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spéciale » des Caisses régionales. Dans ce nouveau système, chaque caisse gère ses capitaux comme par le passé, mais elle tient une comptabilité distincte pour les deux charges. La première, la charge commune^ comprend les 2/3 des rentes de vieillesse, les valeurs fondamentales des rentes d'invalidité, les majorations de rentes correspondant aux semaines de maladie. Toutes les autres charges constituent la charge spéciale de chaque caisse. La charge commune est couverte par l'affectation des 4/10 des cotisations au compte « fonds commun » (à dater du l**" janvier 1900 seulement, le capital accumulé jusque-là restant tout entier à la disposition de la caisse). Le Conseil fédéral peut d'ailleurs modifier cette proportion, si elle devient insuffisante.

Cette nouvelle législation constitue une atteinte à l'autonomie primitive des caisses, qui n'ont pas manqué de protester. Mais elle se justifie parfaitement, par la nécessité de sauvegarder l'avenir des caisses les moins favorisées. On voit ainsi que le système de l'autonomie absolue engendre des inconvénients que l'expérience met en lumière.

En somme le service des retraites est un service national, il ne faut pas que les organes de ce service s'ignorent les uns les autres. On conçoit donc la nécessité de coordonner dans une certaine mesure tous les efforts, toutes les ressources et toutes les charges et de tisser un lien de solidarité pardessus la trame des initiatives particulières de chaque caisse. Là est peut-être en effet la solution définitive du problème de l'organisation : décentralisation administrative et décentralisation aussi en ce qui concerne le placement des capitaux,

mais solidarité financière de toutes les caisses en ce qui concerne la tenue des engagements et la répartition des charges de l'assurance. Par-dessus le tout, contrôle supérieur du pouvoir central exercé dans un large esprit de sauvegarde des intorèts les plus généraux de Toeuvre des retraites.

Pour ce qui est de la situation embarrassée de certaines caisses allemandes, cette situation ne tient pas essentiellement à leur organisation décentralisée. Les causes en sont multiples et doivent être cherchées, nous l'avons déjà dit, dans l'insuffisance du contrôle local d'une part, et dans l'allocation inconsidérée ou exagérée des rentes d'invalidité et des secours divers d'autre part. Pas un instant du reste, depuis le vote de la première loi, le gouvernement allemand n a cesser de préférer la décentralisation au système de la Caisse unique. « Même lorsque des différends s'accusent entre la situation financière des diverses caisses, écrit M. E. Fuster (1), il ne croit pas que le remède doive être cherché dans la centralisation. Il ne perd pas une occasion, au contraire, de rendre hommage aux caisses : « Si cette loi, exceptionnellement difficile à appliquer, l'a été si rapidement et relativement sans frottements sensibles, c'est bien aux administrations provinciales autonomes que nous le devons », proclame au cours de la lecture du projet de 1899 le Ministre de l'intérieur. »

Aussi pensons-nous que les leçons de l'expérience allemande, malgré une situation financière quelque peu tendue

(1) V. Ed. Fuster, Rapport sur les retraites ouvrières en Allemagne^ p. 13.

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sur certains points, ne sont pas défavorables au système des Caisses régionales autonomes. Et par ailleurs ce système présente assez d'avantages pour pouvoir être préféré au système centralisateur de la Caisse unique.

2° Les solutions des projets français.

Ces résultats favorables du système allemand, sur le terrain économique et social principalement, ont certainement frappé les auteurs des premiers projets de loi français, car l'organisation de caisses régionales se rencontre dans un grand nombre de ces projets. Beaucoup ont vu là une occasion de faire un peu de cette décentralisation dont on parle tant, mais qu'on ne pratique guère et de faire profiter le pays tout entier du placement des capitaux accumulés par l'assurance.

Quand ce ne sont pas des caisses régionales, ce sont des caisses professionnelles que ces premières propositions chargent du service des retraites ouvrières. C'est ainsi que le projet de loi présenté par M. Maruéjouls au nom du gouvernement, en 1898, organisait un système exclusif de caisses industrielles.

Peu après, une des propositions de loi les mieux étudiées, celle de M. Louis Ricard, soumettait au Parlement un système basé sur la création de caisses régionales, avec existence parallèle de certaines caisses professionnelles.

Mais la tentative la plus caractérisée faite dans ce sens est celle du projet de la Commission d'assurance et de prévoyance sociales ue 1900, dont iVI. Guieysse fut le rapporteur.

L article 18 dudit projet stipulait en effet : « Le service de l'assurance au décès et des retraites ouvrières prévues par la présente loi est assuré par 20 caisses régionales d'assurances et de retraites qui sont des établissements publics jouissant de la responsabilité civile. >

Et pour justifier ce système, M. Guieysse rappelle les observations si judicieuses présentées par M. L. Ricard dans un passage de l'exposé des motifs de sa proposition de loi, qui est à citer : « Les projets antérieurs soumis au Parlement, y était-il dit, portaient tous création d'une caisse centrale annexée à la (caisse des dépôts et consignations ou à la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse. Cette caisse assurait le service tantôt seule, tantôt par l'intermédiaire de caisses régionales. Ce système a de sérieux inconvénients déjà signalés. — Si la Caisse centrale agit seule , les capitaux versés s'accumulent dans cette seule caisse, il devient difficile de trouver pour ces capitaux des placements suffisamment rémunérateurs ; de plus, comme la rente française est la seule valeur qui serve aux placements de fonds, le loyer de l'argent peut baisser dans des proportions très appréciables. On a bien essayé de remédier à cette accumulation par la création de caisses régionales, et à cette dépréciation possible en multipliant le choix des placements des capitaux ; mais il ne nous semble pas qu'on ait jusqu'ici trouvé le moyen de procurer à ces fonds des emplois très rémunérateurs Or c'est là un point capital si Ton veut assurer le service des pensions dans des conditions qui ne deviennent pas onéreuses pour l'Etat, puisque c'est sous sa garantie qu'il fonctionnera. »

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« Nous proposons de faire des caisses régionales les organes /^rmcipai^j: du service des retraites. Elles sont chargées de recevoir les versements, de les placer, de liquider les pensions soit de vieillesse soit d'invalidité. Il n'y a pas de caisse centrale : chacune des caisses est indépendante et peut faire tous les actes de gestion et d'administration nécessaires dans la circonscription qui lui a été assignée. »

Et à titre de commentaire, voici ce que M. Guieysse ajoutait : € Quoi qu'il en soit, le système des caisses régionales est le seul qui puisse permettre la meilleure utilisation de la richesse publique. Si Ton est a priori GSra.yé des difficultés de placements en toute sécurité, en dehors des fonds d'Etat ou valeurs garanties par l'Etat, il y a pourtant pour les économistes un problème bien tentant et dont la solution est capitale pour la mise en œuvre de nos ressources industrielles, agronomiques et commerciales. »

« Que ne peut-on faire avec un capital de 12 milliards, s'écrie M. Guieysse, quand on songe à tout ce qui est à créer dans notre pays comme améliorations foncières, comme grands travaux de toute nature. En un siècle la fortune de la France a monté de 60 à 220 milliards et la production s'est élevée de 4 à 28 milliards. Ce mouvement ascendant n'est pas près de s'arrêter... »

Les idées qui ont inspiré ces paroles enthousiastes ne sont pourtant pas celles qui ont triomphé dans la suite, c'est-à-dire dans le projet de 1904 et en 1906 devant la Chambre.

Les Ministres des finances en effet ont toujours été hostiles

à cette innovation des caisses régionales qu'ils considèrent comme dangereuse et perturbatrice. Se plaçant au point de vue purement technique et financier, ils affectent de voir la gestion de la future caisse des retraites, comme pareille à celle d'une assurance privée, et n'admettent d'autres organes qu'une caisse d Etat centralisée, et d'autres placements que les placements en valeurs d'Etat.

Il semble bien, en tous cas, que c'est sur les instances et les observations du Ministre des finances que la Commission de 1904 a cru' devoir abandonner le système fécond des caisses régionales pour adhérer au système de la caisse d'Etat.

L'article 8 du projet dispose en effet :

« Il est institué, sous la garantie de l'Etat, une Caisse nationale des retraites ouvrières, dont la gestion administrative est placée sous lautorité du Ministre du commerce et dont la gestion financière est confiée à la Caisse des dépôts et consignations. »

Mais du moins la Commission a t-elle reculé devant la création d'une caisse unique obligatoire, et à côté de l'institution d'une caisse d'Etat, elle a posé très largement le principe de la liberté du choix de l'assureur. En conséquence, les Sociétés de secours mutuels, les Caisses patronales ou syndicales, les Caisses d'épargne, les Sociétés privées d'assurance sur la vie elles-mêmes, sont admises, sous certaines conditions, à recevoir des versements, d gérer les fonds en provenant, et à faire le service des retraites Les Sociétés de secours mutuels autorisées à faire ce service, seront celles qui rempliront les conditions déter-

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Dcxmées par un règlement d'administration publique. La d^écision qui leur accorde cette faculté est le résultat de longues discussions dans lesquelles la Mutualité a invoqué le principe de la liberté, et a fait valoir les services rendus ;par elle. Sous certaines conditions également, sont admis les syndicats patronaux, divers établissements civils et militaires, les départements, communes et établissements publics. Enfin la même faculté est accordée aux Caisses d'épargne ordinaires et aux Sociétés d'assurance sur la vie, mutuelles ou à primes, à charge, pour ces dernières, de se soumettre au préalable à la surveillance et au contrôle de l'Etat.

Qu'il s'agisse des unes ou des autres de ces sociétés, l'emploi des fonds sera déterminé par un règlement d'administration publique rendu sur la proposition des Ministres du commerce et des finances, après avis du Conseil supérieur des retraites ouvrières.

Une certaine solidarité financière est en outre établie entre ces diverses organisations. Sur toutes les sommes reçues, en prévision des déficits qui pourraient se produire dans leur gestion, lesdites caisses ou sociétés doivent effectuer immédiatement un prélèvement, pour la constitution d'un fonds spécial de garantie, administré, sous l'autorité du Ministre du commerce, par la section permanente du Conseil supérieur des retraites ouvrières, et géré par la Caisse des dépôts et consignations.

C'est également cette solution qui paraît avoir prévalu dans Topinion de la Chambre, lors des débats de 1906. Et

il est certain que si l'on écarte le système des caisses régionales, c'est bien la combinaison pratique qui parait être la meilleure. Pour éviter tous les excès de la centralisation qu'entraînerait la création d'une caisse unique obligatoire, il convient en effet de faire appel aux diverses institutions d'initiative privée. On a alors un système mixte qui combine les solutions étatistes et libérales, et qui est encore une manière de décentraliser. Mais on peut estimer qu'à ce point de vue ce n'est pas la meilleure ; c'est plutôt une façon de déconcentrer.

Cette solution d'ailleurs a été inspirée à l'instigation des Sociétés de secours mutuels, qui s'accommoderaient mal d'un système de caisses régionales créées en dehors d'elles ou par lesquelles elles seraient fatalement absorbées. Or, la Mutualité est à l'heure actuelle en France une grande force, force agissante et progressante, avec laquelle il faut compter. Et il est évident que le principe de la liberté du choix de l'assureur a été principalement posé en sa faveur.

Comme conclusion, nous nous bornerons à faire remarquer une fois de plus, que le principal écueil des systèmes de capitalisation est l'accumulation énorme de capitaux qui en résulte, accumulation qui ne ressemble en rien aux accumulations restreintes qui existent déjà dans certaines caisses. Or la solution la meilleure, la plus adéquate de la question de l'emploi de ces capitaux, nous paraît être la création de caisses régionales décentralisées et douées d'une certaine autonomie financière. Que si, dans ces conditions, la rigueur des principes financiers s'alarmait de ces libertés

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et de cette hardiesse, nous répondrions que dans une œuvre comme celle des retraites ouvrières, qui est au premier chef une œuvre sociale, ce ne sont pas les considérations financières seules qu'on doit avoir en vue, mais qu'il faut tenir compte aussi des considérations économiques etsociales.il faut se garder, à notre avis, d'assimiler le service des retraites ouvrières à une assurance d'ordre privé ordinaire. A cette condition seulement on fera une œuvre féconde, capable de rendre tous les services que la population ouvrière est en droit d'attendre d'elle.