LES ORGANES FINANCIERS DE L* ASSURANCE

ment du service des retraites ? Telles sont, les principales; questions à résoudre.

Mais auparavant se pose une question de principe dont la solution permet de déblayer le terrain de Tune des solutions possibles du problème. C'est la question de l'obligation ou de la liberté du choix de l'assureur. La liberté consisterait ici, alors même qu'on aurait rendu l'acte de prévoyance obligatoire, à permettre à chacun de s'assurer à tel assureur de son choix qu'il le jugera convenable, par exemple à l'une des sociétés privées qui font actuellement le service de l'assurance sur la vie. Ce système est celui qui a été adopté en France pour les chefs d'entreprise, en ce qui concerne l'assurance contre les accidents du travail. Tout patron assujetti à la loi est obligé d'assurer ses ouvriers ou employés, mais cela posé, la loi le laisse libre de s'adresser à qui il veut pour la réalisation pratique de son assurance.

Ce système n'est pas admissible pour les retraites ouvrières. L'œuvre est ici trop vaste, la garantie est trop indispensable pour admettre une pareille liberté. Dans ce système d'ailleurs, TEtat se déclarant responsable vis-à-vis des ouvriers de la déconfiture d'une société privée, cela reviendrait à laisser à TEtat toutes les mauvaises chances de l'assurance, et à donner à des sociétés privées la possibilité de réaliser des gains en une matière qui n'en comporte pas.

Il ne saurait donc être question de cette liberté complète du choix de l'assureur qui consisterait à laisser l'initiative privée pourvoir à l'organisation du service des retraites. Il y a là une œuvre qui dépasse l'intérêt particulier et dans

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laquelle l'Etat a un rôle à jouer. Il est vrai que Ton pourrait concevoir l'Etat investissant officiellement les sociétés privées du service de l'assurance et, à raison de ce fait, exerçant sur leur administration un contrôle rigoureux. Mais alors ce serait la suppression de ce qui fait justement la valeur de ces sociétés, c'est-à dire de leur souplesse. Et il n'en resterait pas moins que ces sociétés n'offriraient jamais de garanties suffisantes, et chercheraient par tous les moyens à tirer des bénéfices de leurs opérations.

Aussi cette combinaison n'est-elle pas soutenable. La liberté, si elle doit exister en ces matières, ne doit exister qu'entre certains organes spéciaux, adaptés par leur nature même à la satisfaction de Tœuvre sociale à accomplir, et poursuivant un but désintéressé. A côté du principe de la liberté du choix de l'assureur ainsi entendu, se place d'ailleurs le principe opposé des caisses obligatoires se superposant à l'obligation primordiale d'appartenir à une caisse. Ici la liberté des intéressés est restreinte soit à une caisse d'Etat unique, soit à un petit nombre de caisses privilégiées. Entre ces deux systèmes généraux il faut choisir. Et nous avons justement à examiner quelles sont les diverses combinaisons auxquelles se prête 1 organisation financière de l'assurance, selon que Ton incline vers la solution libérale ou vers la solution obligatoire.

.^ 1. — Les systèmes.

Si les sociétés privées d'assurance, qui sont des sociétés à but pécuniaire* ne paraissent nullement qualifiées pour rem*

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pli r Toffice d'organes des retraites ouvrières, îl existe tout au moins déjà, en France particulièrement, des sociétés à caractère désintéressé qui s'occupent de prévoyance et d'assurance sociales, et qui déjà servent des pensions de retraite à leurs membres ; ce sont les Sociétés de secours mutuels. Aussi s'est-on demandé s'il était utile de créer de nouveaux organes, s'il n'était pas plus simple d'utiliser ces organisations déjà existantes et de leur confier le maniement de la nouvelle institution.

C'est là une idée qui a ses partisans passionnés parmi les mutualistes. On montre les progrès considérables de la Mutualité au cours de ces dernières années, et l'on prétend qu'il y a là le groupement tout trouvé pour servir d'organe à la nouvelle institution. On fait remarquer que la Mutualité assure déjà les ouvriers contre la maladie. Il y a par suite un intérêt d'unification à lui confier le service de l'assurance contre l'invalidité et la vieillesse qui a tant de rapports communs avec l^premiSrJ^.

Il n'en est pas moins vrai que les Sociétés de secours mutuels constituent des groupements d'un caractère particulier, relevant pour partie de la bienfaisance, qui jusqu'à présent se recrutent par voie d'affiliation volontaire, qui choisissent leurs membres, et qui en fait ne réunissent que la partie aisée et moyenne de la population. Confier aux Sociétés de secours mutuels actuelles le service des retraites obligatoires, serait en faire éclater les cadres et en réalité au lieu de mettre le service des retraites dans la Mutualité, c'est au contraire la jVJulualité que l'on élèverait et que Ton

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mettrait dans les retraites. De plus ce système ne pourrait aller sans une réorganisation des lois qui régissent actuellement les Sociétés de secours mutuels. L'Etat ne pourrait pas continuer à accorder à des sociétés chargées du service des retraites obligatoires, les diverses subventions qu'il leur octroie présentement à titre d'encouragement. Nous avons vu que la bonification à 4 1/2 0/0 des fonds des caisses mutuelles entraînerait pour l'Etat une charge constante de 360 millions de francs environ, en admettant encore que le taux réel des placements se maintienne au niveau de 3 0/0.

Pour toutes ces raisons, le service des retraites ne doit pas être confié purement et simplement aux Sociétés de secours mutuels actuelles. En Allemagne où la même proposition avait été faite, elle a toujours été repoussée. Il y va de l'intérêt même des sociétés mutualistes de ne pas persévérer dans cette prétention. La Mutualité a en effet sa valeur propre, mais elle a aussi son domaine dont elle ne doit I pas sortir. Elle est essentiellement une œuvre d'initiative ; privée et d'association volontaire. C'est ce qui fait son grand j mérite, mais c'est aussi ce qui fait qu'elle ne doit pas viser à devenir l'organe exclusif d'un système d'assurances obligatoire»

Reconnaissant les services qu'elles peuvent rendre, on peut seulement admettre que les Sociétés de secours mutuels concourent à titre auxiliaire au fonctionnement de la loi. Si ce concours n'était pas admis en efl'et, il en résulterait pour }es affiliés de ces sociétés, eu égard aux engagements pris,

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droits acquis ou en cours d'acquisition, un véritable ommage.

La solutionrationnelle consiste donc à faire des sociétés ^e secours mutuels des auxiliaires de l'organe principal, oliargés de percevoir les cotisations, de payer les rentes, et ^'une façon générale de servir d'intermédiaires entre la population assurée et les organes centraux. Mais il n'en reste pas moins vrai que pour une œuvre aussi complexe et aussi nouvelle que l'institution des retraites ouvrières, il faut une organisation nouvelle.

Etant entendu qu'il sera fait appel au concours des sociétés mutualistes, il reste à savoir quel sera l'organe spécial ou les organes spéciaux investis officiellement et essentiellement du service administratif et financier de l'assurance.

C'est ici que se pose la question de centralisation ou de décentralisation des organes de la nouvelle institution.

Deux grands systèmes sont en effet possibles : ou bien confier à une caisse d'Etat unique le service administratif et financier des retraites ouvrières, ou bien constituer de grands groupements des intéressés eux-mêmes, groupements doués d'une véritable autonomie et investis de tous les droits nécessaires pour assurer le fonctionnement de la nouvelle institution.

La premier système, création d'une Caisse nationale des retraites ouvrières, est par excellence un système de centralisation. Il consiste à faire gérer directement l'assurance par l'Etat, au moyen de ses propres fonctionnaires, de la même

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manière qu'est actuellement traitée la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse. En faitd*ailleurs la Caisse nationale des retraites ouvrières serait annexée comme cette dernière à la Caisse des dépôts et consignations.

Les avantages de ce système d'une caisse d Etat unique, ce sont tous les avantages administratifs de la centralisation: unité de direction, économie de personnel et de frais généraux. Au point de vue financier, on se trouve en présence d une caisse d'Etat, qui jouit du crédit de l'Etat luimême, et qui par conséquent présente le maximum de garanties.

Il y a cependant quelques risques particuliers aux Etats, que n'encourt pas aussi directement une caisse indépendante. Sans parler des éventualités de guerre ou de révolution, il y a la tentation qui peut s'offrir à un gouvernement, à une époque de gêne financière, de mettre la main sur les ressources accumulées dans la Caisse des retraites.

Ce n'est d'ailleurs pas là le seul inconvénient d'une caisse

d'Etat. Les principaux viennent de la centralisation même de ce système. Cette centralisation exerce une influence particulière sur les placements. Elle conduit en effet exclusivement aux placements en valeurs d'Etat, la caisse nouvelle étant appelée à opérer comme opère actuellement la Caisse des dépôts et consignations pour le placement des fonds dés Caisses d'épargne. De plus, cette caisse centrale est nécessairement mal reliée avec la population assurée. Elle est à la fois très haut et très loin et il lui est difficile de suivre le fonctionnement de l'assurance dans le détail infini

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de ses manifestations locales. Toutes les affaires affluent chez elle et elle est souvent mal placée pour leur donner les solutions diverses et variées comme la vie sociale ellemême, qu'elles comportent suivant les régions, les cas et les espèces particulières. En un mot, la caisse centrale unique est placée trop loin pour bien administrer.

Pour pallier ces inconvénients évidents d'une caisse unique, on peut concevoir un système mixte, qui consisterait à adjoindre à la caisse centrale des caisses régionales, chargées de la partie matérielle du travail, de l'expédition des affaires courantes, et de la solution des petits différends, dans de grandes circonscriptions territoriales. Mais il faut bien observer, que du moment qu'il y a caisse centrale, ces caisses régionales n'ont aucune autonomie, aucune valeur, aucune autorité propres ; ce sont de simples succursales en province de la caisse d'Etat. Celle-ci reste Torgane principal et centralisateur. C'est elle qui dirige, qui accorde les rentes, juge les plus gros différends. Enfin et surtout, dans ce système encore, c'est exclusivement la caisse centrale qui dirige les placements. Il n'est même pas certain que Ton éviterait par ce moyen la création de nouveaux emplois, car ' il semble difficile de confier à un des corps de fonctionnaires existants toute la charge d'un service tel que celui des retraites ouvrières.

Reste le grand avantage de sécurité qui provient dans ce système du crédit que l'Etat met au service de la caisse, par le fait même que celle-ci est une caisse d'Etat. Mais u'est-il pas possible de créer, en dehors de l'intervei^tion

directe de TEtat, des organismes suffisamment vastes pour présenter toute la surface de garantie nécessaire?

Il y a en effet une deuxième solution, plus hardie et plus féconde, qui consiste à grouper les intéressés eux-mêmes dans un certain nombre de grandes caisses, de telle sorte que la solidarité établie entre tous les membres d'une même caisse soit le garant même des droits de chacun.

Le groupement solidaire des intéressés au sein de vastes organes autonomes présente en effet des avantages capitaux. D'une part, la réunion d'un nombre considérable d'assujettis à l'assurance, versant des cotisations et gérant eux-mêmes ces cotisations, offre des conditions de sécurité qui n'exigent pas un contrôle aussi rigoureux que celui que réclame l'administration des sociétés d'assurance privées. Les intéressés se contrôlent eux-mêmes les uns les autres et tous ont intérêt k la prospérité du groupement auquel ils appartiennent. D'autre part, ce système supposa l'existence d'une certaine autonomie, d'une certaine liberté d'action, qui favorise le développement des initiatives locales et particulières, et réalise des conditions de souplesse et d'économie que les organismes d'Etat ne sauraient offrir» Enfin ces groupements étant multiples^ sont aussi décentralisés et apportent dans lo service des retraites tous les avantages qui découlent do la décentralisation : avantage d'être sur place, de se trouver en rapports constants avec la popuhitiou assurée, d'être gérés et administrés par des gens du pays desservi et des représentants directs des intéressés. Au point de vue financier, ces groupements