CHAPITRE PREMIER

Théories nouvelles relatives au transfert

Jusqu’aux bouleversements économiques et financiers provoqués par la dernière guerre chez tous les belligérants et même dans les pays neutres, on se préoccupait assez peu de savoir comment en pratique se réglaient les créances et les dettes internationales. Engagements commerciaux et emprunts de toutes sortes se contractaient librement entre ressortissants de nations différentes sans que leur transfert suscitât des difficultés quelconques ou nécessitât l'intervention des pouvoirs publics ; jamais on n’avait à craindre pour la stabilité du change des pays débiteurs et il n’intervenait même pas de mouvements d’or importants.

Depuis une dizaine ou une quinzaine d'années au contraire, l’ampleur des engagements contractés entre les différents Etats du monde a provoqué dans la situation financière et dans la situation monétaire des nations sur lesquelles ils retombaient, une désorganisation

complète. La plupart des Alliés s'étaient lourdement endettés vis-à-vis des Etats-Unis pour se procurer durant le cours des hostilités les approvisionnements, les armes et les munitions que leur production nationale était impuissante à leur fournir en quantités suffisantes. L'Allemagne s'était vu imposer par le traité de Versailles le poids d’une lourde indemnité de guerre, que des accords ultérieurs devaient fixer à la somme de 132 milliards de marks-or. Les autres pays vaincus de même, Hongrie, Bulgarie, devaient participer à la reconstruction des ruines et au paiement des dépenses de leurs

adversaires victorieux. Entre ceux-ci enfin, outre les

emprunts à l'Amérique, avaient été conclues une série d'opérations de crédit d’un volume moindre, mais cependant considérable. Au total c'était un enchevêtrement extraordinairement complexe de dettes et de créance, dont la liquidation nécessitait des versements qui semblaient dépasser la capacité de pays tous appauvris et parfois complètement ruinés.

À ceux qui proclamaient en conséquence l’impossibilité de ces versements, les faits apportaient un certain nombre de confirmations. La plus éclatante était l’aventure allemande de 1921-1924. Nombre d’économistes anglo-américains en conclurent que le paiement de la dette de réparations était irréalisable, tout au moins dans la mesure où cette dette comportait des paiements substantiels.

L'{FNON

Le premier théoricien qui vit clairement les difficultés que devait faire naître l'existence de pareils engagements politiques fut J. M. Keynes, doni le livre sur « Les conséquences économiques de la paix » a longtemps fait autorité (1). Il admet très bien que l'Allemagne — car c’est surtout de l'Allemagne qu’il s’occupe, ce pays devant en principe couvrir les charges que supportent ses créanciers du fait des dettes interalliées — doive payer en marchandises, et en marchandises seulement, ces produits pouvant d’ailleurs être cédés directement aux Alliés ou livrés aux neutres avec cession ultérieure aux Alliés des crédits ainsi acquis sur ces pays. Mais là où il se sépare de la théorie généralement admise, c’est quand il examine par quels moyens il serait possible d'obtenir le surplus d’exportations indispensables.

Kcynes n’admet pas le rajustement automatique de la balance commerciale permettant de rétablir l'équilibre de la balance des comptes. Dans la première partie, nous avons pris pour point de départ l'introduction d’un nouvel élément de passif dans la balance des comptes d’un pays ; la modification de cette dernière précédait celle de la balance commerciale, laquelle était l'élément ‘en quelque sorte plastique. L'économiste anglais n’admet pas cette conception. « Historiquement, écrit-il (2), le « volume des investissements étrangers a tendu à « s’ajuster, au moins dans une certaine mesure, à la

(1) J. M. Keywes, Les conséquences économiques de la paix, traduction française, p. 139-182; J. M. Keynes, The German transfer problem, in The Economic Journal, mars 1929.

(2) J. M. Keyxess, The German transfer Problem, op. cit.

couve D& MURVILLE. — Le Problème des Transferts. 8

« balance commerciale, plutôt qu'il ne s'est produit « l'inverse; cette dernière (la balance commerciale) « étant le facteur sensible, et le premier le facteur insen- « sible. On veut ajuster la balance commerciale alle- « mande aux Réparations. Ceux qui n'y voient aucune « difficult appliquent la théorie des liquides à ce qui « est, sinon un solide, du moins une masse visqueuse avec «.de fortes résistances intérieures ».

C'est la structure économique d'une nation qui détermine à un moment donné, ea relation avec la strueture économique des nations voisines, le niveau naturel des importations et des exportations : production agricole, ressources minières, développement industriel, habileté de la main-d'œuvre, besoins de la population, volume des capitaux constitués, etc. Il paraît donc malaisé de modifier artificiellement et de façon arbitraire ce niveau naturel de façon à permettre le paiement d'une dette politique. La structure économique des différents pays n’est pas modifiée du fait de l'apparition de cette dette ; comment supposer que le volume des échanges s’adaptera à la situation nouvelle ?

Il ne pourra s'adapter que dans la mesure où l’on pourra raisonnablement modifier les disponibilités et les besoins de l'Etat débiteur. La charge qui pèsera sur celui-ci doit être fixée en fonctions de cet excédent d'exportations éventuel. Aussi le meilleur moyen — et probablement le seul — pour évaluer l'étendue possible des paiements à faire sera-t-il d'examiner le bilan commercial du pays, et de chercher, pour chaque rubrique, tant dans les ventes que dans les achats, quelles sont les

augmentations ou les réductions qui s'avèrent réalisables.

C’est la méthode que Keynes a employée pour chiffrer ce qu’il estimait devoir être rationnellement le total de la dette allemande des réparations. Il étudie les importations et les exportations allemandes, en 1913, de produits alimentaires, de matières premières nécessaires à l’industrie, d'objets manufacturés. Il cherche à savoir en quels produits déterminés, et sur quels marchés dans le monde les surplus d'exportation pourront être vendus. Il entend préciser exactement par exemple, quelles sont les différentes rubriques de produits fabriqués qui pourront faire l’objet d’envois supplémentaires à l'étranger, et quel sera l’ordre de grandeur de ce supplément. Finalement il arrive à cette conclusion que — compte tenu de tous les moyens de règlement possibles, richesses immédiatement cessibles (or, mines, etc.) et versements annuels — la capacité de paiement de l'Allemagne doit être fixée au chifffe maximum de 2 milliards de livres sterling, soit 50 milliards en francs de la loi de Germinal.

Le manque d’élasticité de la balance commerciale est donc le point de départ de Keynes, et cela le conduit à dire qu’il ne faut pas assimiler dans un pays l'excédent de production et l’excédent d’exportation : le premier peut très bien, et en fait il n’y manque pas, n'être exportable que dans une assez faible proportion. La théorie traditionnelle a par conséquent tort d’affirmer que le problème est plus un problème de capacité de paiement qu'un problème de transfert. Sans doute les paiements

devront-ils être limités par cette capacité, mais cette condition nécessaire ne sera pas suffisante du moment que l'excédent annuel disponible pour des dépenses intérieures ne peut être transformé en un excédent équivalent disponible pour l’exportation.

Peut-être n’existerait-il pas de question de transferts si les créanciers de l’Allemagne accroissaient leur consommation précisément des mêmes biens que ceux dont cette nation est obligée de diminuer la sienne. Mais cette hypothèse ne se réalisera que dans la mesure où la lourde taxation que devra s'imposer le débiteur empêchera les Allemands d'acheter des marchandises étrangères, et seulement dans cette proportion, qui ne peut être très grande. Pour tout le reste, comment imaginer que le travail qui rend à l’intérieur les services dont ont besoin les consommateurs allemands puisse trouver dans le commerce extérieur des débouchés à ses produits ? Il faudrait opérer des modifications radicales, et l’on est ramené à la question précédemment étudiée de savoir dans quelles exportations la main-d'œuvre allemande pourra trouver un débouché largement accru et suffisant pour libérer le pays des engagements pris vis-à-vis de ses vainqueurs. À cette question, Keynes a répondu en fixant le chiffre que nous indiquons plus haut.

% *k * L'économiste de Cambridge n’est pas le seul à avoir

employé pour évaluer la capacité de paiment de l’Allemagne des méthodes d’un caractère réaliste et d’une

apparence scientifique. L'étude de la balance commerciale ou de la balance des comptes allemands a conduit

d’autres auteurs à des vues également pessimistes quant à la possibilité de transferts importants.

C'est ainsi qu'un auteur allemand (1) soucient que le rajustement de la production nationale présentera des difficultés presque insurmontables. Les industriels devront se spécialiser dans les branches où leurs aptitudes, leur outillage, leur technique, la qualité de leur maind'œuvre leur donneront une supériorité quelconque sur leurs concurrents étrangers. Mais l’accroissement de leurs offres se produisant sur un marché où la lutte est déjà très vive et où l’on approche de la surproduction, ne coïnciderait peut-être pas avec les besoins des consommateuis dont la demande est dépourvue d’élasticité. Ce sont, en somme, surtout les débouchés qui paraissent devoir faire défaut à l'Allemagne.

Beaucoup plus importante est la contribution que deux auteurs américains apportent à la question (2). Comme Kevynes l’avait fait, Moulton et Mac Guire cherchent de quel excédent l'Allemagne pourrait disposer pour faire face à sa dette de réparation. Ils prennent pour point de départ le montant dont elle disposait avant la guerre pour ses placements au dehors ; ce montant atteignait dans Ia période 1894-1913 environ 400 millions de marks par an. C’est là une base sûre pour

(1) MügrevreLs, Transfer.

(2) Mouzrox et Mac Guire, Germany’s Capacity lo pay. — Consulter également : H. G. Mouzron, The reparation plan ; MourrTon et Lewis, The French Debt Problem.

évaluer le volume possible des obligations à imposer par les Alliés ; mais encore faut-il observer que ces sommes étaient en voie de décroissance dans les années qui ont précédé les hostilités.

En tout état de cause d’ailleurs, la création d’un surplus d’exportations sera particulièrement malaisée pour l’Allemagne. Celle-ci emploie dans ses usines des matières premières importées, coton, laine, soie, minerai de fer, peaux, bois, et elle exporte des produits fabriqués avec ces matières brutes. [Il n’existe pas chez elle d’une part un groupe d'industries exportatrices, d'autre part un groupe d'industries importatrices. — Elle dépend aussi de l’étranger pour une grande part de son alimentation. Dès lors un développement des ventes ne peut se faire qu'avec un développement parallèle des achats. Si l’on réduit les importations de denrées alimentaires,, une partie de la population .est réduite à la famine ; si on diminue les importations de matières premières, c’est tout le système économique qui s'effondre. Et cette situation est encore aggravée par le fait que les traités de paix ont enlevé à l'Allemagne les richesses minières d’Alsace-Lorraine et de Haute-Silésie, des terres fertiles au Schlesvg, en Prusse Orientale et dans la région de Posen.

On ne peut s'attendre ni à une notable réduction des importations, ni à un accroissement facile des exportations. Mais même en admettant la création éventuelle d’une marge importante pour les réparations, l'excédent des ventes permettant quand même d’acheter les matières et les denrées alimentaires indispensables, l’Alle-

magne trouvera-t-elle des marchés pour ses produits ? Suivant le raisonnement classique, les marchés étrangers devraient s’ouvrir d'eux-mêmes par le jeu des disparités de prix. Le D' Moulton estime au contraire que, quelque difficile que soit le problème de l'ajustement de la production intérieure, le problème des marchés est plus difficile encore. | En effet les plus gros clients de l'Allemagne d’avantguerre, qui seront normalement ses plus gros clients de demain, ont vu leur capacité d’absorption singulièrement réduite. Le pouvoir d’achat des nays de l'Est, du Centre et du Sud de l’Europe est bien diminué du fait de la guerre et de la désorganisation politique, sociale et économique qui l’a suivie. Les marchés de l’Europe occidentale ont été aussi, quoique dans une mesure moindre, sérieusement atteints. Quant aux Etats-Unis ils sont depuis plusieurs années entourés d’une barrière douanière quasi prohibitive. D'une façon générale d’ailleurs la ménace de la concurrence allemande a provoqué partout un renouveau de la politique tarifaire à outrance, parce que les marchandises que le débiteur produit en grandes quantités et pourrait être en mesure d'exporter sont précisément celles qui font aussi l’objet chez les créanciers de fabrications importantes. La protection douanière des autres pays ne serait cependant pas un obstacle suffisant si l'Allemagne produisait suffisamment à bon compte pour que ses exportations fussent encore, malgré ces barrières, relativement avantageuses. Or le simple fait que le gouvernement devra se procurer les annuités à payer par la taxa-

tion, fera du pays un marché très cher. Les impôts devront comporter des tarifs élevés, ce qui gènera les producteurs et accroîtra leurs prix de revient. Le taux de l'intérêt sera maintenu assez haut afin d'attirer les fonds liquides en Allemagne. Enfin, et ceci concerne plus particulièrement le plan Dawes, les tarifs des chemins de fer auront à être augmentés, sans que l’on puisse accorder des conditions de faveur aux matières premières importées, ou aux produits manufacturés expédiés au dehors. Au total rien ne permet de prévoir que dans un délai plus ou moins rapproché les prix allemands baisseront d’une façon sensible ; ils ont au contraire toutes les raisons pour devenir plus élevés que ceux des Etats voisins.

Si encore l’Allemagne pouvait espérer, tout en effectuant les paiements légaux de sa dette, en retarder les paiements économiques jusqu'au moment où elle sera capable de se libérer définitivement, rien ne serait perdu pour ses créanciers. Mais il n'en va pas ainsi. D'une part le pays n’a plus guère besoin de capital étranger, étant donné le stade de son développement économique auquel il est maintenant parvenu ; il lui faut simplement compléter ses ressources monétaires. D'autre part il se trouve plutôt dans une situation à réduire ses obligations extérieures qu'à les augmenter : il a perdu la plus grande part de ses investissements extérieurs et vendu un grand nombre de ses valeurs nationales ; en même temps il s’est vu grevé d'une dette de réparation née sans contre-partie économique à son actif. Le Reich serait incapable de payer les intérêts des

Re LR LR »

dettes contractées pour suppléer à l'absence d’un sur-

plus d'exportation, « La notion que l Allemagne, conclut

« le Dr Moulton (1), offre un riche marché d’investisse-

« ment pour le capital étranger, qu’elle peut maintenant

« faire face à #es obligations de réparation par des

« opérations Ge crédit, est simplement une illusion ».

La méthode des auteurs anglo-américains contemporains est extrémement concrète et technique. Négligeant

l'économie politique pure, ils s'occupent plutôt de géogra-

phie économique ou de politique tarifaire. Partis des faits, arguant des statistiques, ils se demandent comment #’opérera pratiquement l'ajustement de la production et du commerce tant du débiteur que du créancier. Mais en #e rapprochant ainsi de la réalité ils semblent perdre de vue un certain nombre de principes et d'idées essentiels,

I est incontestable que les ressources naturelles, Lks possibilités économiques d’une nation régissent sa capacité de paiement aussi bien que la composition de sa balance de comptes. 11 est certain que ces mêmes facteurs commendent les modifications profondes dans la production et les échanges, Maïs de même qu’à l’intérieur de chaque pays se produisent des mouvements de moindre amplitude répondant aux crises périodiques et aux cycles économiques, de même dans les relations

. 4) Æ G Movrros, op, cit, p. 115 (écrit en 1924).

avec le dehors peuvent se produire d’autres mouvements correspondant aux changements survenus dans la balance des comptes. Dans l’un et l’autre cas les facteurs géographiques demeurent à l'arrière-plan et ce sont des phénomènes monétaires qui permettent de retrouver un équilibre stable et un retour aux conditions normales. Il n’est pas plus exact de prétendre à la quasi-rigidité du volume des importations ou des exportations que de croire à la régularité continue de la fabrication par exemple de la fonte ou des tissus de coton. Les fluctuations rapides des unes comme des autres montrent qu’il intervient autre chose que l'influence des conditions naturelles : le jeu des mouvements de prix adapte à tout moment le montant des offres à celui des demandes.

C’est ce que Keynes aussi bien que Moulton semblent méconnaître quand ils parlent du manque d’élasticité de la balance commerciale d’un pays. Celle-ci au contraire est à tout moment influencée par les niveaux des prix au dedans et au dehors ; les nombreux exemples étudiés plus haut prouvent que ce n’est pas elle qui détermine toujours les mouvements de capitaux internationaux, mais qu'elle peut les suivre et s’y conformer. Il ne s’agit pas d’ailleurs de bouleversements profonds, puisque par hypothèse le pays débiteur sera financièrement capable de supporter les charges qui lui seront imposées (1). Ce sont en quelque sorte des modifications

(4) L’annuité de 2.500 millions de marks-or, écrit M. Lescure à propos « du plan Dawes, représente en marchandises une quantité moindre « qu’en 1913, 50 0/0 de moins. Les prix en or sont aujourd’hui 50 0/0 « plus élevés qu’en 1913. En marks de 1913 l’annuité du plan ne repré- « sente que 1.667 millions. Si l'Allemagne devait assurer le transfert

marginales, qui changent la tendance antérieure, qui provoquent par exemple au lieu d’un léger déficit ou d’une quasi-égalité des dettes et des créances, un excédent d’actif relativement peu important. Cet excédent, quoi qu’on en puisse prétendre, aura une forme exportable, car il s'effectuera une redistribution de la puissance productrice du pays, et une expansion des industries exportatrices.

Quant aux arguments précis invoqués par H. G. Moulton, ils ont fait l’objet d’une réfutation assez complète dans un article déjà cité du professeur Graham (1). Le plus impressionnant est probablement celui qui prétend que l’Allemagnt, obligée d'importer, pour alimenter ses industries, des matières premières à haut prix, ne sera pas en mesure d'exporter à bas prix ces mêmes matières transformées en objets fabriqués. Il faut remarquer tout d’abord que tous ces produits bruts ne sont pas destinés à être transformés en marchandises ultérieurement exportées, sinon, dès avant la guerre, il y aurait eu un large excédent des exportations sur les importations. En réalité l'Allemagne possède à beaucoup d’autres titres des biens exportables.

« par une exportation de marchandises exclusivement, que représenterait « l'effort d'exportation nécessaire : 17 0/0 de l’exportation allemande « de 1913. C’est juste l'effort d’exportation réalisé par la France pour « acquitter l'indemnité de 5 milliards après 1870. L’exportation alle- « mande atteignait en effet avant guerre, 10 milliards de marks-or environ, « ou, si l’on préfère, l'importation allemande d’avant-guerre étant de « 10 milliards représente en marks-or d’aujourd’hui 15 milliards marksor ».

D’après J. Lescure, l'Allemagne paiera-t-elle ? Les transferts, Revue Bleue du 1°* novembre 1927.

(1) FRANK D. GRaHAM, Germany’s Capacity to pay, op. cit,

Rien ne l’empêche d’ailleurs d’accroître la proportion dans laquelle elle vend au dehors les produits ayant pour origine les matières importées. Cela ne la force pas à vendre à haut prix : il existe entre la valeur du produit brut et celle de l’objet fabriqué un écart suffisant pour que les industriels allemands soient en mesure de réduire leurs prix de vente du montant nécessaire. On ne doit pas oublier, en outre, que les concurrents de l'Etat débiteur emploient, eux aussi, les mêmes matières premières à haut prix et qu’ils ne se trouvent pas de ce fait, dans une situation meilleure.

Au surplus, en admettant que l'Allemagne trouvât sur son territoire les richesses minières et agricoles qui lui font défaut, le capital et la main-d'œuvre qu’elle emploierait à exploiter ces richesses ne pourraient pas en même temps produire les objets fabriqués. La seule différence entre cette hypothèse et la réalité, c’est que dans le second cas les sacrifices à consentir pour parvenir à transférer les paiements de réparation pèsent plus lourdement sur les intérêts, les profits et les salaires que sur les rentes. Cela est peut-être regrettable socialement parlant, mais ne regarde pas les créanciers et ne provoque pas de difficultés supplémentaires quant au retour à l’équilibre de la balance des comptes allemande.

Personne d’ailleurs n’a jamais contesté que le fait pour l'Allemagne de s'acquitter de ses obligations dût peser de façon appréciable sur le niveau de vie de sa population. Chacun devra se contenter de recevoir des revenus moindres, et dont la réduction ne sera pas entièrement compensée par la baisse générale des prix. J. M. Keynes

estime que les sacrifices seront supportés surtout par la classe ouvrière, que seule une diminution « substantielle » des salaires permettra la réduction du prix de revient (1). En fait on ne voit pas très bien pourquoi la rémunération du capital ne se réduirait pas en même temps (une fois passée la période des grands emprunts extérieurs), et l’on pourrait se demander si les chefs d'entreprise ne seront pas conduits eux aussi à prendre à leur compte une partie des charges pesant sur.la nation tout entière.

Quoi qu'il en soit de ces modalités de l’adaptation économique de l'Allemagne, le problème fondamental reste celui des prix, et il n’est pas douteux que loin de commander le volume des transferts effectivement réalisables, ils sont au contraire commandés par les transferts réellement faits. Si l’on acceptait les vues de Keynes et de Moulton, on ne pourrait jamais admettre que des paiements d’un ordre de grandeur négligeabie. Une balance des paiements favorable à l’Allemagne ne peut se développer spontanément, a priori. Elle doit être provoquée par un mouvement des prix, lequel à son tour ne peut être obtenu que par un transfert préalable de pouvoir d'achat hors de la nation débitrice. « Les possibilités de transfert du moment ne doivent en « rien, écrit M. Rueff (2), limiter le montant des trans- « ferts à effectuer, puisque ce sont les transferts effec-

(1) Keynes, The German Transfer Problem, op. cit. (2) Op. cit., p. 20.

« tifs qui font à chaque instant les possibilités de trans- « fert ».

Sans partager toutes les convictions de cet auteur relatives au mécanisme rigoureusement automatique des transferts dans tous les cas, on ne peut nier qu'ici sa formule soit irréfutable. Repoussant le point de vue statique de ceux qui prétendent que la marchandise doit précéder le capital, il faut arriver à la seconde formule classique, et déjà longuement exposée au cours de la première partie, que la marchandise suit le capital.

M. Rueff cite encore une fois et avec raison, l'exemple de la France en 1919-1920. À cette époque les gouvernements anglais et américains ne se sont pas préoccupés de savoir si la France avait un excédent d'exportations lui permettant de faire face aux engagements financiers d'ordre privé qu'elle avait contractés au cours des opérations militaires, ou même un surplus économique quelconque. L'eussent-ils fait, d’ailleurs, que le seul fait par eux de s’en inquiéter et de prendre les mesures nécessaires pour proportionner le montant de leurs exigences à l'excédent existant de la balance des comptes française, aurait empêché leur débiteur de se libérer comme il l'a fait. En limitant les transferts, on aurait empêché le change de se déprécier, mais on aurait aussi mis obstacle aux modifications de prix propres à stimuler les ventes à l'étranger et à réduire les achats. Le rétablissement de l'équilibre de la balance ne se serait pas produit (1).

(4) La baisse des changes, d'ailleurs, n'était pas une conséquence inéluctable des paiements faits. Si la France avait été encore au régime de la convertibilité du billet contre l'or, la réadaptation se serait opérée simplement grâce à la baisse des prix intérieurs.

ex nil de a pas été de même pour la FRAPPE de la O dete allemande ; les précautions prises ont été infini- ment plus grandes ; le précédent français permet de se demander quels sont le sens, la valeur, et l'efficacité de la réglementation du transfert des paiements de répara-