CHAPITRE II

Le plan Dawes et la réglementation des transferts

Depuis le traité de Versailles, les hommes politiques et les techniciens qui se sont occupés de la question des Réparations ont été hantés par l’idée de la difficulté des transferts. Les théories nouvelles de beaucoup d’économistes ne pouvaient que les confirmer dans cette opinion, et aussi la gravité et la quasi-généralité des bouleversements monétaires, que l’on attribuait aux déficits des différentes balances des comptes plus qu'aux événements financiers et aux phénomènes psychologiques. Aussi bien dès le début ne s’est-on pas contenté de fixer simplement le chiffre global de la dette et les modalités de paiement, comme l'Allemagne l'avait fait après sa victoire de 1870-1871. On a voulu aussi régler la manière dont le débiteur s’acquitterait de ses obligations, c’est-à-dire comment il transférerait les annuités qu’il s’engagerait à verser. |

Le traité de paix, au rebours du traité de Francfort, n'avait pas évalué le montant des dommages subis par les pays vainqueurs, ni la somme à payer par le vaincu. Mais il prévoyait, par contre, les moyens de paiement dont l'Allemagne devait disposer : versements en espèces, restitutions et paiements en nature. Le second de ces moyens comportait des livraisons de matériel de tout ordre, d’approvisionnements, de cheptel. Quant au troi-

couve DE MURVILLE. — Le Problème des Transferts. 9

sième, il n’était prévu qu’à titre tout à fait subsidiaire, et les livraisons effectives devaient être précédées d’une série de formalités qui les rendaient pratiquement impossibles.

À partir de 1920, un grand mouvement d’opinion se dessina en faveur des prestations en nature. On commençait à se rendre compte que c'était en marchandises seulement que l'Allemagne pourrait s'acquitter, et qu'il fallait lui faciliter ses envois, autant dans l'intérêt de ses créanciers que daps le sien propre. De ce mouvement sortit toute une série de négociations dont le résultat effectif fut l’accord de Wiesbaden puis les accords de Berlin- Mais rien de définitif n’était encore instauré, et il fallut attendre jusqu’à la mise en œuvre du plan Dawes pour voir fonctionner un essai de réglementation des transferts des paiements allemands.

Les craintes soulevées par le paiement des obligations internationales ne sont pas limitées aux Réparations. Les dettes interalliées étaient d’un montant presque aussi important et il n'existait pas de raisons pour que les théories nouvelles émises n’amenassent aussi, à leur sujet, à croire à l'impossibilité d’un transfert important. Keynes, par exemple, dans ses « Conséquences Economiques de la Paix » ne cachaït pas qu’il estimaït irréalisable le remboursement des créances anglaises et américaines, et proposait en conséquence une annulation générale qui coïnciderait avec la réduction à 2 milliards de livres sterling de la charge imposée aux Allemands. C'était pour lui la seule solution compatible avec la situation financière et économique respective des différents pays, et avec l’état de leurs balances de comptes.

L'opinion générale, sans aller aussi loin, n’en demandait pas moins que les versements faits au titre des dettes interalliées fussent entourés de garanties telles que dans aucun Cas ils ne devinssent capables de porter atteinte à la stabilité de la devise du pays débiteur. C'était là, comme pour l'Allemagne, l’idée dominante : on était obsédé par les événements monétaires présents, ou qui venaient de disparaître, et l’on ne voulait à aucun prix leur réapparition. C'était, semblaïit-il, une question bien distincte de celle de la capacité de paiement proprement dite, et qu'il fallait traiter séparément.

C’est ainsi que dans la négociation des conventions franco-anglaises et franco-américaines de 1925 et 1926, les représentants français auraient voulu voir introduire dans les accords une clause quelconque, clause de transfeit, clause de sauvegarde, ou toute autre, qui put garantir le franc contre des risques éventuels, en prévoyant la suspension des paiements au cas où ils porteraient atteinte à la stabilité du change. Ces demandes n’ont pas abouti, et l’on a reconnu qu’un moyen de ce genre non seulement supposerait une surveillance étrangère, mais encore risquerait de se retourner contre les intérêts mêmes de la nation à laquelle il aurait été accordé. La question n'avait d’ailleurs qu'une importance relative, puisqu'il était entendu qu’en tout état de cause les paiements de l’Allemagne serarent au moins équivalents à ceux que les Alliés auraient à faire à leurs divers créanciers.

Il ne subsiste, en somme, de toutes les polémiques soulevées apiès la guerre par la question des transferts, que

la réglementation des versements allemands au titre des Réparations ; ce ne sont d’ailleurs pas des dispositions de minime importance. À cet égard le plan Dawes prévoit deux précautions d’un ordre très différent : d’une part le système des prestations en nature, d'autre part, la clause du transfert.

De crainte que l'Allemagne ne trouve pas chez elle les disponibilités de change nécessaires faute d’un excédent d’exportations suffisant, il est prévu qu'outre les versements en espèces, elle pourra s’acquitter par différents autres modes : prestations rhénanes, prélèvement de 26 0/0 sur les exportations dans les pays alliés, prestations en nature. De ces moyens le plus important est le dernier, surtout pour la France ; il faut en examiner la raison d’être et la portée.

Du moment où il est admis que le vaincu ne pourra se libérer qu’en marchandises, et accessoirement en services, il faut développer chez lui un surplus de ventes à l'étranger équivalent aux annuités. L’on a craint que ce surplus souhaitable n’apparût pas spontanément et que le débiteur eût peine à s'acquitter : le manque d'élasticité de la balance commerciale devait empêcher l'ajustement à la balance des paiements nouveaux. Si les gouvernements alliés achetaient directement des marchandises allemandes avec les crédits dont ils disposaient à Berlin, cela ne stimulerait-il pas la production et n’aiderait-il pas à la création de l'excédent d’exportations ? Ces der-

nières augmenteraient dans une mesure assez large, et les transferts seraient rendus plus aisés.

Ce n’est pas à dire que les rédacteurs du plan Dawes eussent l'illusion que les paiements en nature fussent foncièrement différents des paiements en espèces. Les uns comme les autres aboutissent en définitive à des envois de maréhandises. Dans le cas de paiements en nature, le créancier reçoit directement ces marchandises et les utilise immédiatement. Dans le cas de paiements en devises, il reçoit les créances que l’Allemagne s’est procurées sur d’autres pays par des excédents de ventes ; mais une fois en possession de ces devises, s’il ne les emploie pas à acquitter des dettes extérieures, il ne pourra les utiliser à la satisfaction de ses besoins et à l’allègement de ses charges qu’en demandant en contre-partie à l'étranger des marchandises ou des services. Donc, du côté du créancier comme de celui du débiteur rien ne sépare les deux modes de libération envisagée. Le premier et le second ne disposent que d’un seul moyen d’être payé ou de payer.

Maigré cette similitude, qu'ils reconnaissaient, des résultats de ces deux procédés, les experts de 1924 ont voulu maintenir un recours partiel à des transferts de marchandises. Ils estimaient qu’il fallait prendre des précautions pour intégrer les Réparations dans le mécanisme des paiements internationaux, car c’est « un élément parasite de l’organisation économique » (1). Ce débouché arti-

(1) E. Minosr, L'organisation des transferts, Europe Nouvelle du 2 mars

ficiel offert à l’industrie allemande devait accroître ses possibilités d’exportatior.

Postérieurement apparurent les prestations en grands travaux, qui devaient permettre d’absurber sans dommage pour l’économie du pays créancier les livraisons du débiteur et de développer l'outillage national. On crut voir là un débouché nouveau qui ne provoquerait pas une Concurrence exagérée aux industries des vainqueurs, ni une hausse de leurs prix intérieurs ou une réduction de leurs ventes. Mais pas plus que les prestations en nature proprement dites, ces prestations en travaux ne sont exemptes d’inconvénients et ceux-ci sont loin d’être compensés par le peu d'utilité qu’elles peuvent finalement présenter.

Du fait même qu'elles sont artificiellement déterminées, les livraisons allemandes empêchent un ajustement normal des balances commerciales des pays qui en bénéficient. Les exportations allemandes sont, pour une part, dirigées de façon systématique vers les nations créancières, aggravant ainsi lourdement le passif de ces dernières et l’aggravant toujours de la même façon. Or étant données les conditions économiques actuelles, il n’est pas du tout certain que ce soit de cette manière un peu simpliste que les balances des comptes doivent se rajuster. Ce qui est nécessaire, c’est une redistribution générale du commerce international ; ce qu’il faut, c’est que l’ensemble des exportations allemandes devienne de façon permanente supérieur à l’ensemble des importations du montant des annuités de réparations, — et d'autre part que l’ensemble des exportations de chacun

des créanciers devienne inférieur à l’ensemble de ses importations du montant qui lui reviendra de ces mêmes annuités. Pour augmenter son actif l’Allemagne peut très bien vendre à des pays tiers, qui à leur tour verront leurs ventes augmenter à destination des Etats alliés. Le système des transferts en nature est propre à gêner et retarder la réalisation de cet équilibre nouveau qu'il est cependant souhaitable de voir apparaître le plus tôt possible (1).

En augmentant indûment le montañt des importations allemandes, sans cependant accroître en même temps le montant des transferts possibles, ce système serait de nature, dans une certaine mesure, à empêcher les créanciers de donner à leurs recettes de Réparations une destination qui semblerait très normale. Ils pourraient très bien en effet, consacrer une part des paiements allemands à faire au dehors des placements, à accroître leur portefeuille de valeurs étrangères. ( ci n’a rien de con-

(1) Deux autres inconvénients de détail, et concernant plus particulièrement le cas de la France, sont signalés par M. Rueff (op. cit., p. 22 et 23). D’une part le gouvernement français, pour écouler la totalité de la part de prestations en nature qui lui revient, est obligé d’accorder aux acheteurs une ristourne et des délais de paiement qui leur rendent plus avantageuses que d’autres les acquisitions faites au titre des réparations. Mais cela le conduit à imposer au Trésor des sacrifices assez considérables et à diminuer de façon sensible le produit net tiré des versements allemands ; c’est en même temps une concurrence supplémentaire à l’industrie nationale. D’autre part, le système des prestations en travaux comporte pour le budget des dépenses supplémentaires, car les grands travaux ainsi effectués nécessitent d'importants apports en capital. Ce sont des charges dont le but est certainement utile, mais dont le besoin ne se faisait pas sentir de façon pressante et que l’on aurait pu ajourner à des périodes plus favorisées. Elles détournent en même temps, les recettes des réparations de leur destination normale, c’est-à-dire l’amortissement de la dette publique.