusions favorables à un système général de capitalisation, complété par des majorations de TEtat. Mais ces conclusions fondées sur le raisonnement, n'auraient qu'une valeurdémonstrative relative, si elles ne s'appuyaient en même temps sur des faits et sur des expériences. Dans une réforme de cette importance, l'observation des faits doit être le guide le plus sûr, si l'on veut faire œuvre pratique et viable. Malheureusement, à l'heure actuelle, les expériences d'application de systèmes d'assurance obligatoire sont assez rares. Il n'y a guère à citer que Texpérience allemande. Il est vrai que par son ampleur et les résultats acquis, elle a pour nous une importance exceptionnelle, elle est la source la plus précieuse / d'enseignements à laquelle nous puisions puiser.

A côté d'ailleurs des expériences pratiques vraiment entrées dans le domaine des faits, il y a une autre forme d'expériences qui n'est point négligeable, ce sont les projets et propositions de lois dans lesquels les législateurs de différents pays ont essayé de donner la formule pratique de leurs

conceptions. Les propositions et projets français notamment sont assez nombreux et développés pour nous être d'un enseignement fort utile. Enfin il y a les enquêtes faites auprès des intéressés eux-mêmes dont nous aurons à apprécier les résultats.

A la lumière de ces faits et de ces tentatives, nous allons essayer de vérifier le bien-fondé de nos propres conclusions et d'asseoir notre conviction sur les leçons mêmes qui se dégagent de l'exemple fourni par nos voisins. Nous commencerons donc par l'expérience allemande.

§ 1 . — L'expérience allemande.

La législation allemande de 1889 (1) est principalement une législation d'assurance contre l'invalidité et accessoirement d'assurance contre la vieillesse. Les ressources en sont fournies par les ouvriers, par les patrons et par l'Etat. Mais la contribution de l'Etat est fixée pour toutes les pensions indistinctement à un chiffre forfaitaire de 50 marcs, s'ajoutant au montant de la pension liquidée, au jour de l'échéance. Et pour sa part, le système financier adopté par l'Empire, est celui de la répartition pure et simple, adoption qui n'a soulevé aucune objection.

Pour ce qui est de la détermination des cotisations ouvrières et patronales au contraire, la question capitale du système à adopter se posait, et les variations subies sur ce

(1) Loi du 22 juin 1889.

"point par la législation allemande nous offrent Texemple d'une curieuse évolution qui a toute la valeur d'une démonstration par les faits.

Pendant les premières années d'application de la loi de 1889, en effet, la discussion n'a pas cessé autour delà question capitalisation ou répartition. La question se compliquait d'ailleurs du fait des dispositions transitoires votées en faveur des ouvriers déjà invalides ou âgés. Il se trouvait en effet que les sacrifices consentis par l'Empire, pour la majoration des pensions, n'étaient pas suffisants pour assurer le paiement des rentes à servir durant la période transitoire. Il fallait donc trouver un système financier, qui non seulement permît de garantir les créances des assurés qui n'entreraient en jouissance qu aux terme et conditions fixés par la loi, mais qui, au moyen des ressources ordinaires de l'assurance, permit encore de servir des pensions suffisantes à tous les invalides et vieillards existant au début de l'application de la loi.

En présence de ces difficultés relatives à la période transitoire, les grands industriels allemands soutenaient avec énergie la cause de la répartition. Ils invoquaient dans ce sens le précédent de Tassurance-accidents dont les cotisations étaient fixées par voie de répartition. La grande industrie reconnaissait que, dans le système de la répartition, les cotisations augmentant finissaient par dépasser sensiblement le montant des primes exigées par la capitalisation ; mais elle alléguait que le présent ne pouvait supporter brusquement la pleine charge des primes. M. Hilbeck, un

grand iodustriol de l'Ouest, disait d'ailleurs que* pas le capital mort, mais bien la vitalité de l'industrie qui constitue la meilleure garantie pour l'avenir des a Ënûn on invoquait riiiLèrét de l'Etat, qui était de no paifl accumuler trop rapidement d'énormes capitaux, et qui courrait ainsi le risque de porter atteinte k son crédit. Chosf curieuse, les socialistes, pour lesquels le système de la répai tition est celui qui répond le mieux à leurs doctrines, furent de moins chauds partisans que les grands industrielafl

Cependant, le gouvernement allemand, peu sensible & ces arguments, se montrait nettement hostile à la réparti-^ lion. Il invoquait à son tour l'exemple fourni par l'ass* rauco - accidents, où la cotisatiou individuelle ne < d'augmenter. Et il faisait remarquer avec juste raison, qu'i) était matériellemeut impossible d'exiger des ouvriers, daad l'assurance -invalidité, des cotisations croissantes. D'ailleunj le caractère de l'assurance-invaiidité était d'être une a rance individuelle, et la solidarité qui existe entre toutef les industries au point de vue de l'assura nco-accidenl»,'J n'existait plus ici.

Four ces diverses raisons, les unes théoriques, les autres pratiques, le projet d'assurance, présenté par le gouvernement allemand en 1888, écartait le système de la répartition et voulait fonder l'assurance-invaliditt*' sur le système des., primes Qxes, destinées à constituer les capitaux représenta^ tifs des rentes à servir.

La Commission du Reichstag abonda dans le même seaj^ et posa le principe de la capitalisation, mais avec certainnj

X3iodalités qui font de ce projet primitif allemand un sys-

"tème assez intéressant.

La rigueur du système de la capitalisation, en effet^ conduit à différer pendant de longues années le service des premières pensions. D'où la nécessité de dispositions transitoires. Si donc Ton sert des pensions dès le début du fonctionnement de l'assurance, on peut considérer que la

caisse est en déficit. Or, pour combler ce déficit, le projet allemand le faisait couvrir parles versements de toutes les années à venir, c'est-à-dire par une annuité perpétuelle, c'est-à-dire qu'il ne le couvrait pas du tout. Il constatait le déficit et en payait l'intérêt perpétuel, ce qui est le caractère même du système de la répartition. Ajoutons cependant qu'il y avait une certaine atténuation du montant des premières pensions, et par suite une certaine atténuation du déficit initial. Il n'en restait pas moins que ce système, fondé eu principe sur la capitalisation, contenait au début et pour les nécessités de la période traQsitoire,un germe de répartition.

De ceci une conclusion parait se dégager évidente. C'est que seul un système de répartition peut pratiquement faire face aux exigences de la période transitoire. Cela est si vrai qu'en Allemagne, où les subventions de l'Empire ne suffisent pas à couvrir les frais de cette période, c'est néanmoins un système de répartition qui fut proposé au début par le gouvernement allemand, alors même que le système de la capitalisation était considéré comme le seul capable d'assurer le service des rentes pendant la période normale.

Quoi qu'il en soit, le Reichstag recula devant raccumulation de capitaux que lui faisait entrevoir le projet du gouvernement, et il se prononça pour un système mixte des plus curieux, qui a reçu le nom de capitalisation par périodes . Ce système consiste à prévoir les charges de l'assurance pour une certaine période (10 ans dans la loi allemande), et à fixer les cotisations de telle sorte qu'elles soient suffisantes à satisfaire aux charges de l'assurance au cours de cette première période.

C'est encore un système de capitalisation, mais la caractéristique de ce système, c'est de constituer une partie seulement des réserves afférentes aux contrats en cours, à savoir les réserves des rentes échues, à l'exclusion des réserves des rentes à échoir. En faveur de ces dernières, une réserve devrait être formée qui ne Ta pas été ; il y a donc un déficit à combler. On le comblera par un procédé de répartition. Mais pour équilibrer les charges des diverses années de la même période, on répartira le déficit par période et non par année. On s'efforcera donc, au début de chaque période, de prévoir ce déficit, on le répartira sur les 10 années de la période, et on fixera la cotisation en conséquence. Avec ce système la cotisation sera fixe au sein d'une même période, mais il est facile de prévoir qu'elle augmentera d'un ou de plusieurs degrés, lors du passage à une nouvelle période. Ainsi ce système, intermédiaire entre la capitalisation et la répartition pures, devrait avoir pour effet une élévation croissante des cotisations jusqu'à la période d'équilibre. Seulement cette élévation, au lieu de se produire chaque année, se produit par paliers de 10 en 10 années.

LES FAITS iOl)

La différence de la capitalisation par périodes avec le système des primes pur apparaît d'ailleurs nettement si Ton se place dans Thypothèse d'une dissolution de l'institution d'assurance. En pareil cas, en effet, avec le système de la loi allemande de 1889, il doit rester en caisse le capital des rentes déjà liquidées et encore payables. Les pensionnés sont donc garantis, mais les assurés actifs, eux, n'ont plus droit à rien. Les sommes par eux versées sont perdues à jamais et sans compensation. Dans le système des primes fixes, au contraire, il doit rester en caisse assez d'argent pour continuer le service des pensions jusqu'à leur extinction, et en outre pour rembourser aux simples assurés, le capital des cotisations par eux versées ; ou encore, si les assurés veulent continuer à payer leurs primes, ils doivent pouvoir être pris en charge aux mêmes conditions que précédemment par un autre assureur.

jQuoi qu'il en soit, le système adopté par la législation allemande de 1889, fut celui de la capitalisation par périodes. Seulement, comme on voulait opérer avec prudence et que, faute de statistiques on ne savait trop où on allait, on suréleva un peu les chiffres fournis par les calculs, et on majora les cotisations de la première période. Puis on fit une seconde majoration ayant pour but la constitution d'un fonds de réserve spécial qui devait représenter à la fin de la première période 1/5 de la valeur des rentes de cette période.

Aux approches de l'expiration de la première période de 10 ans, des inquiétudes nouvelles se firent jour. Le monde

industriel et ouvrier redoutait une augmentation des charges. On proposa de nouveau le retour à la répartition pure et simple. Or c'est le retour au système des primes pur que consacra la loi de révision du 13 juillet 1899.

L'exposé des motifs de cette loi explique en effet que les cotisations établies pour la première période, dans le système de la capitalisation par périodes» se sont trouvées, en fait, équivalentes aux cotisations constantes pour toutes les périodes, qu'aurait exigées l'application du système des primes fixes.

En effet, au 1®^ janvier 1900, les capitaux accumulés dans les caisses d'assurance s'élevaient à 746 millions de marcs, tandis que les capitaux représentatifs des rentes en cours n'étaient que de 300 millions de marcs, soit une différence en plus de 450 millions de marcs. Ce résultat venait de ce que les cotisations avaient été fixées à un chiffre élevé, et qu'on avait prévu en outre la constitution d'un fonds de réserve spécial.

Aussi le gouvernement put-il affirmer en 1899, que les cotisations établies en 1889 étaient suffisantes pour assurer le fonctionnement de l'assurance à perpétuité.

En fait, sans le vouloir, ces cotisations avaient été calculées de telle sorte que la législation allemande se trouvait reposer sur le système des primes fixes et invariables. Et c'est après avoir constaté, au cours d'une période de 10 ans, les bénéfices et les avantages de ce système que le législateur de 1899 le consacra définitivement.

On voit ainsi que, par une évolution curieuse, après bien

des propositions faites en faveur de la répartition, après avoir cherché à s'accommoder d'un système mixte, l'assurance allemande en est venue, presque malgré elle, mais par la logique même des choses, au système type de la capitalisation, au seul qui sauvegarde les droits de tous les pensionnés et assurés et qui garantisse l'avenir, en un mot au système des primes fixes.

Depuis 1899, l'assurance allemande a parcouru une nouvelle et féconde étape de son développement, et il n'a pas paru, au cours de cette dernière période, que le système des primes doive être abandonné. Au contraire, à mesure que l'on approche de l'époque du roulement continu, c'est pour la collectivité le système le moins onéreux. Tout au plus a-t-on été amené à prévoir pour l'avenir une légère augmentation delà cotisation initiale. Cela tient uniquement d'ailleurs à l'extension tous les jours grandissante de l'assurance, et aux nouveaux sacrifices qu'elle ne cesse de s'imposer.

Mais cela ne fait que prouver la souplesse parfaite du système delà capitalisation qui, aussi bien que l'autre, peut s'adapter à des nécessités nouvelles et se modifier dans son application, au fur et à mesure que l'assurance elle-même s'étend et se diversifie.

§ 2. ^ Les projets français.

En France, les propositions et les projets de loi relatifs à l'organisation des retraites ouvrières sont déjà anciens et

Il2 DEL'VIËME PARTIE. — CHAPITRE IV

nombreux (1). Depuis la proposition Martin-Nadaud en 1879, chaque législature compte un nombre croissant de propositions et de projets sur la matière.

Mais le propre de ces propositions primitives, c'est d'être plutôt des déclarations de principe ou l'expression de simples desiderata, que des projets véritablement étudiés. Tout une catégorie d'entre elles s*en rapporte, en matière financière, aux « ressources générales du budget » et vise plutôt une œuvre d'assistance qu'une œuvre de prévoyance. Logiques avec elles-mêmes, la plupart de ces propositions d'initiative parlementaire, tout en posant le principe de l'assurance obligatoire, s'abstiennent d'exiger des cotisations des ouvriers, et trouvent leurs ressources dans la création d'un impôt général de solidarité.

Dans ce sens, les principales de ces propositions à citer sont celles de MM. Zévaès (Escuyer), Gervais, Dubuisson, Mirman et François Fournier. Nous en avons critiqué le principe à propos de notre étude de la répartition Nous n'y reviendrons pas.

Si l'on prend au contraire les divers projets présentés par le gouvernement et les rapports faits depuis la même époque par les divers rapporteurs de la Commission d'assurance et de prévoyance sociales, on constate que tous sans

(1) Il est curieux de noter que la première idée de caisses de retraites pour la YieiIIesse,basées sur le calcul des probabilités et sur le jeu des intérêts composés, et gérées par TEtat, se trouve chez Gondorcel, dans son Esquisse d'un tableau historique des progrès de l esprit humain^ édition de 1822, p. 271.

Les faits 113

exception se sont rangés du côté des systèmes de capitalisation.

Le projet du gouvernement le plus ancien est celui de MM. Gonstans et Rouvier, qui date de 1891. C'était, il est vrai, un projet restreint d'assurance facultative, mais basé sur la capitalisation des versements. Ce projet fut repris en 1893 à titre individuel par M. P. Guieysse et donna lieu à un rapport de M. Audiffred au nom de la Commission d'assurance et de prévoyance sociales de la Ghambre, qui prévoyait rinstitution d'une Caisse nationale des retraites ouvrières et la capitalisation des fonds provenant des cotisations particulières. Dans la même législature prend place le projet de M. Ricard, projet d'assurance facultative, mais basé encore sur la capitalisation.

A cette même époque, en 1895, il faut faire une place spéciale pour le projet présenté par M. Lebon, au nom du gouvernement, devant le Sénat. Ce projet est le premier projet gouvernemental d'assurance obligatoire ; c'est un projet très scientifique, nettement fondé sur la capitalisation, et qui, par certains côtés, ressemble au système primitif allemand. Son caractère est d'être surtout un projet d'assurance contre l'invalidité, et d'ajourner à trente ans de cotisations la jouissance des premières retraites de vieillesse. M. Lebon supprimait ainsi toutes les difficultés venant de la période transitoire, et simplifiait le problème. Quant aux pensions d'invalidité, elles n'étaient également servies qu'après cinq années de cotisation.

Voici quel était le mécanisme financier. Partant de l'hy-

114 DEUXIEME PARtIE. — CHAPITRE ÎV

pothèse de la répartition, on avait calculé Tannuité croissante, puis constante, que forme Tensemble des cotisations, puis on avait calculé l'annuité constante équivalente, et le montant de cette annuité déterminait la cotisation annuelle définitive et invariable. Les premières années étaient ainsi chargées d'un appoint de prime au profit d'une suite indéfinie d'années plus chargées et cet appoint capitalisé constituait la réserve permanente.

Il y avait là, en somme, un projet intéressant, intermédiaire entre la capitalisation et la répartition. La cotisation y était moins élevée, les réserves moins importantes que dans les systèmes de couverture complète. Ce n^était donc pas un système de capitalisation pure. D'après les calculs de M. Weber, actuaire du Ministère du Commerce, on obtenait les rapports suivants :

Cotisations :

dans le système de la répartition ... 9

— de M. Lebon .... 13

— de couverture complète 2^ Réserves :

dans le système de la répartition ... milliard

— de la capitalisation par

périodes 5 — 300

— de M. Lebon . , . . 9 — 1/2

— de couverture complète 12 — 1/2 Enfin ce système avait Tinconvénient pratique considérable dlajourner à trente ans le bénéfice de la réforme.

En 1898, M. Maruéjouls présenta au nom du gouvernement, comme ministre du commerce, un nouveau projet

LÈS FAITS ilH

basé sur robligation et la capitalisation. A partir de cette époque, les travaux de M. Guieysse et de M. Millerand, ceux de la Commission d'assurance et de prévoyance sociales, prirent une grande impulsion. M. Guieysse, qui en 1893 avait déjà rapporté une proposition de loi, fut chargé en 1 900 par la Commission de la Chambre, d'un rapport qui est le premier des grands rapports qu'il a publiés sur la question et où apparaît toute sa science d'actuaire et de technicien.

Dès le rapport de 1900, le projet de la Commission, fait sien par le gouvernement, donne l'exemple d'une capitalisation aussi absolue que possible et d'un système d'une très belle ordonnance scientifique.

Ce système se caractérise, au point de vue financier, pkr l'accumulation de capitaux considérables demandés aux cotisations des patrons et des ouvriers, et par une contribution élevée, fournie par l'Etat, pour combler le déficit des premières années de fonctionnement. L'Etat prend ainsi à sa charge toutes les dépenses de la période transitoire^ et continue de majorer les pensions à l'époque du plein fonctionnement. De ce chef, ses charges sont successivement de 74 millions, puis de 90 millions au maximum^ polir tendre ensuite vers une dépense constante de 10 millions. Dans tout ceci l'Etat marche en répartition. Les versements patronaux et ouvriers au contraire sont capitalisés et forment les réserves mathématiques des engagements en cours, réserves qui en période normale s'élèveront jusqu'à 12 à 14 milliards environ.

Le seul énoncé de ces chiffres montre que la capitalisation tient la première place dans ce projet. M, Guieysse prévoit d'ailleurs que son système aura à s'adapter aux circonstances pratiques, et il envisage la nécessité de modifications ultérieures à introduire dans les tarifs, suivant les variations du taux de l'intérêt et les données de la statistique rectifiées par l'expérience même de la loi .

L'idée directrice du rapport de 1900 est, en somme, celleci : « Toute retraite doit, à tout moment, être garantie par un capital existant dans la caisse des retraites. » C'est, on le voit, le principe même du système de couverture complète. Cette idée inspirera tous les rapports ultérieurs de M. Guieysse. C'est ce principe aussi qu'à partir de ce moment adoptera le gouvernement, et tous les ministres des finances qui s'occuperont de la question, en particulier, M. Caillaux, en 1901 et en 1906, affirmeront que, au nom des grands intérêts dont ils ont la garde, intérêt des finances publiques et sauvegarde du crédit public, ils ne peuvent admettre d'autre système financier que celui de la capitalisation.

Les nombreux rapports supplémentaires de M. Guieysse et son nouveau grand rapport de 1904 ne seront que le développement des idées émises en 1900, modifiées seulement dans leur application pratique.

Entre temps, en juin 1901, la Chambre avait consacré 16 séances à la discussion générale sur le projet de la Commission de 1900. Mais elle s'était séparée, après avoir voté seulement l'article l®'' et décidé qu'une enquête serait

faite auprès des intéressés sur les principaux points de discussion, soulevés parla réforme. Nous analyserons plus loin les résultats de cette enquête.

En 1904, MM. Millerand et Guieysse présentaient une nouvelle proposition de loi qui, très améliorée, fut prise en considération et adoptée par la Commission de la Chambre. M. Guieysse fut nommé rapporteur du projet, au nom de ladite Commission, et c'est cette proposition qui servit de base aux discussions ultérieures. La Commission, après lin examen approfondi, se rallia encore une fois au principe de la capitalisation, en faveur duquel le ministre des finances se prononça de son côté très nettement. Voici l'économie générale du projet sorti de ces délibérations.

Tout ouvrier ou employé de nationalité française a droit, sous certaines conditions, à une rente de vieillesse à partir de l'âge de 60 ans, et le cas échéant, à une retraite anticipée d'invalidité. Le service des rentes et pensions est assuré par une Caisse nationale des retraites ouvrières fonctionnant sous la garantie de l'Etat.

Les ressources sont constituées par des prélèvements obligatoires et proportionnels effectués sur les salaires, exigés pour parties égales des employeurs et des employés. Les sommes provenant de ces versements sont placées à intérêt, et la pension de retraite produite par cette capitalisation est liquidée à l'âge de 60 ans.

Cette pension est alors l'objet, de la part de l'Etat, d'une majoration fixe de 120 francs, pourvu que des versements aient été effectués au compte de l'intéressé pendant 30 ans

au moins. La majoration de l'Etat sera d'ailleurs augmentée, si cela est nécessaire, pour porter la retraite minima à 360 francs par an. Inversement, la majoration de TEtat ne s'appliquera que dans la mesure nécessaire pour porter à 360 francs la retraite produite par les simples versements patronaux et ouvriers.

En outre, en cas d'invalidité permanente survenant avant l'âge de 60 ans, les ouvriers et employés ont droit à la liquidation anticipée de leur retraite, pourvu qu'ils justifient d'au moins deux années consécutives de retenues sur leurs salaires. La rente d'invalidité est également majorée par l'Etat jusqu'à concurrence d'une somme de 200 francs, sans que la majoration puisse être supérieure à 100 francs, ni inférieure à 50 francs.*

En ce qui concerne les salariés de l'agriculture, le projet substitue à la retenue proportionnelle aux salaires, une re* tenue fixe de 5 centimes par jour de travail, dont la moitié est à fournir par l'entrepreneur lui-même et l'autre à prélever sur le salaire avant paiement. En revanche les mimina des pensions de vieillesse et d'invalidité sont abaissés respectivement à 240 et 150 francs, et la majoration de l'État dans les mêmes cas est ramené à 100 francs en principe pour les retraites de vieillesse et à 75 francs pour les rentes d'invalidité.

Voilà pour le régime normal. Mais le projet prévoit en outre des dispositions transitoires assez étendues, motivant tout un ensemble de mesures financières particulières. Ici, il faut laisser la parole à M. Guieysse qui, mieux due per-

sonne, expose avec lucidité, à la fois la nécessité de ces dispositions transitoires, et les charges extraordinaires qu'elles font peser sur les débuts du fonctionnement de Tassurance*

« Avec le système de la capitalisa tioti, dit M. Guieysse. et même jusqu'à un certain point avec celui de la répartition, des dispositions transitoires sont nécessaires jusqu'au plein fonctionnement de la loi, car il y aura toujours lieu d'établir une différence entre les travailleurs qui auront supporté les versements intégraux obligatoires et ceux qui, en raison de leur âge, n'en auront effectué qu'une partie.

« Tout ce qui précède ne s'applique qu'au régime régulier et permanent de la loi, qui ne commencera à se produire que 30 ans après la mise en application, sauf pour les pensions d'invalidité accordables au bout de deux ans et les allocations en cas de décès qui ont leur effet immédiat. Il est évident qu'une telle loi, si ses effets ne se produisaient que dans un avenir aussi éloigné, répondrait fort peu à ce qu'en attendent les travailleurs pour qui elle est faite. Il est donc indispensable que, par des dispositions transitoires, on assure des avantages sérieux aux travailleurs qui se sont trouvés dans Timpossibilité de remplir les conditions exigées pour bénéficier de la loi, soit en raison de leur âge, soit en raison de l'insuffisance de leurs versements.

« Les employeurs considérés comme une collectivité payent aujourd'hui la dette générale du travail, du commerce, de l'industrie envers tous les travailleurs actifs ; mais cette dette est due depuis longtemps ; elle est en fait reconnue par la loi, et dès lors la société ne peut se dérober

aux obligations qui en résultent. Seulement, comme il est impossible de délimiter la part exacte de chacun, c'est la société tout entière, c'est l'Etat qui doit s'acquitter de ce règlement, en le fixant d'après cette seule considération, c'est qu'il ne soit pas trop lourd à supporter. En conséquence les dispositions transitoires suivantes vont régler le montant des pensions de retraite, ou mieux des allocations viagères aux travailleurs qui ne rentrent pas dans le cadre régulier de la loi. Il n'y a pas à craindre de contradiction, malgré l'apparence première, entre le caractère des pensions de retraite, fruit de la prévoyance, et celui des allocations, sacrifice volontaire de la société, car il n'a pas dépendu des travailleurs, qu'ils ne fussent plus tôt mis à même de faire les versements exigés, et ces allocations ne sont qu'une partie du remboursement d'une dette contractée par les générations antérieures » (1).

Voici maintenant quelles sont ces dispositions : 1° Les ouvriers et employés visés par la loi, et ayant 63 ans au moins à Tépoque de la mise en vigueur, recevront une allocation viagère annuelle qui, de 50 francs la première année, croîtra ensuite de 4 francs en 4 francs par année jusqu'à ce qu'elle atteigne le chiffre de 120 francs pour les ouvriers et employés du commerce et de l'industrie et de 100 francs pour ceux de l'agriculture. Il faudra en outre justifier de 30 années de travail rétribué (V. art. 45 du projet de loi).

(t) V. P. Guieysse, op, cit., p. 68 et 69.

€ Pour la fixation de ces allocations, dit à ce propos M. Guieysse, la commission a été limitée par des considérations purement financières ; ce n'est qu'après bien des hésitations qu'elle a adopté le chiffre de 50 francs pour la première année, ne voulant pas arrêter le premier fonction* hement de la loi à son début. Cette allocation minime représente pourtant une dépense qui peut être évaluée à 60 millions dès la première année. »

2° Article 46 du projet : i< L'âge de jouissance de Tallocation prévue à l'article précédent sera successivement abaissé jusqu'à 61 ans, dans les conditions suivantes, pour les ouvriers et employés âgés au moment de la promulgation de la loi, savoir :

De 47 à 54 ans à 64 ans

De 41 à 46 » 63 »

De 36 à 40 » 62 »

De 31 à 35 » 61 »

« Ce sont également des considérations financières, ajoute le commentateur, qui ont forcé la commission à partir de 65 ans pour accorder les premières allocations. En adoptant dès le début Tâge de 60 ans, le budget aurait eu à supporter dès le début une charge initiale de plus de 100 millions, ce qui n'a pas paru possible dans Tétat actuel de nos finances. »

Les charges qui, du chef de ces dispositions, pourtant assez modérées, incomberont à l'Etat, peuvent être évaluées à 60 millions dès la première année. Puis les charges qui résulteront des diverses allocations servies par l'Etat s'élèveront vraisemblablement à 230 millions au bout de 30 ans,

122 DEIJXIKME PARTIE. — CHAPITRk ..

pour décroître ensuite jusqu'à la période du régime constant, où elles se fixeront aux environs de 00 millions par an.

Tel que, ce projet de 1904 est à la fois plein de hardiesse et de prudence. Sans doute il aboutit à des chiCFres considérables, mais tout y est gagé, tout y est prévu. L^aléa de l'opération est réduit à ce qu'il n'est pas possible d'éviter dans une réforme de ce genre.

Ce projet parfaitement loyal et équilibré est cependant venu en discussion devant la Chambre, pendant les deux premiers mois de Tannée 1906, à une époque où dominaient les préoccupations inhérentes à toute fin de législature. Aussi a-t-il été déformé et enflé démesurément au cours de la discussion. Le bénéfice de la loi a été étendu à des catégories nouvelles de population, aux domestiques attachés à la personne notamment. Un champ plus vaste a été ouvert à l'assurance facultative (admission des métayers, bordiers, colons partiaires). L'âge de l'entrée en jouissance pour les bénéficiaires immédiats a été abaissé à 60 ans, en même temps que le taux des allocations de la période transitoire était relevé à 120 francs dès la première année. On niit encore les travailleurs de l'agriculture sur pied d'égalité avec ceux du commerce et de l'industrie, en ce qui concerne les minima de rentes ou pensions de vieillesse et d'invalidité. On supprima enfin tout prélèvement obligatoire sur les salaires inférieurs à 1 fr. 50 par jour.

L'ensemble de ces modifications portai les charges de l'Etat aux sommes suivantes, comparées avec les précé dentés :

Etat initial : 248 millions environ, au lieu de 6U.

— maximum : 362 — — 230.

— constant : 157 1/2 — — 90.

A ces dépenses, devront faire face les ressources générales du budget.

Pour ce qui est des versements des patrons et des ouvriers, la capitalisation reste leur mode d'emploi, mais par suite de Textension donnée à la réforme, on arrive à des approximations de 20 milliards de capitaux accumulés en régime permanent. Or les 12 ou 14 milliards du projet de la Commission constituaient déjà un joli denier, que Ton pouvait regarder avec quelque raison comme le maximum pratiquement réalisable. Aussi est-il certain qu'une accumulation de 20 milliards provoque le vertige chez tous les financiers, et est bien faite pour justifier toutes les critiques que Ton adresse sur ce point au système de la capitalisation.

Mais il faut précisément se garder de juger ce système d'après les exagérations auxquelles aboutit le texte voté inconsidérément par la Chambre en février 1906. Réduite aux proportions plus modestes, mais parfaitement étudiées du projet de 1904, la capitalisation reste le seul système vraiment scientifique, le seul contrôlable et perfectible en toutes ses parties. Et il faut retenir de tout ceci, que jamais la Chambre française, même aux jours de ses prodigalités financières, n'a tablé sur un autre système que la capitalisation. La répartition najamais été prise en considération par elle, elle n'a jamais été adoptée par un projet de gouverne-

ment, les divers ministres des finances se sont prononcés formellement contre elle.

La capitalisation sous sa forme pratique du système des primes fix^s reste donc en France, comme en Allemagne^ le seul système possible. Mais il ne faut pas que, par des exagérations, on en compromette Tapplication. Il faut, par une législation mesurée, arriver à en faire valoir tous les avantages ; le fonctionnement de la loi fera le reste et en fera pénétrer la nécessité dans les esprits les pïus prévenus.

§ 3. ~ L*enquète de 1901.

• Il est curieux en effet de voir que le sentiment des intéressés est généralement contraire à l'opinion des hommes de science et des techniciens. Voici, en effet, quels sont, dans leurs lignes générales, les résultats de Tenquète ordonnée par la Chambre en 1901, sous Tinspiration de M. de Gailhard-Bancel, auprès des Chambres de commercQ ^t dé diverses associations patronales et ouvrières. Ces résultats sont ceux relatifs à la question capitalisation ou répartition.

Il n'a été relevé que 269 avis sur le système de la capitalisation adopté par le projet (1.959 réponses au contraire avaient été fournies sur l'ensemble). Sur ces 269 avis, 66 sont favorables et 203 défavorables au système adopté, c'està-dire ipso facto favorables au principe delà répartition. Ces avis se répartissent ainsi :