LES ORGANES FINANCIERS DE L'ASSURANCE

tendent par leur nature même et par leur esprit, à une utilisation beaucoup plus large et plus féconde des fonds de l'assurance, notamment dans les œuvres d'intérêt local, économique et social.

Ce groupement solidaire des intéressés peut d'ailleurs être réalisé sous deux formes différentes, entre lesquelles il faut encore choisir : le groupement professionnel ou le groupement territorial.

l^ Le groupement professionnel.

Le groupement professionnel rapproche les membres des mêmes métiers ou des professions similaires. 11 aboutit à la création de « Caisses professionnel les » par grande branche d'industrie. Ce groupement a un très haut caractère de solidarité, et il présente au point de vue technique de notables garanties. Cependant il ne peut guère s'appliquer que dans les branches d'industrie assez bien définies et assez vastes pour donner à l'assurance une base précise et large. Or, nombre de professions échappent à toute classification ou sont susceptibles de classifications diverses. D'autre part, telle industrie très spécialisée compte cependant un nombre de membres insuffisant pour donner une surface à l'assurance professionnelle. Un autre inconvénient dérive dans ce système de la dissémination des établissements d'une même industrie sur toute la surface du pays, qui engendre des difficultés évidentes d'administration. Enfin au point de vue de la sécurité financière, si l'on suppose une crise économique affectant toute une branche d'industrie, la caisse profession-

174 TROISIEME l'A[(T[B. - CHAPITRE II

netlecle cette industrie se trouvera touchée saus pouvoir s'appuyer sur le crédit des autres industries, et saas qu'il existe aucune solidarité des industries du pays entre elles.

Aussi le groupement professionnel n'est-il pas un système (l'une portée pratique générale. Il y a pourtant des industries oLi l'institution de caisses de retraites est déji\ ancienne, déjà même réglementée offlciellement, et où le service des retraites fuQCliunae d'une manière très satisfaisante, li en est ainsi notamment dans les mines où la retraite est obligatoire, et dans les chemins de fer II y a alors un intérêt, même si l'on n'adopte pas un système général de caisses professionnelles, k ne pas bouleverser les organismes existants, et à leur réserver dans l'assurance la place qu'ils méritent de tenir. C'est ce que font généralement toutes les législations positives Quel que soit donc le système général adopté, à côté de l'organisation principale, il y a place pour J l'existence de caisses professionnelles autonomes ayant déjA-l fait leurs preuves, présentant pour l'avenir toutes les con- ' ditions de sécurité désirables, et capables de fournir les mêmes prestations que l'organe principal de l'assurance.

2" Le groupement territorial.

Le groupement territorial consiste à rapprocher tous leM ouvriers et employés d'une région déterminée, choisie commM circonscription administrative, quelle que soit la branche d travail dans laquelle ils sont occupés. Ce système se traduîU pratiquementparlacréationd'uncei'tainnombrede«CâM4««l régionales » indépendantes et douées en principe de l'autonO'

LES ORGANES FINANCIEHS DE (.ASSUHANCC 175

mie admiaîstrative et finiiiicière ta plus étendue. Ce système des caisses régionales est d'ailleurs parfaitement distlni't de celui qui consiste à créer une caisse d'Etat centrale assistée de succursales régionales. Ici il n'y a pas de caisse d Etat, pas de caisse centrale. Chaque caisse reçoit sépari'ment lesverie la population quelle administre, chaque caisse faire valoir ces versements d une façon indépendante, liquide et sert les pensions qui viennent à échéance, procède librement au placement de ses fonds.

Ce groupement s'impose pour les industries dont les limites sont mal déterminées il suppose évidemment autant d'administrations distinctes qu'il y a de caisses organisées. Mais il présente en revanche tous les avantages de la décentralisation qui en la matière sont capitaux. Ce sontd'abord les rapports entre les caisses et la population assurée qui étant plus étroits sont mieux organisés. Chaque caisse, étant placée à proximité de ses administrés, est à même de gérer avec plus d'économie et de souplesse, de parer aux dissimulations et aux fuites, de poursuivre plus aisément le recouvrement des cotisations. Si sa population est suffisante, sa sécurité Qnancière doit l'être aussi. Et cette sécurité est accrue du fait que chaque caisse comprend des éléments d'ordre très différent. Ici le malaise d'un groupe d'industries n'entraine pas nécessairement la gène ou la faiU lite de la caisse, car il peut être compensé dans la même région par la prospérité de toutes les autres industries. Les caisses régionales paraissent donc à l abri des crises passagères mais fréquentes qui sévissent tour à tour sur les diverses industries d'un pays.

I ses mdustries d u

i76 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE III

Mais c'est surtout au ppint de vue de l'emploi des fonds de l'assurance que se manifeste le rôle des caisses régionales. Les administrateurs de ces caisses en effet connaissent la situation économique de leur circonscription, et sont mieux à même que quiconque de découvrir les placements rémunérateurs. Ils orientent naturellement leurs emplois de fonds vers les valeurs locales et les placements sociaux, réalisant ainsi plus parfaitement qu'aucun autre type d'organes l'adaptation de l'assurance à la vie économique et sociale tout entière.

Il ne saurait être question d'ailleurs pour les caisses régionales d'une autonomie absolue. Le contrôle supérieur de l'Etat doit se faire sentir dans leur gestion ; mais ce contrôle doit être plutôt une œuvre de coordination et de surveillance, ce ne doit pas être une tutelle au sens administratif du mot. Sous cette réserve, il semble bien, au point de vue théorique, que le groupement mutuel des intéressés soit préférable à l'institution d'une caisse d'Etat, et que, sauf pour les industries déjà fortement organisées, le groupement territorial doive l'emporter sur le groupement professionnel. Mais il importe ici aussi de consulter les faits. Nous commencerons par l'expérience allemande.

§ — Les faits.

1° L'organisation allemande de F assurance-invalidité.

En Allemagne, lorsque se posa la question de savoir à quels organes serait confiée la gestion de l'assura nce-invaliaité, on se demanda si dans un intérêt de fusion, de coor-

LES ORGANES FINANCIEUS DE l'asSURANCE 177

dination des diverses branches de l'assurance ouvrière, il ne convenait pas de confier cette mission à l'un des organismes déjà créés, aux sociétés de secours mutuels déjà chargées de l'assurance-maladie, ou aux corporations patronales qui font le service de l'assurance-accidents.

Mais cette solution, séduisante au point de vue théorique, ne fut jamais celle des intéressés, ni celle du gouvernement. En fait, la question d'organisation ne se posa qu'entre la création d'une Caisse d'Empire unique, ou la création de Caisses régionales autonomes. Chose curieuse, ce fut la grande industrie qui réclama la Caisse centrale unique ; le gouvernement impérial au contraire soutint la cause des Caisses territoriales et finît par la faire triompher. Il y avait d'ailleurs déjà un précédent en faveur de la décentralisation. Pour l'assurance-accidents, où la même question s'était posée, on avait déjà écarté la solution d'une caisse unique. De même ici, le gouvernement annonça qu'il reculait devant la création d'un nouveau corps de fonctionnaires. Le particularisme des Etats allemands intervint enfin dans la question, et le système des Caisses régionales fortement décentralisées, dotées d'une grande autonomie administrative et financière l'emporta.

A côté des Caisses territoriales, on fit cependant une place aux Caisses professionnelles des grandes industries, déjà existantes, et qui présentaient des conditions de solidité et des garanties suffisantes. Ces Caisses qui se rencontrent principalement dans l'industrie des mines et des chemins de fer sont actuellement au nombre de 9.

178 TRomÈMK purm. — c

Les Caisses régionales mnt au nombre de 31, correspotf tlaat gènûraiêmeat ;i des circonscriptions territoriales oir ailrninislratives. Kilos ont une existence iodépentlante de celle de l'EUit ou de la Province dont elles empruntent le» limites, mai» en cas d'insolvabilité, c'est cependant la Pro4 vince ou l'Etal fédéré q^ui sont responsables de leurs engaJ gernents. A ce titre, les caisses fonctionnent sous la sue^ veillance des autorités supérieures de la Province oa i l'Ëtat qui les cautionnent, et en outre sous le contrôle supéi rieur de l'Office impérial des assurances, organe de coordi^ nation dont le siège unii|ue est à Berlin. Malgré l'eKÏstence de ces divers contrôles, la caracli'ristiqne de ce système, c'est la décentralisation et I autonomie. Les intéressés jouent d'ailleurs un râle actif dans le fonctionnement des caissesi Pourtant l'indépendance des caisses les unes vis à- vis dei autres, n'est pas complète. Dès 1889 on a éprouvé le besoi^ d'établir entre elles une certaine solidarité. En principe, eo^ effet, la charge de toute rente accordée pèse sur la caisse qiûfl a reçu les dernières cotisations de l'assuré. Mais en fait, aiu cours de sa carrière, l'ouvrier cotise à différentes caisses. f Pour tenir compte de ce fait, on décida que la charge de 1&. rente soraitrépartie, selon les indications du Bureau de cal- ' cul de l'Office impériaL entre les différentes caisses qui avaient reçu les cotisations du retraité, proportionnellement aux cotisations reçues par chacune.

Telle est l'organisation initiale. Qu'a-t-elle produit auJ cours dp la période écoulée ? Au point de vue administratïflfl il n'y a iju'à se louer des ser\'ices qu'elle a rendus. CettvJ

LES ORGANES FINANCIERS DE l' ASSURANCE 179

décentralisée a évité bien des froissements entre les

fédérés, les autorités locales, et le pouvoir central.

XI point de vue social, le succès des Caisses régionales n'a

^as été moins grand. Très près de la population assurée, à

laquelle elles empruntent une partie de leur personnel, les

caisses ont rendu à la population ouvrière tout entière

d'inappréciables services ; elle sont entrées dans le vif de la

vie locale et sociale.

Mais quels ont été les résultats financiers de cette décentralisation et de cette autonomie financière des caisses allemandes ? Ces résultats ont été très inégaux, en ce sens que si un certain nombre de caisses se sont trouvées dans un état de prospérité très grande, un nombre important /

d'autres caisses ont vu leur situation présenter des symptômes alarmants et accuser un déficit. Ce fait tient en effet à la répartition territoriale des caisses et à la composition de la population assurée et retraitée, qui varie selon la contrée desservie. La situation faite aux caisses des régions très peuplées et très industrielles est en effet toute différente de la situation des caisses des régions principalement agricoles La mortalité suit des lois différentes dans ces deux catégories de population, et il se trouve que c'est justement dans la population agricole, qui paie le moins de cotisations, que se rencontre le plus grand nombre de retraités. On vit plus vieux à la campagne qu'à la ville ; c'est là un fait qui impose aux caisses des contrées agricoles des charges beaucoup plus lourdes que celles des caisses urbaines.

Aussi s'est-il produit, dans la façon dont les charges se

répartissent entre les diverses Caisses régionales, une rupture d'équilibre. Tandis que certaines caisses accusaient des excédents considérables, la plupart des autres accusaient un déficit, qui menaçait de s'aggraver avec le temps.

Cette situation devenait assez sérieuse pour motiver Tintervention du gouvernement. Dès 1897, le gouvernement impérial chercha dans un premier projet à répartir d'une façon plus satisfaisante les charges de l'assurance entre les différentes caisses. Il aboutit seulement en 1899.

Des calculs faits à cette époque, il résultait que, au i*r janvier 1900, l'ensemble de l'assurance allemande était loin d'être en déficit, puisque les caisses, tant régionales que professionnelles, se trouvaient disposer de 746 millions de marcs pour couvrir des capitaux représentatifs évalués à 300 millions de marcs seulement. Mais il se trouvait d'autre part, que des caisses comme celle de Berlin qui avait accumulé 45 millions de marcs de réserves, ou celle de la province du Rhin qui en possédait 77 millions, n'étaient engagées respectivement que pour 5 millions i/2 et pour 25 millions, tandis que des caisses comme celle de la Prusse orientale ou celle de la Basse-Bavière n'accusaient qu'un capital de 7, 8 milliolis ou de 3, 4 millions, contre des engagements respectifs de 18 millions et de 4, 7 millions de marcs. Ainsi certaines caisses présentaient un déficit mathématique et étaient menacées de ne pouvoir tenir leurs engagements.

Après de longues tergiversations, on chercha le remède dans la création d'une « charge commune > et d'une « charge