LES ORIGINES ET LES BASES DU SYSTEME DOUANIER POLONAIS
$ 1. — Unification du territoire douanier et résolution de la Diète Constituante du 1° août 1919
La nécessité d'organiser le système douanier polonais prit, vers le milieu de l’année 1919, un caractère particulièrement urgent. Les intérêts de la production nationale et du commerce extérieur d’une part, les dispositions de l’art. 14 du traité avec les Principales Puissances alliées et associées, qui entraient en vigueur simultanément avec le traité de Versailles le 10 janvier 1920 d’autre part, pressaient la Pologne de régler ce problème dans le plus bref délai possible.
Donnant suite au vœu exprimé par la Diète dans sa résolution du 25 juin 1919 !, une ordonnance du Conseil des Ministres en date du 11 juillet 1919 ? supprima la seule frontière douanière intérieure entre l’ancienne Pologne russe et la prussienne et fit cesser la perception des droits, de quelque nature qu’ils soient, dans les échanges entre ces provinces. ?
L'introduction d’un tarif douanier unique applicable à tout le territoire de l'Etat, et adapté dans la mesure du possible à sa situation économique, ne pouvait plus être différée. Le Gouvernement autant que la Diète se rendaient compte de cette nécessité ; le projet de loi adopté le 26 mai 1919 par le Conseil des Ministres, et la motion de la Commission des Ratifications votée par la Diète le 31 juillet 1919, en font foi. La Diète discuta cette question le 1°’ août 1919 à l’occasion d’un fait de peu d'importance, notamment de la réponse de la Commission de l’Industrie et du Commerce de la Diète à la dépêche du Congrès des délégués de l’Union des Associations de Négociants de
1 V. Doc. Parl. Diète Const. Annexes : N° 433, 605 et compte rendu de la 55"° séance du 25 juin 1919.
2 J. d'L, de 1919 N°58, n. 351.
3 Cependant des restrictions aux échanges de certaines marchandises furent maintenues, eu égard à la politique de l’approvisionnement et aux différences dans les systèmes fiscaux et les monopoles. Presque toutes ces restrictions furent supprimées dans le courant de l’année 1921. La liberté des échanges entre l’ancienne Pologne prussienne et les autres provinces de la République fut établie définitivement par la loi du 25 juillet 1924. (J. d. L., No 19, p. 765). V. aussi Doc. Parl, Diète Const., Annexe N° 3393; Diète (1'° législ.), Annexe No 1055.
l’ancienne Pologne prussienne, qui énonçait plusieurs desiderata touchant la politique douanière. Le débat, dont le cadre s’élargit, éclaira les différents aspects du problème et mit particulièrement en relief l’absurdité du régime douanier de la Pologne à cette époque, due à l'application simultanée de plusieurs tarifs. « Tous les orateurs furent « unanimes à reconnaître que le régime douanier appliqué actuelle- « ment dans ce pays, s’il était l’œuvre des pénitentiaires d’une mai- « son d’aliénés, ne pourrait pas être fait plus en dépit du bon sens « que c’est le cas actuellement » a déclaré, dans sa conclusion, le rapporteur de la Commission.t Le représentant du Gouvernement, M. Strasburger, sous-secrétaire d'Etat au Ministère de l’Industrie et du Commerce, a déclaré que le Gouvernement s’en tenait au principe que le tarif douanier ne pouvait être adopté que par la Diète et qu’aussitôt après les vacances parlementaires, le Gouvernement soumettrait à la Diète un projet de tarif. Le Gouvernement voulait seulement obtenir de la Diète sa décision sur le point de savoir si l’état actuel devait être maintenu jusqu’au moment où la Diète achèverait ses travaux, ou bien si le Gouvernement devait le modifier sans délai, ne serait-ce que partiellement. Après y avoir apporté quelques correctifs, la Diète a adopté en cette matière la résolution suivante proposée par sa Commission de l’Industrie et du Commerce:
« 1° La Diète invite le Gouvernement à saisir la Diète d’un pro- « jet de tarif douanier, immédiatement après la fin des vacances « parlementaires d'été ;
« 2° la Diète autorise le Gouvernement à régler sans délai, « à titre provisoire, le régime douanier, conformément aux directi- « ves que voici :
« à) il doit être mis fin immédiatement à l’hétérogénéité des ta- « rifs douaniers appliqués en Pologne ;
« b) les intérêts de la production nationale et, en premier lieu,
les industries naissantes, doivent être efficacement protégés ;
« c) les matières premières, les installations indispensables pour « la reconstruction des entreprises, les articles de première nécessité, « principalement la chaussure et le vêtement, doivent bénéficier, pen- « dant la période transitoire, d'importantes réductions de droits ; en « tout état de cause, pendant une période de trois mois, la chaussure, « le vêtement, le linge, les machines et outils agricoles doivent béné- « ficier de la franchise douanière ;
« d) les objets de luxe seront frappés de droits très élevés, même « prohibitifs ;
1 V. compte rendu de la 83"*° séance de la Diète Constituante, col. 33.
« e) les céréales seront libres de tous droits pendant la durée de « la période transitoire.
« 3° La Diète nomme une commission provisoire des Douanes « composée de quinze membres pour collaborer avec le Conseil doua- « nier du Ministère de l'Industrie et du Commerce pendant les vacan- « ces parlementaires. »
Le texte ci-dessus, qui a joué un grand rôle dans l'établissement du statut douanier de la Pologne, n’a pas revêtu la forme d’une loi et n’a été publié que dans le compte-rendu de la 83”* séance de la Diète Constituante, comme résolution ordinaire adoptée par la Diète. Sans doute, au point de vue des critères matériels, cette résolution contenait une règle d'ordre général aux termes de laquelle le Gouvernement était autorisé à statuer à titre provisoire dans un domaine de la législation douanière réservé en principe au Parlement. Mais au point de vue des critères formels, bien que votée par le Parlement, elle ne constituait pas une loi et par conséquent, ne pouvait pas en avoir les effets juridiques.
Il y a lieu d’attirer l’attention sur cette circonstance particulière, étant donné que la résolution de la Diète du 1° août 1919 a servi de base, jusqu’au milieu de 1924, à de nombreux arrêtés en matière douanière rendus par le Gouvernement. Ces arrêtés s’en référaient également à la « résolution du Conseil des Ministres du 26 mai 1919 », citée plus haut. En réalité, cette résolution était un projet de loi dont la Diète n’eut jamais à s’occuper. N’ayant fait l’objet d'aucune publication officielle en tant que norme juridique obligatoire elle ne constitue qu’un témoignage sur les vues que le Gouvernement professait à cette époque au sujet du problème douanier. Ce n’est que la loi du 81 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier qui a légalisé les arrêtés rendus précédemment sur cette base par le Gouvernement.
$ 2. — Elaboration du tarif douanier
Les travaux en vue de l'établissement du tarif douanier commencèrent avant que la Diète eût pris, le 1” août 1919, sa résolution en cette matière. A cet effet fut créée, en mai 1919, une Commission des Tarifs douaniers ! composée des représentants des Ministères suivants : Finances, Industrie et Commerce, Agriculture, Approvisionnement, Affaires étrangères. Le président de la Commission était nommé par le Ministre de l'Industrie et du Commerce et lui était di-
À 0 Le règlement de la Commission des Tarifs douaniers promulgué par le Ministre de l’Industrie et du Commerce le 31 mai 1919, a été publié dans le NiSree ue amendements du 30 juillet 1919 dans le N° 177 du Moniteur Polonais de :
rectement subordonné. Cette Commission avait pour tâche, d’après son règlement, de préparer les changements nécessaires au tarif autonome russe de 1908 qui en permettrait l’application sur tout le territoire de la Pologne, conformément au projet de loi adopté par le Conseil des Ministres le 26 mai 1919. La Commission devait établir les projets des changements ultérieurs à introduire dans ce tarif ; étudier les propositions touchant les modifications du tarif présentées par le Conseil des Tarifs douaniers, les services officiels, les associations et les particuliers, et enfin préparer les éléments du nouveau tarif douanier. La Commission avait pour organe consultatif (v. $ 3 de son règlement) le Conseil des Tarifs douaniers, dont les membres, au nombre de 28, étaient les délégués de 19 groupements de caractère public ou privé, représentant les intérêts de l’industrie, du commerce et de l’agriculture du pays dans son ensemble ou de ses différentes provinces.
La Commission et le Conseil des Tarifs douaniers, présidés tous deux par M. J. S. Okolski, assumaient par un travail dûment coordonné, la préparation du tarif douanier depuis le début du mois de juin jusqu’au mois d’octobre 1919. La Commission provisoire des Douanes composée de quinze membres et élue par la Diète conformément au point 8 de sa résolution du 1° août 1919, pour collaborer avec le Conseil des Tarifs douaniers, ne siégeait pas séparément, mais ses membres prenaient part aux séances du Conseil. Le fruit de ces travaux, poursuivis avec une grande énergie, fut le projet, devenu par la suite le tarif du 4 novembre 1919.
La rédaction d'un tarif douanier est toujours une tâche ardue et complexe. Pour la Pologne de 1919 elle présentait des difficultés beaucoup plus grandes et plus nombreuses pour toutes sortes de raisons. Le nouveau tarif devait prendre en considération les intérêts d’un Etat dont les différentes parties, détachées des Empires copartageants, avaient appartenu, pendant plus d’un siècle, à des systèmes et participé à des structures économiques très différents. Au moment où il fallut procéder à son élaboration, l’économie mondiale était secouée par de grandes perturbations consécutives à la guerre,les échanges internationaux subissaient des modifications profondes et on ignorait l’évolution ultérieure qui leur était réservée. La Pologne était obligée de soutenir, à l'Est, une guerre contre la Russie. La situation de la production nationale, du commerce et de la consommation était anor-
1 On trouvera des données plus détaillées sur les travaux de la Commission dans l'excellente étude de M. St. Fr. KROLIKOWSKI, Caractères des tarifs douaniers en Pologne (1919-1926), publiée dans les Matériaux pour servir à l’élaboration du nouveau tarif douanier. Edit. du Ministère de l'Industrie et du Commerce, fascicule I, 1928.
male, changeante et d’ailleurs mal connue. Les données statistiques susceptibles de fournir des indications à cet égard faisaient défaut, on manquait d'expérience, d'équipement et de personnel technique.
Dans ces conditions, et si l’on tient compte du délai extrêmement court dans lequel le tarif devait être élaboré, on comprendra aisément que les organes qui en étaient chargés n’avaient pas la possibilité matérielle d'approfondir les problèmes étudiés et même n'étaient pas toujours en mesure de se servir de la méthode déductive, obligés, dans certains cas, de recourir à des hypothèses plus ou moins fondées. Il en résulta, comme conséquence inévitable, des défectuosités et des lacunes du tarif qui toutefois ne diminuaient pas l’importance que présentait pour la Pologne l'introduction d’un tarif douanier uniforme, valable pour tout le territoire. Au point de vue politique et économique ce tarif était un des éléments essentiels et les plus représentatifs de l'indépendance et de l’unification de l'Etat.
Le projet du tarif douanier, conformément au 1‘ point de la résolution de la Diète du 1‘ août 1919, fut déposé par le Gouvernement à la Diète dans le délai prescrit, comme « projet de loi concernant le tarif douanier » !. Dans sa 85”° séance du 1‘ octobre 1919, la Diète renvoya ce projet à la commission ?, pour ne plus s’en occuper, ce qui ne laisse pas de surprendre.
$ 3. — Dispositions concernant le tarif et la procédure douaniers
Le tarif fut publié en annexe à l’arrêté des Ministères des Finances et de l'Industrie et du Commerce du 4 novembre 1919 * sur le tarif douanier. Cet arrêté entrait en vigueur le 10 janvier 1920. Son article 19 avait décidé que « dès ce jour sont abrogées la loi autrichienne « sur le tarif douanier du 13 février 1906, la loi allemande sur le ta- « rif douanier du 25 décembre 1902, le tarif douanier russe du 13/26 « janvier 1903, tous les tarifs douaniers promulgués par les occu- « pants ainsi que toutes les prescriptions, instructions et arrêtés exé- « cutifs afférents à ces lois et tarifs ». L'arrêté contenait des règles d'ordre général touchant le tarif douanier, l’assiette et la perception des droits. Il fut rendu « en vertu d’une autorisation de la Diète Constituante contenue dans la résolution du 1° août 1919 et dans la décision du Conseil des Ministres du 26 mai 1919 ». On est déjà fixé sur la valeur juridique de ces deux documents. Au bout de quelques mois
1 Ce projet n’a pas été publié comme document parlementaire.
2 Le compte rendu de la séance n'indique pas de quelle commission il s'agissait. C'était probablement la Commission de l'Industrie et du Commerce ou celle des Finances et du Budget.
8 J.'d. L. “de 1919/-N°-95,.p. 510.
l'arrêté du 4 novembre 1919 fut remplacé par l’arrêté des Ministres des Finances et de l’Industrie et du Commerce du 11 juin 1920 sur le tarif douanier! dont la teneur était un peu différente, mais la légalité aussi contestable que celle de l'arrêté précédent? Le tarif ne subit de ce fait aucune modification et ne fit point l’objet d’une nouvelle publication.
En même temps que l’arrêté du 4 novembre 1919 sur le tarif douanier, le Ministre des Finances rendit un « règlement exécutif » ? qui développait et précisait les règles y contenues. L'arrêté du 13 décembre 1920 touchant la procédure douanière, lui fut substitué. * Ce dernier arrêté, avec les changements qui lui avaient été apportés, fut à son tour remplacé par un arrêté du Ministre des Finances touchant la procédure douanière du 14 mars 1930.5 Enfin l'arrêté du 14 mars 1930, y compris les changements qui y furent apportés, fut remplacé par l'arrêté du Ministre des Finances touchant la procédure douanière du 4 octobre 1933 5.
. L'arrêté du 11 juin 1920 sur le tarif douanier ainsi que l’arrêté touchant la procédure douanière (dont le texte le plus récent fut publié le 4 octobre 1933), contenaient les dispositions essentielles concernant le tarif douanier ainsi que la procédure et les formalités de douane. Ils restèrent en vigueur jusqu’au 30 octobre 1934, date à laquelle ils furent remplacés par le décret présidentiel du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier ’.
En ce qui concerne la répression des délits en matière de douane, l'arrêté du 11 juin 1920 prescrivait (à son art. 18) l’application à titre subsidiaire, pour la répression de ces délits, des normes de droit en vigueur dans les Etats copartageants, aussi longtemps que des prescriptions uniformes polonaises ne seraient pas établies en cette matière. Celles-ci, en effet, on été formulées par la loi relative à la répression des délits fiscaux du 2 août 1926, remplacée par la loi du 18 mars 1932.° Elle est applicable aux délits douaniers et aux con-
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2 Certains articles de cet arrêté furent ultérieurement modifiés, corrigés et complétés à plusieurs reprises par des arrêtés publiés au Journal des Lois. Le texte, compte tenu des modifications postérieures, est publié dans le Recueil des prescriptions douanières. Ed. du Ministère des Finances 1930. Certains changements furent introduits en outre par les arrêtés publiés en 1932, 1933 et 1934.
SRI Pre de RLOLIOMNSENS D 511
éd Le den HEENESIE SD 0164
5J. d.L. de 1930, N°33, .p. 276.
PT Le denl935 NET D 552;
TJ. d. L. de 1933, N° 84, p. 610.
8 L'application temporaire de la législation des Etats copartageants pour la répression des délits douaniers était prévue également par la loi du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier (art. 9 et 10).
9 J. d, L. de 1932, N° 34, p. 355.
traventions commises en infraction aux prescriptions en vigueur, touchant les échanges commerciaux avec l’étranger et avec la Ville Libre de Dantzig (art. 45-46, 133-135).
$ 4. — Tarif douanier du 4 novembre 1919
Le premier tarif douanier polonais n’était pas une œuvre originale. Sa nomenclature était presque entièrement modelée sur le dernier tarif russe d’avant-guerre de 1903. Les organes chargés de son élaboration avaient cru indiqué de fixer leur choix sur ce modèle. Il est vrai que déjà antérieurement le Gouvernement, ayant à choisir entre les trois tarifs des Etats copartageants, dans son projet de loi dit « décision du Conseil des Ministres du 26 mai 1919 », opta également pour le tarif russe, qu’il désirait voir appliqué à tout le territoire de la République. Ce fait était dans une certaine mesure de nature à préjuger le choix ultérieur. Toutefois il ne faut pas oublier que la Diète Constituante, en adoptant sa résolution du 1° août 1919, ne donna aucune directive à cet égard et laissait la question ouverte.
Bien que le tarif russe fût moins parfait que les tarifs allemand et austro-hongrois, une circonstance militait en sa faveur : le fait que la partie la plus industrialisée du pays, l’ancien Royaume du Congrès, en avait pris l’habitude et croyait avoir des raisons de le regarder malgré tout comme un des facteurs du développement de son industrie. En outre le tarif russe était moins spécialisé. Sans doute ce n’était pas là une qualité, mais, pour une administration douanière débutante et insuffisamment équipée au point de vue technique, l’application d’un tarif plus simple était indiquée. Enfin l'instabilité des conditions économiques générales et la hâte qu’il fallait apporter à ce travail conseillaient également le choix d’un modèle plus simple et moins volumineux.
Tout en empruntant au tarif russe sa nomenclature et sa répartition en groupes (au nombre de 10) et en numéros (217) on établit de nouveaux droits. Le système de la protection douanière a été de la sorte sérieusement modifié. Le nombre total des droits, par leur subdivision dans le cadre des numéros particuliers, a été sensiblement augmenté (de 739 à 1063).
Cette spécialisation plus poussée était conditionnée par les besoins réels de la production et permit une péréquation plus rationnelle des droits protecteurs. Certaines matières premières (coton, jute, laine, soie, chiffons, peaux brutes, fourrures brutes, sel, suie animale, minerais de toute sorte), qui étaient protégés par le tarif russe, furent exemptes de tous droits eu égard aux conditions économiques propres à la Pologne. En prenant pour point de départ les droits du tarif russe pour les produits semi-fabriqués et fabriqués, dans un cer-
tain nombre de cas on augmenta la protection des produits de forme plus évoluée, où était incorporée une plus grande somme de travail humain, tout en réduisant les droits sur les produits plus primitifs. Les industries concentrées dans les provinces autres que l’ancienne Pologne russe bénéficièrent d’une protection égale à celle qui leur était accordée avant la guerre (par exemple l’industrie pétrolière de Galicie a été protégée dans la même mesure où elle l’était par le tarif austrohongrois). Bref, on élimina du tarif russe tout ce qui était contraire aux intérêts de la production polonaise, tout en le modifiant et le complétant en vue d'adapter les droits protecteurs aux besoins de l’économie nationale. À ce dernier point de vue, on était peut-être trop enclin à tenir compte des circonstances temporaires. D’une manière générale le tarif du 4 novembre 1919 avait un caractère nettement protectionniste.! Les droits fiscaux étaient pourtant assez faibles et re furent augmentés que par le décret du Président de la République du 9 février 1924. Tous les droits inscrits dans le tarif étaient des droits spécifiques, exprimés en marks polonais, frappaient seulement les marchandises importées et formaient une seule colonne de droits autonomes.
$ 5. — Système des coefficients
Les droits du tarif du 4 novembre 1919 étaient calculés comme s’ils étaient établis en monnaie-or. L'article 14 de l'arrêté du 4 novembre 1919 sur le tarif douanier (et plus tard le même article de l’arrêté du 11 juin 1920) disposait que « les droits sont perçus en monnaieor ». Il fallait en effet éviter l’expression « les droits sont établis en monnaie-or », étant donné qu’ils étaient exprimés en marks polonais, monnaie fiduciaire dont la valeur par rapport à l’or n’était pas légalement fixée. L'article mentionné disposait qu’un arrêté déterminerait les monnaies-or étrangères, qui seraient reçues en espèces en payement des droits de douane. Il admettait également le payement en billets de la Caisse Territoriale Polonaise des Prêts (institut d'émission de cette époque) avec un supplément égal à l’agio dont le montant devait être fixé ultérieurement par arrêté. Le règlement édicté simultanément par le Ministre des Finances et fixant les modalités d'exécution de l’arrêté du 4 novembre 1919 sur le tarif douanier ? à son $ 16 fixait cet agio, jusqu’à nouvel ordre, à 200% (coefficient 3). Par suite de la dépréciation du mark polonais, à partir du 20 février 1920 l’agio fut porté à 900 % (coefficient 10), à partir du 10 février 1921 il était déjà de 1900 % (coefficient 20). En mai 1921, pour certaines marchandises qualifiées d’articles de luxe, l’agio fut fixé à
1 Pour une étude plus détaillée de ce tarif v. St. Fr. KROLIKOWSKI, Carac-
tères des tarifs douaniers en Pologne, p. 11. 2 TN a T1 del NE95 pb
14,900 % (coefficient 150). Depuis cette date on appliquait concurremment deux catégories de coefficients de majoration : le « coefficient normal » et le « coefficient réduit », le premier pour les marchandises classées comme articles de luxe, le second pour toutes les autres, à l'exception de celles qui bénéficiaient de réductions autonomes de droits. Le « coefficient réduit », jusqu’au milieu de 1923, représentait 2/3 puis 3/4 du « coefficient normal ». Les listes de marchandises auxquelles étaient appliquées l’un ou l’autre coefficient subissaient de nombreuses modifications.
Les progrès de la dépréciation de la monnaie nationale dans les années 1921-1923 entraînèrent des augmentations successives des coefficients. Pendant une période de quatre ans, de la mise en vigueur du tarif du 4 novembre 1919 jusqu’à la fin de 1923, date à laquelle fut entreprise la réforme monétaire, on ne rendit pas moins de 26 arrêtés portant modification des coefficients douaniers. Le dernier en date (21 décembre 1923) fixait l’agio à 143.999.900 % pour les marchandises sujettes au coefficient normal (coefficient 1.440.000) et à 107.999.900 celui des marchandises qui relevaient du coefficient réduit (coefficient 1.080.000).
A dater du 1* janvier 1924 il était procédé à la réévaluation des taux du tarif douanier, de marks polonais (théoriquement marks-or) en francs-or, introduits comme étalon idéal fixe pour le calcul des impôts.! En même temps il fut décidé que dans les cas où les droits de douane seraient acquittés en billets de la Caisse Territoriale Polonaise de Prêts, le montant en serait réévalué en marks polonais d'après le taux du franc-or publié, par la voie officielle et obligatoire, le jour du payement.
En avril 1924 eut lieu la réforme monétaire. La relation du mark polonais par rapport à la nouvelle unité monétaire, le zloty, égal au franc-or, fut fixé à raison de 1.800.000 marks pour 1 zloty. Tous les payements pouvaient être effectués en marks polonais ou en zlotys jusqu’au 1° juillet 1924; à dater de ce jour le zloty devint la seule monnaie ayant pouvoir libératoire légal.
Point n’est besoin d’insister sur les inconvénients inévitables que le système des coefficients entraînait pour les importateurs, les producteurs, les services douaniers et le Trésor public. Bien que les coefficients aient été modifiés assez souvent (par exemple à la fin de 1923 ils furent majorés plusieurs fois par mois) ils n’en étaient pas moins, d’une manière générale, en arrière sur la dépréciation de la monnaie nationale. Même le « coefficient normal » présentait un décalage par rapport à la monnaie fixe (le dollar). Cette différence était cependant
1 Arrêté du 13 décembre 1923, J. d. L. de 1923, N° 135, p. 1128.
justifiée par le fait que le nombre indice-or général des prix de gros en Pologne était, à l’époque de l’inflation pendant une longue période, sensiblement inférieur à celui des prix d’avant-guerre qui servaient d'indication pour l'établissement du tarif douanier.
$ 6. — Droits de douane perçus en or
Donnant suite au principe énoncé dans l’art. 14 de l’arrêté sur le tarif douanier, l’arrêté du 20 février 19201 prescrivit la perception des droits de douane exclusivement en monnaie-or pour certaines catégories de marchandises ayant le caractère d’articles de luxe. Un tableau indiquait, exprimée en marks polonais, la valeur officielle des monnaies-or des différents pays, acceptées en payement des droits de douane. La valeur du mark polonais n’était pas, comme on le sait, fixée légalement en or. C'était donc par une sorte de fiction, dépassant le cadre légal du régime monétaire et inspirée par l’origine du mark polonais, que cette unité monétaire, dans la valeur idéale en or, avait été reconnue égale au mark allemand. Sur les listes de marchandises, auxquelles s’appliquait l’arrêté en question, plusieurs radiations furent faites au cours de 1920. En même temps qu'était établi un coefficient spécial pour les articles de luxe, l’arrêté du 17 mai 1921 ? supprima la perception des droits en monnaies-or effectives.
Ce n’est qu’à la veille de la réforme monétaire qu’on revint, par l'arrêté du 16 novembre 19238, à ce procédé en l’appliquant à la nouvelle liste de marchandises. Après la conversion en francs-or des taux du tarif douanier, on établit la relation entre les monnaies d’or étrangères et le franc. Enfin l’arrêté du 11 juillet 1924 * supprima l’obligation, applicable à certaines marchandises, de payer les droits en or effectif en disposant que les monnaies d’or étrangères pouvaient être reçues en payement de tous les droits de douane, selon leur valeur-or telle qu’elle était indiquée dans le tableau. Cet arrêté fut remplacé à son tour par le $ 9 de l’arrêté du 14 mars 1930 touchant la procédure douanière 5 et, ultérieurement, par le $ 9 de l’arrêté du 4 octobre 1933 réglant la même matière.f
Actuellement, avec l'entrée en vigueur du décret présidentiel du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier ? les modalités de perception des droits de douane sont régies par l’art. 6 dudit décret. Les droits
de 1920, N° 19, p. 98.
de 1921, N° 46, p. 284.
de 1923, N° 118, p. 954.
de 1924, N° 59, p. 598.
de 1930, N° 33, p. 276.
de 1933, N° 77, p. 552.
de 1933, N° 84, p. 615.
SRE RRRRRERR FERRER
sont perçus en billets de la Banque de Pologne et en monnaie divisionnaire polonaise. Le Ministre des Finances a toutefois la faculté de prescrire, par voie d'arrêté, la perception des droits de douane en or ou en argent étranger, ainsi que le payement d’une surtaxe (agio) dans les cas où les droits de douane sont acquittés en billets de la Banque de Pologne ou en monnaie divisionnaire. L'arrêté du Ministre des Finances du 9 octobre 1934 contenant les prescriptions exécutives du droit douanier !, disposait à son $ 7 que les bureaux de douane sur le territoire de la Ville Libre de Dantzig ont la faculté de percevoir les droits en monnaie dantzicoise. Cette faculté est supprimée depuis le 10 août 1935.2 D’autre part, tous les bureaux de douane peuvent recevoir, à titre de payement des droits de douane, des monnaies d’or étrangères spécifiées dans l’annexe de l’arrêté, d'après la relation résultant de la teneur en or de ces monnaies par rapport à celle de l’unité monétaire polonaise.
$ 7. — Droits de faveur
La situation économique anormale d’après-guerre rendait nécessaire, pour ménager les intérêts de la production et de la consommation nationales, la suppression ou la réduction temporaire des droits de douane frappant certains produits importés. Il s'agissait en premier lieu de la franchise ou des réductions de droits en faveur des matières brutes, de l’outillage nécessaire pour la reconstruction de la vie économique du pays ainsi que des articles de première nécessité, destinés à l’approvisionnement de la population. A cet effet, les Ministres des Finances et de l'Industrie et du Commerce rendaient des arrêtés, relatifs aux faveurs de douane, qui constituaient une des parties essentielles du tarif. La résolution de la Diète du 1° août 1919, qui posait, à son point 1 al. c, des directives générales en cette matière, a engagé la politique douanière polonaise dans cette voie.
Les faveurs accordées consistaient, soit dans des exemptions totales en faveur des marchandises spécifiées dans les arrêtés ministériels, soit dans une réduction substantielle des droits qui leur étaient applicables d’après le tarif douanier (calculés selon le coefficient « normal » ou « réduit »).
Il y avait donc trois genres de facilités douanières : 1° les faveurs appliquées par le bureaux de douane pour chaque cas particulier d’importation, directement en vertu de l’arrêté en vigueur, sans aucune autre formalité, faveurs dites automatiques; 2° les faveurs dont l’importateur bénéficiait en vertu des dispositions d’un arrêté, mais sur
J. d. L. de 1934, N° 90, p. 820.
J. d. L. de 1935, N° 59, p. 385.
présentation supplémentaire, au bureau de douane, d’un certificat du Ministère de l'Industrie et du Commerce (depuis le milieu de 1922 — d’une autorisation du Ministère des Finances) ; 3° faveurs accordées par le Ministère des Finances d'accord avec le Ministère de l'Industrie et du Commerce dans chaque cas individuellement, sans se conformer à une règle générale, à la suite d’une demande spéciale de l’importateur, appuyée par des motifs économiques graves. Cette dernière catégorie de faveurs fut supprimée vers le milieu de 1922.
L'arrêté du 4 novembre 1919, « touchant l’abrogation temporaire des droits de douane sur certaines marchandises »!, promulgué et entré en vigueur en même temps que le tarif douanier, fut le premier à réaliser le principe des faveurs. Les marchandises admises en franchise y étaient divisées en trois groupes. Les marchandises du premier groupe (tissus pour vêtements de qualité inférieure) pouvaient être importées en franchise pendant une période de trois mois; celles du deuxième groupe (certains moyens de production et articles de première nécessité) étaient également exemptées de droits pour la même période, avec la réserve que la durée de la franchise pouvait être prolongée pour la durée reconnue nécessaire. Enfin le troisième groupe était constitué par les marchandises (machines et outils) que le Ministère des Finances, d'accord avec le ministère de l'Industrie et du Commerce, avait la faculté, pendant la période d’un an, d’exonérer de tous droits d’entrée. Il a été créé en novembre 1919 un Comité des Faveurs en matière de douane, organe consultatif près le Ministère de l'Industrie et du Commerce, chargé de donner son avis sur les questions d'exemptions et de réductions des droits.?
Le système des faveurs douanières introduit à cette époque fut maintenu et développé par une série de dispositions ultérieures.® Les attributions du Comité des Faveurs en matière de douane passèrent en 1921 au Comité Douanier. À plusieurs reprises le système a subi des transformations. Les exemptions étaient devenues rares, par contre fut établie toute une gradation de réductions autonomes dont bénéficiaient, dans une mesure différente selon les époques, un grand nombre de matières premières, de moyens de production et d’articles de première nécessité. On arriva à ce résultat par l’application simul-
TENTE demo TO NES O5 pr 512.
3 V. le règlement de ce Comité du 19 novembre 1919, Mon. Pol. de 1919, N° 267.
3Le Parti Populiste polonais « Piast >» estimant que les droits sur les articles de première nécessité, prévus par le tarif du 4 novembre 1919, étaient trop élevés, avait déposé à la Diète, en février 1920, une motion urgente demandant leur suppression. À la suite de cette motion, en mars 1920, la Commission des Finances proposa d'inviter le Gouvernement à étendre et à prolonger la validité des exemptions douanières accordées en vertu de l’arrêté du 4 novembre 1919. (V. Doc. Parl. Diète Const. Annexes N° 1502 et 1651.)
tanée de plusieurs coefficients de majoration des droits, dénommés « coefficients de faveur », sensiblement inférieurs aux « coefficients normaux » et « réduits » (le coefficient de faveur était successivement de 2% , 10%, 20%, 40% du coefficient normal).
Après la valorisation des taux de droits de douane et la suppression des coefficients (à partir du 1‘ janvier 1924) les droits de faveurs étaient fixés directement en pourcentage du taux normal (2, 10, 20, 40, 60 ou 80%). Par suite on pouvait observer souvent, entre le niveau de la protection douanière nominale et effective, un écart considérable !.
La résolution de la Diète du 1‘ août 1919 et son satellite, la décision du Conseil des Ministres du 26 mai 1919, servirent de base pseudo-légale à la vaste activité règlementaire du Gouvernement en matière de faveurs douanières. Cet état de choses se trouva modifié depuis que sa base légale était établie par la loi du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier, dont l’art. 7 stipulait « Le Ministre des Finances, d'accord avec les Ministres de l’Industrie « et du Commerce et de l’Agriculture, jusqu’au moment de la stabili- « sation de la situation économique est autorisé, par voie de règle- « ments provisoires
« b) à établir, pour une période transitoire, des réductions des « droits de douane pour les articles de première nécessité importés « de l’étranger, ainsi que pour les matières premières et moyens de « production importés par des producteurs industriels et agricoles ». Ces règlements, aussitôt rendus, devaient être soumis à la Diète aux fins d'approbation.
La nécessité de protéger la balance commerciale (déficitaire depuis mars 1924) et le conflit douanier avec l’Allemagne furent la cause des restrictions apportées en 1925 au système des droits autonomes de faveur, et il était même question de le liquider complètement. Un arrêté rendu en mai 1925 ? disposait que les faveurs ne seraient pas appliquées dans les relations avec les pays n'ayant pas conclu de conventions commerciales avec la Pologne. Venus à expiration le 1° août de la même année les arrêtés en matière de droits de faveur n’ont pas été prolongés. Mais les nécessités de la vie économique obligeaient à des ménagements : au bout de quelques mois (en décembre 1925) des prolongements sont intervenus, suivis de nouveaux arrêtés. Le système des droits de faveur, bien que réduit, demeure ainsi un des instruments auxquels la politique douanière polonaise recourt en cas de be-
1 Pour les années 1924-1930 voir Annuaire Statistique du Ministère des Finances, tableau : Les taux des droits de douane et les droits effectivement perçus, I, p. 248 ; II, p. 266 ; III, p. 246.
2 Arrêté du 2 mai 1925, J. d. L. de 1925, N° 44, p. 309.
soin. Ces faveurs sont accordées le plus souvent « sur l'autorisation du Ministre des Finances » pour chaque cas particulier. Les autorisations sont délivrées, la plupart du temps, après avis du Ministère de l’Industrie et du Commerce. Cette procédure laisse, par conséquent, le champ libre au pouvoir discrétionnaire des autorités administratives.
Dans des conditions normales, si le tarif douanier est établi d’après des principes rationnels, les faveurs douanières accordées par le Gouvernement ne doivent pas former partie intégrante du régime douanier. Cela fait courir en effet de trop grands dangers à la stabilité, la régularité et l’impartialité de la protection douanière. Cependant, d’une manière générale, le système des droits de faveur a joué, pendant plusieurs années d’après-guerre, un rôle plutôt favorable dans le régime douanier polonais. Les formes de la vie économique encore mal définies, sujettes aux influences de facteurs passagers, ainsi que les lacunes d’un tarif élaboré en hâte, justifiaient à cette époque l’emploi de moyens permettant dans certains cas de donner plus de souplesse à la protection douanière. Ces procédés avaient toutefois l’inconvénient de rendre le tarif plus compliqué.
D’après la législation actuellement en vigueur, la base légale pour la délivrance de faveurs douanières est constituée par l’art. 23 du décret du Président de la République, du 27 octobre 1938 relatif au droit douanier. L’alinéa 1 a) de cet article autorise le Ministre des Finances, d'accord avec les Ministres de l'Industrie et du Commerce, de l’Agriculture et des Réformes Agraires, à accorder par voie d'arrêté, aux conditions délibérées en commun, « des réductions ou des exemptions « de droits de douane sur les articles de première nécessité, les arti- « cles indispensables pour la production industrielle et agricole indi- « gène, ainsi que sur les autres articles, chaque fois que les conditions « économiques particulières nécessitent une telle faveur ».
Le Ministre des Finances établit, par voie d’arrêté, la procédure à suivre et les sanctions éventuelles à appliquer au cas de l’inobservation des conditions auxquelles les faveurs ont été subordonnées. Les dispositions concernant ces conditions sont contenues dans le $ 18 de l'arrêté du Ministre des Finances du 9 octobre 1934 contenant les prescriptions exécutives du droit douanier.
Ainsi qu’on vient de le voir, le Gouvernement dispose en vertu de l’art. 23 de pouvoirs étendus dont il ne manque pas de faire usage !. Des faveurs douanières accordées par voie d’arrêtés rendus en vertu de l’art. 23 il convient de distinguer les cas où le texte même du tarif douanier prévoit deux taux différents, l’un normal et l’autre réduit,
1 Parmi les arrêtés les plus importants, rendus en vertu de l’art. 23, il convient de mentionner les arrêtés: du 25 octobre 1934 (J. d. L. de 1934, N° 96, p. 875); du 25 avril 1935 (J. d. L. de 1935, N° 32, p. 233); du 29 octobre 1935 (J. d. L. de 1935, N° 79, p. 492); du 29 avril 1936 (J. d. L. de 1936, N° 34, p.269),
appliqués moyennant autorisation du Ministre des Finances. Dans ces cas il s’agit le plus souvent des marchandises pouvant être employées directement à la consommation ou pouvant servir de matière première aux fins de fabrication ultérieure. L'autorisation du Ministre des Finances dépend alors de l’emploi auquel est destinée la marchandise importée.
$ 8. —— Loi du 15 juillet 1920 sur les échanges commerciaux avec l'étranger et régime du commerce extérieur
La mise en vigueur, au début de 1920, d’un nouveau tarif douanier applicable à l’ensemble des territoires polonais, a permis de réformer le régime du commerce extérieur. Tel qu’il avait été fixé par le décret du 7 février 1919, ce régime était par trop onéreux et imparfait. La réforme s’imposait encore pour une autre raison. Par suite de l'inflation, qui gagnait sans cesse en ampleur, l’indice général des prix exprimé en étalon stable s’établissait à un niveau sensiblement inférieur à celui des autres pays, et l'opinion s’accrédita d’après laquelle les exportations menaçaient de revêtir, à la faveur de ces eirconstances, un caractère trop extensif, et, partant, nuisible à la consommation intérieure et ruineux pour la richesse nationale !.
En effet, en mars 1920, le Ministre des Finances déposa sur le bureau de la Diète un « Projet de loi relatif au régime provisoire des exportations », et en avril de la même année le Ministre de l'Industrie et du Commerce en déposa un autre: « Projet de loi relatif aux échanges commerciaux avec l’étranger » ?. Le premier de ces projets était destiné à empêcher que des marchandises soient vendues à l'étranger à vil prix et obligeait les exportateurs à reverser au Trésor les monnaies et devises étrangères représentant le produit de leurs transactions avec l'étranger, d’après le cours fixé par le Ministre des Finances. Le second projet avait pour objet l’établissement de tout un système de contrôle d'Etat sur le commerce extérieur.
La Commission des Finances et la Commission de l’Industrie et du Commerce de la Diète Constituante après avoir examiné les deux projets de loi pendant des séances communes, en présence des représentants du Gouvernement, y apportèrent de nombreuses modifications et les amalgamèrent en un projet unique, dénommé « Loi relative aux échanges commerciaux avec l'étranger », devenu loi du 15 juillet 1920 mise en vigueur le 20 novembre 1920.4
1 Le Parti Populiste polonais «& Piast » allait jusqu’à exiger l'interdiction de toutes exportations et déposa à cet effet à la Diète, en janvier 1920, une proposition de loi assez simpliste, V. Doc. Parl. Diète Constituante, Annexe N° 1392.
2 V. Doc. Parl. Diète Const. Annexes N° 1595 et 1683.
8 J, d. L. de 1920, N° 79, poste 527.
4 Ordonnance du 30 octobre 1920, J. d. L. de 1920, N° 105, p. 697.
Dans le rapport présenté à la Diète au nom des deux commissions réunies M. André Wierzbicki exposa, avec le talent qui lui est coutumier, l’aspect économique du problème et les motifs qui ont guidé les commissions parlementaires dans l'élaboration du nouveau projet de loi.1
Les préoccupations essentielles qu’on pouvait observer dans l’exposé des motifs, dont le Gouvernement fit accompagner ses projets, étaient celles d’enrayer les exportations pour être en mesure de satisfaire les besoins du marché intérieur, de combattre la « cherté de la vie », la crainte de voir la substance de la richesse nationale vendue à l'étranger et enfin le désir de limiter les importationss pour sauvegarder la balance commerciale. Aïnsi l'initiative gouvernementale était dominée par le souci de ménager les intérêts de l’économie nationale. Cependant, comme l’écrivait le Ministre de l'Industrie et du Commerce, le projet du Gouvernement ne visait pas à apporter des changements de quelque importance au principe de la règlementation du commerce extérieur.
Les commissions parlementaires envisagaient le problème sous un autre aspect. Tout en reconnaissant la nécessité de maintenir le contrôle de l'Etat sur le commerce étranger, elles considéraient cependant que la Grande Guerre a marqué, dans la politique commerciale des Etats, une période « d’autarchie économique forcée », régime exceptionnel qui doit être progressivement abandonné à l'instar des autres pays, et qu’il convient de lui en substituer un autre plus en rapport avec une situation modifiée, en cherchant à réaliser l’équilibre de la balance commerciale par le développement des exportations. Bien qu’à cette époque la guerre redoutable avec la Russie Soviétique absorbât toutes les forces de la Pologne, les commissions parlementaires se rendaient compte qu’en créant un cadre légal pour le commerce étranger il importait de donner les plus grands soins au développement des forces productives et à l'expansion économique du pays. Les commissions parlementaires estimaient que la Commission Nationale des Importations et des Exportations créée auprès du Ministère de l’Industrie et du Commerce, en vertu du décret du 7 février 1919, ne s’est point acquittée d’une manière satisfaisante de la tâche qui lui avait été confiée. Tout en écartant l'initiative privée, cette commission aurait été un organe incapable d’action créatrice, une lourde machine bureaucratique devenue une entrave de plus aux exportations. La production et les exportations se heurtaient déjà sans celà, à cette époque, à des obstacles indépendants et plus forts que la volonté du législateur. Les commissions indiquaient comme obstacles principaux: 1° les dévastations de guerre infligées à l’industrie, 2° la pénurie de
1 V, Doc. Parl. Diète Const. Annexe N° 1986,
charbon, 3° la pénurie de matériel roulant qu’éprouvaient les chemins de fer polonais. Les exportations polonaises de cette époque étaient insignifiantes au regard des importations. Si, à la faveur de l’inflation, les produits polonais ont pu pénétrer sur les marchés étrangers, il serait imprudent de ne pas tirer parti de cette conjoncture. Il faut en profiter pour organiser rationnellement les exportations en les étendant aux extrêmes limites compatibles avec les besoins du marché intérieur, tout en assurant un maximum de bénéfices à l'Etat. D'autre part il convient de restreindre l’importation aux objets indispensables, c’est-à-dire aux matières premières et aux moyens de production pour la reconstruction et le développement de l'industrie et de l’agriculture, ainsi qu’aux articles de première nécessité se trouvant en Pologne en quantités insuffisantes pour pourvoir aux besoins essentiels de la population. Telles étaient, dans leurs grandes lignes, les idées exprimées dans l’exposé des motifs, dont les commissions parlementaires firent accompagner la proposition de loi.
La proposition en question, devenue la loi du 15 juillet 1920, s’inspirait de ces opinions et accordait aux représentants des associations intéressées de producteurs une influence notable auprès des organismes ayant voix décisive en ce qui concerne les problèmes du commerce extérieur. Elle tendait à assurer à la règlementation des exportations et des importations la souplesse nécessaire, donnait aux organes créés par les branches particulières de la production des compétences en cette matière, prévoyait l’aliocation de devises étrangères aux entreprises dont la production nécessite des approvisionnements à l’étranger, avec priorité en faveur des entreprises exportatrices, etc. La pensée dont s’inspirait cette loi était visiblement influencée par la législation allemande de cette époque, exception faite pour ses éléments particuliers qui servaient à l'Allemagne à tourner sciemment les clauses douanières du Traité de Versailles !.
La loi du 15 juillet 1920, qui abrogeait le décret du 7 février 1919, s’étendait à tout le trafic de marchandises à travers les lignes de douane polonaises. Elle distinguait les trois catégories suivantes de marchandises exportées et importées en Pologne:
1° les marchandises dont l'importation ou l'exportation, après l’accomplissement des conditions prévues par la loi, le tarif et les règlements douaniers, ne nécessitait pas une autorisation spéciale;
2° les marchandises dont l'importation ou l'exportation était prohibée ;
3° les marchandises dont l'importation ou l'exportation était sujette à une autorisation spéciale.
1 V.F. F. LEGUEU: Essai sur la politique commerciale de l'Allemagne depuis
Les organes préposés à la délivrance de permis d'exportation devaient fixer des prix au-dessous desquels une marchandise ne pouvait être vendue à l'étranger. Le Ministre des Finances déterminait les devises étrangères pour lesquelles la marchandise pouvait être vendue. Le produit de toute transaction avec l'étranger devait être versé au Trésor en monnaie étrangère et l’exportateur recevait la contre-valeur en monnaie nationale, d’après le cours du jour du versement. Le Ministre des Finances, d'accord avec le Ministre de l’Industrie et du Commerce, avait le droit d'établir des taxes et primes d’exportation. Dans certains cas les exportateurs étaient tenus d'exporter à l’étranger, dans un délai déterminé, un contingent minimum.
Les tribunaux judiciaires décidaient de l’application des sanctions prévues par la loi. Les organes suivants, subordonnés au Ministère de l'Industrie et du Commerce, étaient préposés au contrôle des échanges commerciaux avec l'étranger :
a) l'Office Central d’Importations et d’'Exportations, qui était l'instance supérieure ;
__ D) les Chambres d’Importations et d'Exportations, dont chacune contrôlait les échanges avec l’étranger pour une branche particulière de l'économie nationale;
c) les Offices régionaux d’Importations et d'Exportations, instances inférieures, compétentes pour les branches de l’économie nationale ne possédant pas de chambres d’importations et d’exportations.
L'Office Central d’'Importations et d’'Exportations se composait:
1° du président, nommé par le Ministre de l'Industrie et du Commerce (d'accord avec le Ministre des Finances), responsable envers lui de l’activité de l'Office;
2° des représentants des Ministères de l’Industrie et du Commerce (au nombre de deux), des Finances (deux), de l'Agriculture, de l’Approvisionnement, et des Chemins de Fer (à raison d’un représentant chacun) ;
8° des représentants des associations et groupements économiques, d’après une liste fixée par arrêté du Ministre de l'Industrie et du Commerce;
4 des représentants des Chambres d’Importations et d’Exportations des Offices régionaux (de 1 à 8 représentants de chaque Chambre et Office).
L’art. 10 de la loi précisait les vastes compétences de l’Office Central d’Importations et d'Exportations. Nous nous bornerons à indiquer que cet Office exerçait une action de surveillance sur tout le commerce étranger. Il dressait la liste des marchandises dont l’importation était sujette à des restrictions ou prohibitions générales, il en réglait les modalités et avait la faculté d'en exempter les transactions particulières. En conformité des accords internationaux et des ins-
tructions du Gouvernement l'Office établissait les règles applicables au transit et délivrait des permis de transit. Il pouvait soumettre au Ministre des Finances ses propositions touchant le mode de payement dans les opérations commerciales avec l’étranger, ainsi que le montant des taxes et primes à l’exportation, et le Ministre était tenu de son côté de consulter cet organisme avant de prendre une décision en ces matières. Enfin l'Office Central était un organe de direction, de contrôle et d'appel vis-à-vis des Chambres et des Offices régionaux.
Les Chambres d’Importations et d’Exportations devaient être créées sur l'initiative des branches particulières de la vie économique. Le Ministre de l'Industrie et du Commerce, d'accord avec le Ministre des Finances, donnait aux Chambres déjà constituées le droit d’exercer leurs fonctions en vertu de la loi. Des commissaires gouvernementaux, délégués par deux Ministres, devaient être nommés auprès de chaque Chambre. Les attributions des Chambres étaient beaucoup plus restreintes que celles de l'Office Central (délivrance de permis d'exportation et d'importation, établissement des prix d’exportation minimum et des conditions de vente, propositions à l'Office Central d’Importations et d’Exportations) et concernaient exclusivement les branches de l’économie nationale qu’elles représentaient.
Les Offices régionaux d'Importations et d'Exportations étaient créés au fur et à mesure que le besoin s’en faisait sentir dans les centres industriels et commerciaux. Ils se composaient de fonctionnaires nommés par le Ministre de l’Industrie et du Commerce, d'accord avec le Ministre des Finances, ainsi que des représentants, invités à en faire partie, des branches de l’activité économique ne possédant pas de Chambres d’Importations et d’'Exportations. A l'égard de ces branches, les Offices étaient investis des mêmes compétences que les Chambres. Il y avait des Offices régionaux à Varsovie, Cracovie, Lw6w, Poznan, Bydgoszez, Cieszyn et Dantzig. L'organisation et les règles de procédure de l'Office Central, des Chambres et des Offices régionaux furent déterminées par des arrêtés spéciaux édictés en cette matière !.
Avec l’entrée en vigueur de la loi du 15 juillet 1920 la Commission Nationale d’'Importations et d'Exportations ainsi que ses succursales (à Cracovie, Cieszyn et Lw6w) furent dissoutes et remplacées par les organes prévus par la loi, c’est-à-dire par les Offices régionaux.
La loi était applicable également à la partie de la Pologne ratta-
1 Arrêté du 30 octobre 1920, Journal des Lois de 1920, N° 107, poste 703. Arrêté du 30 octobre 1920, Moniteur Polonais, N° 268 de 1920.
Arrêté du 30 octobre 1920, Moniteur Polonais, N° 269 de 1920.
Arrêté du 20 novembre 1920, Moniteur Polonais, N° 274 de 1920. Arrêté du 15 février 1921, Journal des Lois de 1921, N° 21, poste 118.
chée naguère à la Prusse. Cette partie de la Pologne après s’être libérée de la souveraineté allemande jouissait à titre provisoire, dans le domaine du contrôle du commerce extérieur, de même que pour les autres services publics, d’un régime juridique et d’une administration distincte !. L’organe compétent pour statuer sur ces matières était l'Office du Commerce Extérieur à Poznan et ses succursales dans quatre villes (Bydgoszez, Torun, Tezew et Grudziadz). La mise en vigueur de la loi en question entraîna la disparition de ces organismes ?.
Le régime institué par la loi du 15 juillet 1920 a duré près de quatre ans. Sa pièce essentielle, l'Office Central d’Importations et d’Exportations, s’acquittait de ses tâches d’une manière plus ou moins satisfaisante, plutôt mal que bien, et il s’attira de nombreuses animosités des groupes intéressés. Sans aucun doute l'application pratique de la loi se montra très inférieure à l’intention du législateur.
Pendant cette période de quatre ans on publia plusieurs listes de marchandises prohibées à l’importation et à l’exportation, ainsi que nombre de modifications qui y furent apportées par la suite 3. Etaient prohibées à l’importation les marchandises considérées comme objets de luxe ou superflues pour l’économie nationale. Les prohibitions de sortie comprenaient en premier lieu les produits alimentaires ainsi que certaines matières premières nécessaires à l’industrie. La plupart des marchandises dont l’exportation était interdite consistait en produits agricoles. La préoccupation dominante de l'Office Central d’Importations et d'Exportations consistait à faire fonctionner un système transitoire qui préparerait un régime du commerce extérieur libre de toutes restrictions et prohibitions. Les tendances libérales se dessinèrent nettement dès le milieu de l’année 1921.
De nombreux produits de l’agriculture, dont les plus importants, n’en continuèrent pas moins à figurer le plus longtemps sur les listes des marchandises dont l’exportation restait prohibée. Pendant certaines périodes le Ministre des Finances utilisait largement, lors de l’oc-
1 Pour les arrêtés et avis en cette matière, applicables aux provinces ex-allemandes, voir: Hebdomadaire Officiel du Conseil Populaire Suprême (Poznan 1919) N° 3; Hebdomadaire Officiel (Poznan 1919) N° 1, 16, 51, 54, 65, 67; Journal Officiel de l’ancienne province prussienne, N° 1 et 10 de 1920. Etait applicable à cette province l’art. 2 de la loi du 1°’ août 1919 sur l’organisation provisoire de l'administration de l’ancienne Pologne prussienne. (J. d. L. de 1919, N° 64, p. 385.)
2 & 33 de l'arrêté du 30 oct. 1920, J. d. L. de 1920, N° 107, p. 703.
BAT den lo 1 ENCElS ED LOT ANSE TD ENREE na 201 Moniteur Polonais de 1921: N° 148, 200, 201, 204, 212, 244, 257; de 1922: N°" 45, 163, 177, 206, 216, 272; de 1923: N°° 19, 59, 60, 113, 116, 142, 246; de 1924: N°° 75,
4 V, l'étude de M. Léonard KRAWULSKI, La règlementation des exportations d'articles agricoles en Pologne de 1918 à 1923. Outre un exposé systématique et détaillé, l'étude contient des données touchant les restrictions apportées au commerce extérieur, prises dans leur ensemble, ainsi que l’organisation des services compétents pendant la période considérée.
troi de permis d'exportation de ces produits agricoles, le droit qu’il tenait de la loi du 15 juillet 1920 d'établir des taxes de sortie.!
Cet état de choses a vivement mécontenté l’agriculture qui se plaignait, surtout dans les premiers mois de 1924, de la situation qui lui était faite. Ces doléances trouvèrent leur écho au Parlement.? Les agriculteurs dénonçaient la politique d'exportation du Gouvernement comme préjudiciable aux intérêts agricoles et de nature à supprimer la rentabilité de cette branche de l’économie nationale et à accentuer la disproportion entre les prix des articles industriels et agricoles. Les agriculteurs demandaient par conséquent la levée de toutes restrictions et taxes grevant l'exportation des produits du sol.
Ce point de vue du monde agricole a été apprécié avec criticisme par M. Ladislas Grabski, ancien président du Conseil et Ministre des Finances, auteur de la réforme monétaire en Pologne et agriculteur lui-même. Il écrit notamment dans ses souvenirs publiés en 1927 3: « Les agriculteurs persistent dans l’opinion que je leur ai causé le « plus grand tort en m’abstenant, dès la prise du pouvoir en 1924, de « supprimer les taxes d’exportation. Le gouvernement Witos aurait « déjà pris un engagement dans ce sens en levant l’impôt sur la for- « tune, mais n’aurait pas tenu sa promesse. Quant à moi je n'avais « jamais rien promis, parce que la suppression de toutes les taxes gre- « vant les exportations agricoles n’est pas l’affaire d’un jour. En Al- « lemagne, après la réforme douanière, les prohibitions et droits de « sortie furent encore longtemps maintenus avant d’être progressive- « ment levés, comme chez nous. Pour ma part, j'abordai la solution « du problème dans le seul esprit conforme à l'intérêt national: les « prohibitions et droits de sortie ne pouvaient être supprimés que « progressivement ».
« Les agriculteurs se rendirent compte que la production ne « couvrait pas ses frais. J'étais d'accord avec eux sur ce point qu'il « fallait remédier à cet état de choses. Dans cet ordre d’idées je me « suis assigné comme première tâche la réduction des prix industriels « et je n’acceptai le renchérissement des produits agricoles qu’à con-
1 Le produit des taxes de sortie, comparé à celui des droits d’entrée était insignifiant. D'une manière générale les taxes à l'exportation étaient modérées et ne firent pas sérieusement obstacle au développement des exportations nationales, ainsi qu’il ressort des données ci-dessous, pour les années 1922-1924, en millions de zlotys :
1922 1923 1924 Recettes des droits d'entrée 23,5 41,4 215,2 Recettes des taxes de sortie 1,0 6,7 10,7 Valeur totale des exportations 655,1 1195,5 1265,8
2 V. Doc. Parl. Diète (1'° législature), Annexes N°° 1027, 1037, 1039, 1294 et comptes rendus des séances 138 et 148 de la Diète (1'° législature). ss Deux années de travail à la base de notre Etat (1924-1925), p. 47 et suivantes.
« dition de ne pas être subit et de ménager la transition. L'intérêt évi- « dent de l'Etat l’exigeait. Mais les agriculteurs ne voulaient rien « entendre; ils refusaient notamment de tenir compte que le monde « entier traversait une crise agricole, que la Pologne a connu de telles « crises après chaque guerre. S’enfermant dans le cercle étroit de « leurs conceptions, ils ne cessaient de répéter, en désorientant l’opi- « nion publique, que c’est la faute du gouvernement si le blé se vend « trop bon marché et les chaussures trop cher.
« Sans doute, les leaders du monde agricole, et particulièrement « ceux qui avaient un peu d'instruction en matière économique, n’é- « taient pas sans se rendre compte, dès le début, que c’est plutôt la « crise mondiale, que les impôts et la politique douanière du gouverne- < ment, qui était la cause principale des difficultés avec lesquelles « l’agriculture est aux prises ».
« Si les agriculteurs faisaient grief à mon gouvernement de ne « pas tenir compte de leur opinion, ce qui était exact sans prouver « pour cela que je négligeais les intérêts agricoles, ma politique industrielle n’eut pas à affronter des critiques de quelque vivacité ». Et M. Grabski d’ajouter : « ...les délégations des agriculteurs formulaient « d'habitude leurs revendications d’une manière exagérée où domi- « naient les motifs politiques, ce qui m’obligeait à observer à leur « égard une attitude défensive... ».
Maïs la loi du 15 juillet 1920 ne donnait pas non plus satisfaction au Gouvernement. C’est la conclusion qui se dégage du projet de loi « autorisant les Ministres de l’Industrie et du Commerce et des Finances à restreindre les importations, les exportations et le transit », déposé à la Diète par le Ministre de l’Industrie et du Commerce au début du mois de février 1922 t. Cette loi devait remplacer la loi du 15 juillet 1920. Comme on pouvait lire dans l’exposé des motifs, la loi partait du principe que les restrictions du commerce extérieur et toutes les questions qui s’y rattachent forment partie intégrante de la législation douanière et, partant, ne doivent pas être réglées par des lois particulières, ce qui était le cas jusqu'à ce jour. Les diverses dispositions de cette loi devraient être incorporées à la législation douanière lors de son élaboration. Sans entrer dans les détails du projet, il y a lieu d’indiquer qu’il réservait toutes les questions touchant aux restrictions et prohibitions d’entrée, de sortie et de transit à la compétence exclusive des Ministres de l'Industrie et du Commerce et des Finances, qui recevaient pleins pouvoirs pour rendre des arrêtés en cette matière, les modifier, abroger et autoriser des dérogations à titre exceptionnel. Les arrêtés concernant les produits agricoles et les engrais artificiels devaient, aux termes du projet de loi, être rendus
1 Doc. Parl. Diète Const. Annexe N° 8311.
d'accord avec le Ministre de l'Agriculture. Les Ministres de l’Industrie et du Commerce et des Finances avaient également la faculté d’établir par arrêtés des taxes d'exportation, de les abroger et modifier. Avec l’abrogation de la loi du 15 juillet 1920 devait être supprimé l’Office Central d’Importations et d'Exportations, dont le mécanisme, ainsi que l’a déclaré le Ministre de l'Industrie et du Commerce, « s’avéra trop lourd et même superflu ». Les fonctions de cet organisme, simplifié dans ses rouages, devaient être dévolues à une section spéciale du Ministère de l'Industrie et du Commerce.
Fin février 1922 la Diète renvoya ce projet à la Commission des Finances. Etudié et amendé par celle-ci, il fut l’objet d’une discussion circonstanciée à la Diète en mai de la même année, puis renvoyée derechef à la Commission, pour ne plus jamais en sortir !.
Enfin la loi du 15 juillet 1920, qui avait fortement marqué l’économie nationale de son empreinte au cours des quatre années de son application, ainsi que tous les arrêtés exécutifs qui s’y rattachaient, furent abrogés par la loi du 31 juillet 1924, touchant le règlement du régime douanier, entrée en vigueur fin septembre de la même année.
L'art. 7 de cette dernière loi, entre autres pouvoirs en matière douanière réservés au Ministre des Finances agissant en accord avec les Ministres de l'Industrie et du Commerce et de l'Agriculture, autorisait ces ministres à établir « par voie de règlements provisoires, jusqu’au moment de la stabilisation des conditions économiques » des droits de sortie et à adapter leurs taux aux variations du mouvement général des affaires (art. 7 al. a) ; à établir des prohibitions d’entrée, de sortie et de transit avec faculté d'autoriser, à titre exceptionnel, l'importation, l'exportation ou le transit de marchandises prohibées, ainsi qu’à établir des taxes d'exportation (art.7 al. h). Les exemptions au profit de transports particuliers de marchandises pouvaient avoir pour contre-partie l’obligation de stipuler le règlement en monnaies étrangères, qui devaient être reversées au Trésor au cours du jour. Les certificats d'exportation, d'importation et de transit étaient délivrés par le Ministre de l’Industrie et du Commerce.
A l'alinéa h de l’art. 7, nous trouvons deux autres dispositions qui méritent de retenir l'attention. Aux termes de l’une d’elles, les prohibitions de sortie ne pouvaient frapper que les matières premières indispensables à l’industrie nationale, au termes de l’autre, les prohibitions de sortie pouvaient être établies par des règlements rendus par le Conseil des Ministres et non par les Ministres intéressés. Ces deux dispositions, auxquelles s’ajoutait l’obligation pour le Ministre des Finances de consulter, non seulement le Ministre de l'Industrie et du
1 Doc. Parl. Diète Const. Annexe N° 3511 et comptes rendus des séances 289 et 312 de la Diète Const.
Commerce, mais aussi celui de l'Agriculture chaque fois qu’il agissait en vertu des pouvoirs qu’il tenait de l’art. 7, représentaient un succès de l’agriculture sur le terrain parlementaire, une sorte de satisfaction donnée à l’agriculture pour la situation désavantagée qui lui était faite jusqu’à ce jour. Ces amendements ont été apportés au projet gouvernemental par la Diète. Ainsi l’agriculture voulait restreindre la sphère d'application des interdictions de sortie qu’elle avait si douloureusement ressenties pendant la période où la loi de 1920 était en vigueur. Elle s’attachait à faire revivre un caractère d'exception aux dispositions, règlementant dans un sens restrictif le commerce extérieur et à permettre au Ministre de l’Agriculture d’influer sur la politique douanière.
Nous avons déjà indiqué, à propos du système des coefficients et du système des droits de faveur, que les arrêtés rendus en cette matière, aussi nombreux que sujets à variations, ne faisaient que compliquer le tarif douanier à tel point qu’il était extrêmement malaisé de se tenir exactement au courant du statut douanier en vigueur. Point n’est besoin d’ajouter que les prescriptions changeantes édictées en application de la loi du 15 juillet 1920 et qui instituaient des prohibitions et restrictions d’entrée et de sortie pour différentes marchandises, des taxes d'exportation, des contingentements de marchandises, qui fixaient les conditions des licences à accorder etc., ne faisaient qu’aggraver cet état de choses. D’autre part elles étaient la cause indirecte de l’atmosphère malsaine qui, à ce moment, entourait le commerce étranger et attirait vers lui des éléments indésirables, n’ayant, pour traiter ces affaires, d’autre compétence que celle de tourner habilement les difficultés d'ordre formel que la loi opposait aux échanges avec l'étranger.
Pour donner une idée exacte du statut juridique du commerce extérieur de la Pologne à cette époque, il convient de rappeler qu’en dehors des prescriptions touchant les douanes, le commerce avait à se conformer à la règlementation visant le commerce des devises et les opérations monétaires avec l'étranger. L'intervention et le contrôle de l'Etat dans ce domaine remonte à septembre 1919, fut créé l’Office Central des Devises, dont l’existence éphémère n’a duré que jusqu’à novembre de la même année. Il était modelé sur l'institution analogue créée pendant la guerre en Allemagne en vertu de l’ordonnance du 20 janvier 1916. Par la suite, la loi du 9 juillet 1919 donnait pour une année pleins pouvoirs au Gouvernement pour rendre des arrêtés portant règlementation du trafic monétaire avec l'étranger. Les lois du 8 juillet et 17 décembre 1921 ont renouvelé ces pleins pouvoirs. L'étape suivante dans cette voie fut la loi du 2 mars 1923, prorogée par les lois du 20 mars 1924, 31 mars 1925, 23 juillet 1926 et par l'ordonnance du Président de la République du 26 mars 1927. En vertu
de ces lois, des arrêtés du Ministre des Finances réglaient de manière différente, selon les époques, le commerce et les conditions d’achat de moyens de payement pour l'étranger. Le contrôle et les restrictions dans ce domaine ne furent supprimés que par un arrêté du Ministre des Finances du 2 novembre 1927.1
L'ensemble de ces règles variables à l’excès, et se superposant les unes aux autres, représentait un maquis dans lequel seuls des spécialistes, se tenant exactement au courant de tous les détails des prescriptions décrétées en cette matière, étaient en mesure de se reconnaitre. Il ne suffisait pas toutefois d’être informé d'une manière précise sur le statut juridique du commerce extérieur; l’importateur et l'exportateur étaient en outre tenus de procéder à de multiples formalités et manipulations requises. Les démarches dans les bureaux causaient de longs retards et gênaient les opérations commerciales. Sans doute ces formalités étaient justifiées au point de vue du mécanisme institué par la loi; leur existence et leur nombre n’en aggravaient pas moins les lenteurs de la machine bureaucratique, causaient un gaspillage de l’énergie et freinaient l'initiative des intéressés.
$ 9. — Dispositions constitutionnelles
Le 17 mars 1921 la Pologne s’est donnée une constitution qui est restée en vigueur jusqu'au 24 avril 1935. Celle-ci contenait deux articles touchant le problème qui nous intéresse, l’art. 6 et l’art. 49.
L'art. 6 était conçu en ces termes: « Seule la loi peut autoriser « l'émission d’un emprunt d'Etat, permettre d’aliéner, échanger ou « grever les biens immobiliers de l'Etat, établir un impôt( une taxe, « des droits de douane ou un monopole), introduire un système moné- « taire ou accorder la garantie financière de l'Etat. »
Ces dispositions étaient claires et n’appelaient aucun commentaire. Cependant, en ce qui concerne les douanes, les dispositions de la constitution restèrent lettre morte. Aussi bien l'établissement des tarifs douaniers que leur révision ou modification, totale ou partielle, ou enfin l'établissement de droits particuliers, étaient effectués par arrêtés gouvernementaux, en vertu d’autorisations parlementaires d’une légalité plus ou moins douteuse. La résolution, déjà analysée, de la Diète Constituante du 1° août 1919 était considérée d’abord comme la base juridique des pouvoirs gouvernementaux en cette matière. Plus tard c’était, pour une durée déterminée, la loi du 11 janvier 1924 sur l’assainissement du trésor public et la réforme monétaire. Puis ce fut la loi du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier, dont l’art. 7 (notamment l’alinéa 2) interprété extensive-
1 Le décret du Président de la République en date du 26 avril 1936 vient de remettre en vigueur la règlementation des devises en Pologne (J. d. L. de 1936, Nr. 32, p. 249).
ment,permettait d’en déduire des pleins pouvoirs illimités pour le Gouvernement afin de statuer, par voie de règlements, sur les matières de la politique douanière réservées au Parlement. Enfin, on se servit de la loi du 17 mars 1932 autorisant le Président de la République à promulguer des décrets-lois, pour introduire par cette voie en 1932 un nouveau tarif douanier.
Dès le moment où la loi du 31 juillet 1934 a perdu force obligatoire et le décret présidentiel du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier est entré en vigueur, c’est-à-dire depuis le 30 octobre 1934, le Gouvernement a été doté de pouvoirs étendus pour modifier et établir les droits de douane en vertu des articles 13 et 14 du dit décret. Nous aurons encore l’occasion de reparler de ces textes législatifs (v. infra). Ainsi, le régime douanier de la Pologne est, dans sa presque totalité, l’œuvre du Gouvernement réalisée sans que le Parlement ait exercé sur elle, en fait, une influence décisive.
Passons à l’art. 49 ainsi conçu :
« Le Président de la République conclut les traités et les con- « ventions internationales et les porte à la connaissance de la Diète. « Les traités de commerce, les conventions douanières, les accords qui « entraînent des charges financières permanentes pour l'Etat ou des « obligations pour les citoyens, ou encore qui entraînent une modifi- « cation des frontières de l'Etat, enfin les traités d'alliance — exi- « gent le consentement de la Diête. »
Nous nous abstiendrons de donner l’analyse juridique dE cet article qui, soit dit en passant, présentait une grande analogie avec l’art. 8 de la loi constitutionnelle française du 16 juillet 1875. Il suffira de constater qu’en vertu de cet article la Constitution garantissait au Président de la République le droit de conclure des traités de commerce et des conventions douanières et que ces accords nécessitaient l'approbation de la Diète.
C’est à l’art. 49 de la Constitution que se rattachait le projet de loi déposé par le Gouvernement en avril 1925 « autorisant le Conseil des Ministres à conférer par voie d'ordonnance la clause de la nation la plus favorisée ».? Il résulte des motifs du projet que l'initiative du Gouvernement avait été déterminée par le fait qu’une longue période de temps pouvait s’écouler entre la conclusion d’une convention de commerce et le vote du Parlement autorisant la ratification ; et de ce fait les parties étaient privées du bénéfice de la convention. Comme les parties contractantes ont généralement intérêt à voir entrer en vigueur dans le plus bref délai possible les avantages qu’elles s’accordent mutuellement dans leurs relations commerciales, la procé-
1 V. infra, Chapitre IX, $ 8.
2 Doc. Parl. Diète (1re législature). Annexe N° 1880.
dure parlementaire normale parut, en l'occurence, trop peu exépièitve au Gouvernement.
Afin de parer dans une certaine mesure à ces inconvémients, Île projet proposait que le Conseil des Ministres lt antorise, Sur robe Sition du Ministre de l'Industrie et du Commerce, à accorder et à retirer par ordonnance la clause de la nation ln plus favorisée en mstière douanière aux Etats avec lesquels des conventions douanières, contenant cette clause, ont été conclues et non encore ratitiées S le projet de loi portant ratification d'une convention commerciale est rejeté par la Diète, ls clause de ls nation ln plus faverise, accordée par anticipation, aurait expiré dans les quime jours à dater @ù rejet du projet de ratification.
Le Ministre de l'Industrie et du Commerce, qui avait pesé le projet, à indiqué dans l'exposé des motiis que les Gouvernements de certains Etats, notamment de la France et de à Teéenslovaque, ont la faculté de décr$éter ls mie en vigueur à titre provioère des conventions commerciales En effet le projet palhnais n'était pas sans offrir une certaine ressemblance avec la loi françake @ù 29 juillet 1919, tout en différant d'elle sur certains points La ki françaie portait en effet :
< Le Gouvernement est autorisé à négocier avec les pays êtran- < £erS pour une durée détermirée ls cnession de métis < de droits sur le tarif général, caleukées en pourcentages sur lécart < existant entre ce tarif de droit commun et le tarif miabeum
< Les réduetions accordées dans ess conditions pourront. en < échange d'avantages correlatii, être mes provisoirement en 22 « plieation par décrets rendus en conmail &s minitres Dans ees « Cas les accords conelus devront être soumis à ls ratification ds « Chambres, immediatement & elles sont réunès., shon & l'ouver < ture de ls session suivante. »
En comparant le texte cidessus avec chi du projet polonais on aperçoit aisément les différences Nous ne les analrserons pas ieù, d'autant moins que le rûle assigné à ln loi françaie état tout-à-fait différent.
En étudiant le projet, ls Commission de l'Industrie et &ù Com mere de la Diète ne se rendit pas aux rakons alléguées par le Gouvernement dans l'exposé des motifs : La Commission recnaut que là situation ne justifiait pas l'octroi au Gouvernement de pouvairs à durée indéterminée pour concéder la clause de la mation là plus verisée par voie d'ordonnance. Elle n'acceptait de donner cette aterisation qu'en vue d'un seul ess dont il était alors question à savoèr
? Dee. Pari Dète (1e Kpisiature). Annexe N° 195
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avec la Yougoslavie, signée le 23 octobre 1922 ; 8) convention de commerce et de navigation avec la Grèce du 10 avril 1930, etc., etc., pour ne pas allonger cette liste à l’infini. La seule différence consistait dans le fait que les textes de ces convention n'étaient pas publiés au Journal des Lois, mais au Moniteur Polonais.
La nouvelle loi constitutionnelle du 23 avril 1935 contient à son art. 51 les dispositions concernant le droit d'établissement de droits de douane, et à ses art. 12 et 52 celles concernant la conclusion et la ratification des accords commerciaux et douaniers.
Aux termes de l’art. 51 :
« Seuls les actes législatifs pourront autoriser à contracter « des emprunts d'Etat, à aliéner ou à grever des biens immeubles de « l'Etat évalués à des montants supérieurs à 100.000 zlotys, à impo- « ser des charges ou taxes publiques, à établir des droits de douane « ou des monopoles, à établir un système monétaire ainsi qu’à ac- « corder la garantie financière du Trésor Public. »
Aux termes de l’art. 49 de la nouvelle loi constitutionnelle les actes législatifs sont : a) les lois, b) les décrets du Président de la République.
En ce qui concerne les décrets du Président de la République l’art. 55 dispose ce qui suit :
« La loi peut autoriser le Président de la République à promul- « guer des décrets dans les délais et les limites déterminés par elle. « Cette autorisation ne s'étend pas à la modification de la Constitu- « tion. » (alinéa I).
D'autre part, aux termes du même article 55 :
« Le Président de la République a le droit de promulguer, lors- « que les besoins de l'Etat l’exigent, en période de dissolution de la « Diète, des décrets d'ordre législatif, excepté lorsqu'il s’agit des ma- « tières suivantes :
« a) modification de la Constitution,
« b) législation électorale concernant la Diète et le Sénat.
« c) budget,
« d) impôts et institution de monopoles,
« e) système monétaire,
« f) emprunts d'Etat,
« g) aliénation et grèvement des biens immeubles de l’Etat éva- « lués à des montants supérieurs à 100.000 zlotys. » (alinéa 2).
Les décrets rendus en vertu de l’art. 55 doivent être promulgués sur proposition du Conseil des Ministres et ne peuvent être modifiés ou abrogés que par actes législatifs (alinéa 3).
Comme on le voit, d’après la nouvelle Constitution les droits de douane peuvent être établis non seulement par la loi, c’est-à-dire vo-
tés par la Diète et le Sénat, comme l’exigeait l’article 6 de la Consfitution du 17 mars 1921, mais aussi par décret du Président de la République. Dans ce dernier cas le décret présidentiel peut être rendu soit en vertu de l’autorisation conférée par la loi, soit en cas de nécessité d'Etat, en période de dissolution de la Diète. Il est vrai que, la Diète étant dissoute, le Président de la République n’a pas le droit de promulguer des décrets instituant de nouveaux impôts ; il y a lieu de supposer toutefois que les droits de douane ne seront pas assimilés aux autres impôts ou plus exactement ne seront pas considérés comme tels. Cette supposition concernant l'interprétation de la loi constitutionnelle est fondée entre autres sur la comparaison du texte des art. 51 et 55 al. 2, où les droits de douane ne sont pas mentionnés. L'interprétation de l’art. 1 de la loi du 17 mars 1932 autorisant le Président de la République à promulguer des décrets-loi, qui fournit une base légale au tarif douanier de 1932, a constitué un précédent à cet égard.
Lorsqu'il est question de l’art. 51 de la Constitution de 1935, il convient de rappeler que l’art. 13 al. 5 du décret présidentiel du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier, qui reste toujours en vigueur, dispose :
« a) Si la situation économique du pays l’exige, le Conseil des « Ministres peut introduire, par voie d'ordonnance, des modifications « dans le tarif douanier d'importation.
« b) Le Ministre des Finances, d'accord avec le Ministre de l’In- « dustrie et du Commerce et le Ministre de l’Agriculture et des Ré- « formes Agraires, peut établir et modifier par voie d’arrêtés les « droits de douane à l’exportation. »
En outre, l’art. 14 du même décret autorise le Conseil des Ministres à établir, par voie d'ordonnance, des droits de rétorsion et de protection contre le dumping.
En ce qui concerne les accords internationaux, l’art. 12 al. 9 de la loi constitutionnelle du 23 avril 1935 dispose ce qui suit :
« Le Président de la République conclut les accords avec les autres Etats et les ratifie ». Cette disposition diffère de l’art. 49 al. I de la loi constitutionnelle du 17 mars 1921 en ce que la fonction ratificatrice y est expressément spécifiée, sans que d’ailleurs les attributions du Président de la République en aient été modifiées. Une différence plus marquée consiste dans l’omission de la partie de l’art. 49 al. I disposant que le Président porte les accords conclus avec d’autres Etats à la connaissance de la Diète.
Les dispositions relatives à la ratification de certaines catégories spéciales d'accords, et plus particulièrement des accords commerciaux et douaniers, fioœurent à l’art, 52 concu en ces termes :
« (1) Les accords conclus avec d’autres Etats : commerciaux, « douaniers, grevant d’une façon permanente le Trésor de l'Etat, contenant l’obligation d'imposer de nouvelles charges aux citoyens « ou entraînant la modification des frontières de l'Etat, exigent tous « — avant leur ratification — le consentement des Chambres légis- « latives exprimé sous forme de loi.
« (2) Dans les cas urgents, le Président de la République peut, « avant la ratification et sur la proposition du Conseil des Ministres, « rendre exécutoires, provisoirement, toutes ou certaines des dispo- « sitions comprises dans les accords commerciaux et douaniers. ».
Le premier alinéa de cet article répond, à quelques changements près, à la teneur de l'alinéa 2 de l’art. 49 de la Constitution précédente. Parmi les accords énumérés dans cet article ne figurent pas les traités d'alliance. D’autre part, tandis que l’art. 49 exigeait, pour la ratification des accords visés par cet article, le « consentement de la Diète », actuellement, aux termes de l’art. 52 al. I, ce consentement doit être exprimé sous la forme d’une loi par les Chambres législatives, c’est-à-dire par la Diète et le Sénat.
L'application provisoire de toutes les dispositions des accords commerciaux ou douaniers, ou de certaines d’entre elles, prévue par l'al. 2 de l’art. 52, constitue une nouvelle procédure légale qui n’existait pas sous le régime de la Constitution de 1921. Il n’est pas sans intérêt de noter qu’une procédure sensiblement analogue est prévue par la législation française (Code des douanes, art. 15 al. 2). Les possibilités créées à cet égard par la Constitution de 1935 permettront, il faut l’espérer, d’éviter ces dérogations à la procédure constitutionnelle, qui avaient lieu à l’époque où la Constitution de 1921 était en vigueur.
$ 10. — Lutte contrée la contrebande et surveillance des frontières
Etat nouveau, né au lendemain de la Grande Guerre, obligé d’organiser son administration et ses services douaniers dans des conditions extrêmement complexes, on conçoit aisément que la Pologne fût aux prises avec d'innombrables difficultés pour assurer une protection efficace de ses frontières contre les sorties et les entrées illégales de marchandises. Des frontières mal définies, le manque de personnel qualifié et sûr, la pénurie de locaux et d'aménagements techniques le long des lignes de douane — voilà autant de facteurs qui paralysaient la lutte contre la fraude, que favorisaient par ailleurs les nombreuses prohibitions d'exportation et d'importation. Une loi spéciale destinée à encourager cette lutte au moyen de primes fut
votée le 19 décembre 1919,! sans donner toutefois les résultats qu’on en attendait. Le fléau de la contrebande ne fut pas enrayé. Vers le milieu de 1921 il atteignit des proportions inquiétantes au point de donner lieu à de nombreuses interpellations et propositions de loi à la Diète.? Une de ces propositions allait jusqu’à demander que fût créé un corps spécial de volontaires préposé à la surveillance des frontières, et qui pourrait être composé d'étudiants. Après avoir examiné le problème dans son ensemble, la Diète se contenta de voter, en janvier 1922, plusieurs résolutions * invitant le Gouvernement à prendre diverses mesures tendant à réorganiser et à améliorer la surveillance des frontières. De son côté, le Ministre des Finances déposa un nouveau projet de loi pour être substitué au précédent, touchant la distribution de primes pour la lutte contre la contrebande. Ce projet est devenu loi du 26 septembre 1922,* abrogée par la suite par la lof relative à la répression des délits fiscaux du 2 août 1926.
Le mesure essentielle à prendre, pour assurer un contrôle efficace du passage des marchandises par la frontière douanière, consistait, bien entendu, à organiser une service approprié de surveillance et de contrôle.
Le décret du Chef de l'Etat du 18 décembre 1918 portant création d’un corps des gardes-frontières $ était le premier pas dans cette voie. Ce décret prescrivait la formation, auprès du Ministère de l'Approvisionnement, d’un corps de gardes-frontières composé de troupes détachées pour y remplir ces fonctions spéciales, et notamment: 1° d'empêcher les sorties illégales d'articles alimentaires et d'articles de première nécessité ; 2° de contrôler la circulation intérieure, par chemin de fer, des articles de première nécessité; 3° de veiller sur l'application des règlements touchant l’approvisionnement; 4° de protéger les magasins et entrepôts d'articles alimentaires de première nécessité. Une ordonnance en date du 5 février 1919 7 a réglé les relations entre la garde-frontière et la garde fiscale. Elle prescrivait notamment que la garde-frontière, en dehors des tàâ-
1 J. d. L. de la R. P. de 1920, N° 2, p. 9. Arrêté exécutif du 11 avril 1920. Je d. L. de 1920 °N°2238 p.224:
2 V. Doc. Parlem. Diète Const. Annexes N°° 2929, 2935, 2982, 8003, 3253, 348 et comptes rendus des séances 244, 255, 279, 341 de la Diète Const.
3 V. compte-rendu de la 279"* séance de la Diète Const. du 20 janvier 1922.
4 J. d. L. de 1922, N° 104, p. 950. Arrêté du Min. des Finances du 24 novembre 1922, relatif à l’exécution de cette loi; J. d. L. de 1922, No 104, p. 968.
5 En vertu de l’art. 240 de cette loi le Ministre des Finances a rendu l’arrêté du 6 mars 1930, relatif à la distribution de primes aux personnes ayant contribué à mettre à jour les délits visés par la loi sur la répression des délits fiscaux (J. d. L. de 1930, N° 22, p. 188). Cet arrêté a été modifié par l'arrêté du 8 juin 1932 (J. d. L. de 1932, N° 57, p. 551).
6 Journal des Lois de l'Etat Polonais de 1918, No 21, poste 70.
T Moniteur Polonais, No 89 de 1919.
ches indiquées dans le décret, aurait à poursuivre et à lutter avec la contrebande et d’autres fraudes fiscales ainsi qu’à les empêcher. On détermina les modalités de collaboration de la garde-frontière avec la garde fiscale, desquelles il résultait que tant qu’existerait la gardefrontière les devoirs de la garde fiscale se borneraient à des fonctions auxiliaires auprès des bureaux de douane. Le 1° janvier 1922 le Ministère de l’Approvisionnement fut supprimé et la liquidation de ses services fut confiée au Ministère des Finances. Cela ne pouvait pas avoir une influence décisive sur l’existence de la garde-frontière qui, composée de détachements militaires, n’a pas cessé de faire partie de l’armée.
En adoptant les résolutions du 20 janvier 1922 la Diète Constituante invita le Gouvernement « à créer, sur toute l’étendue des frontières de l'Etat, une garde douanière civile organisée militairement ». La Diète demandait que sur la frontière ouest la garde douanière fût placée exclusivement sous les ordres et sous la responsabilité du Ministre des Finances, et que les « bataillons douaniers » à l’est fussent subordonnés uniquement au Ministère de l'Intérieur.
Conformément à cette résolution de la Diète, une garde douanière fut créée, subordonnée au Ministre des Finances et directement au Département des Douanes de ce Ministère. Le statut juridique lui fut conféré ultérieurement, par la loi du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier (art. 4). L'organisation de la garde douanière fut réglée par l’arrêté du Ministre des Finances du 29 janvier 1926.! Un nouvel arrêté du Ministre des Finances du 31 août 1927 ? vint modifier cette organisation en soustrayant la garde douanière à l’autorité directe de l’administration des douanes et en la transformant en un corps autonome. A la tête de ce corps était placé un inspecteur général, subordonné au Ministre des Finances et agissant en accord avec le Directeur du Département des Douanes.
La réforme définitive fut réalisée par le décret du Président de la République du 22 mars 1928 touchant la Garde-Frontière L’appellation nouvelle fut substituée à celle de garde douanière en raison des modifications apportées en même temps à ses attributions, la Garde-Frontière ayant été mise au service non seulement des autorités fiscales, mais aussi de l'administration générale, et ayant, dans les limites de la zone frontière, les compétences de la police.
Aux termes de ce décret la Garde-Frontière est l’organisme appe-
1 J. d. L. de 1926, N° 18, p. 106.
2 J. d. L. de 1927, N° 82, p. 716.
8 J. d. L. de 1928, N° 87, p. 349; rectification: N° 94, p. 835. Le décret du Président de la République du 7 octobre 1932 (J. d. L. de 1932, N° 89, p. 749) est venu modifier certaines dispositions du décret du 22 mars 1928.
lé à défendre les frontières de l'Etat, et en particulier la frontière douanière.’ Les secteurs de la frontière dont la surveillance lui est particulièrement dévolue sont déterminés par des ordonnances rendues en Conseil des Ministres. Elle est une formation homogène organisée d’après les principes militaires, subordonnée au Ministre des Finances et constitue, pour ce qui est de la protection douanière, l’organe exécutif des autorités fiscales ; pour ce qui est de la défense des frontières — de l’administration générale. A la tête de la Garde-Frontière se trouve un commandant nommé par le Président de la République sur la proposition du Conseil des Ministres, présentée par le Ministre des Finances en accord avec le Ministre des Affaires Militaires. Elle se compose d’officiers (de plusieurs grades) recrutés parmi les officiers de l’armée nationale n’appartenant pas au service actif, ainsi que de sous-officiers et soldats (également de plusieurs grades) recrutés parmi les sous-officiers et soldats de réserve. En outre le Ministre des Affaires Militaires, d'accord avec le Ministre des Finances, peut affecter à la Garde-Frontière des officiers, sous-officiers et soldats du service actif. Les officiers de la Garde-Frontière sont nommés par le Ministre des Finances, les soldats par le Commandant de la Garde-Frontière.
Quant à la frontière orientale du pays, la surveillance en fut confiée, après la fin de la guerre avec la Russie soviétique et la liquidation des conditions anormales consécutives aux hostilités, au Ministre de l'Intérieur qui agissait par l’intermédiaire de ses organes — les bataillons douaniers et la police d'Etat. Comme ce système ne donnait pas de résultats satisfaisants, une formation militaire spéciale fut créée en 1924, en vue de protéger la frontière orientale et septentrionale — le Corps de Défense des Régions frontières, faisant partie de l’armée, mais mis à la disposition du Ministère de l’Intérieur. Sur une frontière dont l’étendue totale est 5534 km. (dont 140 km. de frontière maritime), la protection de 2100 km. environ (avec la Russie Soviétique, la Lettonie et la Lithuanie) est exercée par le Corps de Défense des Régions frontières ; celle des autres secteurs étant assurée par la Garde-Frontière. La protection de la côte maritime est confiée également à la Garde-Frontière. Les règles en cette matière ont été décrétées par l’arrêté du Ministre des Finances rendu en accord avec le Ministre de l'Intérieur, en date du 4 mars 1932.
1 En vertu de l’art. 6 du décret du Président de la République du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier, la Garde Frontière est placée sous les ordres du Ministre des Finances en ce qui touche l’administration des douanes, en tant qu’organe chargé d’assurer la protection de la frontière douanière. L'art. 9 de ce décret dit que l’organisation, les attributions, les droits et les devoirs de la Garde Frontière sont déterminés par des prescriptions spéciales.
2J. d. L. de 1932, No 29, p. 297.
$ 11. — Comité des Douanes et Conseil Technologique pour les questions douanières
Le Gouvernement dispose de deux organes consultatifs en matière douanière : le Comité des Douanes et le Conseil Technologique pour les questions douanières:
Le Comité des Douanes fut créé par arrêté du Ministre de l’Industrie et du Commerce en date du 30 mai 1921, comme comité permanent près le Conseil de l'Industrie et du Commerce, fonctionnant auprès du Ministère de l'Industrie et du Commerce. Il est appelé à donner son opinion et à émettre des propositions touchant la politique douanière, particulièrement en ce qui concerne la nomenclature du tarif douanier, les droits de douane autonomes et conventionnels, les faveurs douanières et le trafic de perfectionnement. Le Comité s’est vu ainsi investi d’une partie des attributions du Comité des Faveurs en matière de douane, qui a été supprimé. Dans la limite de ses compétences, le Comité des Douanes formule des avis consultatifs sur les projets qui lui sont soumis soit par les différents Ministères, soit par le Conseil de l'Industrie et du Commerce ; il peut aussi émettre des propositions de son propre gré.
Le Comité des Douanes est composé comme suit :
a) de quatre membres du Conseil de l'Industrie et du Commerce, recrutés parmi les personnes déléguées auprès du Conseil par les groupements sociaux et économiques ;
b) de seize membres et d’autant de suppléants délégués par les organisations industrielles et commerciales ;
c) de six membres et d'autant de suppléants délégués par les groupements agricoles ;
d) d’un président nommé par le Ministre de l'Industrie et du Commerce ainsi que d’un secrétaire, cette dernière fonction étant exercée d'office par un fonctionnaire du Département de l'Industrie au Ministère de l’Industrie et du Commerce.
La liste des groupements autorisés à envoyer leurs délégués au Comité est fixée par le Ministre de l'Industrie et du Commerce.
Le Comité des Douanes se réunit en cas de besoin, soit sur convocation de son président, soit sur demande des Ministères intéressés, soit sur proposition de dix de ses membres transmise au président. Tous les membres nommés plus haut prennent part au vote pendant les séances du Comité. Les délégués de plusieurs Ministères (Industrie et Commerce, Finances, Agriculture, Affaires Etrangères, Travail et Assistance Sociale) doivent être régulièrement invi-
1 Moniteur Polonais, N° 255 de 1921.
tés à prendre part aux séances du Comité. Le Comité peut nommer parmi ses membres des sous-commissions temporaires ou permanentes et procéder à des enquêtes.
Au cours des cinq premières années depuis sa création, le Comité des Douanes s’est réuni assez souvent pour émettre son opinion aussi bien sur l'orientation générale que les moyens d’action de la politique douanière. Depuis cette date le Comité n’a plus été convoqué, de telle sorte que cet organisme peut être tenu pratiquement pour inexistant.
Le Conseil Technologique pour les questions douanières près le Ministère des Finances, créé par ordonnance du Conseil des Ministres en date du 1° février 1923 !, constitue le deuxième organe consultatif en matière douanière.
Le Conseil a pour mission :
1° d’étudier au point de vue technique les questions que pose l'application du tarif douanier,
2° d'établir les principes de tarification des marchandises dans les cas suivants :
a) absence de définitions exactes dans le tarif douanier concernant certaines catégories ou certaines qualités de marchandises ;
b) classement des marchandises non spécifiées dans le tarif douanier.
Le Conseil est composé de la manière suivante
1) Le directeur du Département des Douanes ou un autre fonctionnaire du Ministère des Finances ayant une instruction technique supérieure, en qualité de président ;
2) le chef de la section des Tarifs du Département des Douanes ou son suppléant, ayant une instruction technique supérieure;
3) un représentant du Département de l’Industrie du Ministère de l'Industrie et du Commerce, ou tout autre fonctionnaire de ce Département chargé de le remplacer ;
4) trois spécialistes experts du domaine de la technologie chimique, mécanique ou textile, choisis parmi les professeurs des hautes écoles techniques.
Les membres du Conseil mentionnés plus haut participent à ses travaux avec voix décisive.
En dehors de ses membres réguliers font partie du Conseil, avec voix consultative, trois experts techniques de la part de la grande industrie, à raison d’un délégué de chacune des branches déjà nommées, et un représentant de la Ville Libre de Dantzig, choisi parmi les délégués dantzicois au Conseil de l’Industrie et du Commerce. Le
1 Moniteur Polonais, N° 33 de 1923.
président peut inviter, à titre subsidiaire, à prendre part aux séances du Conseil d’autres experts compétents pour une question déterminée, avec voix consultative.
Les membres du Conseil sont nommés par le Ministre des Finances, en ce qui concerne le représentant du Département de l’Industrie — d'accord avec le Ministre de l'Industrie et du Commerce, en ce qui concerne les experts spécialistes — d'accord avec le recteur de l’école supérieure respective. Les trois experts techniques et représentant de la Ville Libre de Dantzig sont nommés par le Ministre des Finances sur la proposition du Conseil de l'Industrie et du Commerce, approuvée par le Ministre de l'Industrie et du Commerce.
Tous les membres du Conseil prennent part à ses délibérations, mais seuls les quatre membres ayant voix décisive participent au vote ; chacun des trois experts vote seul sur la question relevant de sa spécialité. En cas d'égalité des voix, la voix du président décide. Ainsi sur quatre membres du Conseil ayant le droit de vote, trois sont fonctionnaires ministériels.
Le Conseil prend ses décisions après avoir examiné le cas qui lui est soumis, sur le vu de pièces déposées : factures, certificats, documents commerciaux, échantillons, dessins, résultats de recherches, notamment d’analyses chimiques, techniques, microscopiques, etc. Les pièces nécessaires sont fournies au Conseil par la section des Tarifs du Département des Douanes ou par le laboratoire technico-chimique, prévu par le statut du Ministère des Finances et placé sous la direction du président du Conseil Technologique.
Les résolutions du Conseil, consignées par procès-verbal et communiquées au Département des Douanes, sont considérées comme avis techniques et pris pour base des décisions rendues par le Ministère des Finances, touchant les différentes questions examinées par le Conseil, ainsi que dans les travaux en vue de compléter le tarif douanier par l'interprétation qui était prévue par l’art. I de l'arrêté du Ministre des Finances du 11 juin 1920 sur le tarif douanier. !
Les séances du Conseil sont convoquées par le président en cas de besoin, selon le nombre de questions soumises à son examen, cependant les intervales entre ces séances ne peuvent pas excéder deux semaines.
Le Conseil Technologique n’entra en fonction qu’en 1925. Le rapporteur du budget du Ministère des Finances pour l'exercice 1927/28 à la Diète à cru devoir souligner que pendant les années 1925 et 1926
1 Actuellement l'interprétation du tarif douanier appartient au Ministre des Finances en vertu de l’art. 13, al. 4, du décret présidentiel du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier.
le Conseil avait siégé beaucoup moins souvent qu’il ne devrait le faire en vertu de son statut, et formulait l’objection que les questions soumises à son examen ne représentaient qu’une faible partie des cas litigieux tranchés de sa propre autorité par le Département des Douanes.
Le décret du Président de la République du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier, a maintenu le Conseil Technologique. Aux termes de l’art. 10 de ce décret le Ministre des Finances nomme le Conseil Technologique en tant qu’organe consultatif pour l'application du tarif douanier. Le Ministre des Finances fixe également la composition de ce Conseil, pourvoit à la nomination de ses membres et en établit le statut et le règlement.
$ 12. — Ville Libre de Dantzig
Le Traité de Versailles disposait à son article 104 :
« Une Convention, dont les Principales Puissances alliées asso- « ciées s’engagent à négocier les termes et qui entrera en vigueur en « même temps que sera constituée la Ville Libre de Dantzig, inter- « viendra entre le Gouvernement polonais et la dite Ville Libre, en « vue: 1° De placer la Ville Libre de Dantzig en dedans des limites de « la frontière douanière de la Pologne, et de pourvoir à l’établisse- « ment d’une zone franche dans le port; ».
Le premier pas dans la voie du règlement des rapports entre Dantzig et la Pologne, tels qu’ils avaient été établis par le Traité de Versailles, fut l'accord provisoire entre la Pologne et la Ville Libre de Dantzig, signé à Dantzig le 22 avril 1920 ! et conclu pour une période de quatre mois? La ville de Dantzig, dont le statut juridique n’était pas encore défini, était représentée, à la signature de la convention, par Sir Reginald Tower, représentant des Principales Puissances alliées et associées, Administrateur Provisoire de la ville de Dantzig.
La convention était sujette à la ratification, pour la Pologne, de la Diète polonaise, et pour Dantzig — de la Conférence des Ambassadeurs. Cependant elle entrait en vigueur sans attendre la ratification, 15 jours après la signature, sauf disposition contraire dans les articles particuliers.
La partie III de la convention (art. 22-35) contenait les prescriptions douanières qui fixaient, dans les grandes lignes, les relations,
1 Recueil de documents officiels concernant les relations entre la Ville Libre de Dantzig et la République de Pologne, Partie I, N° 16.
2 L'art. 16 de la Convention de Paris du 9 novembre 1920 a prolongé la période d’application de la convention du 22 avril 1920 jusqu’à l’entrée en vigueur de la Convention de Paris.
au point de vue douanier, entre le territoire de la future Ville Libre de Dantzig et la Pologne.
Ces prescriptions contenaient notamment : des stipulations précisant que les deux parties forment un seul territoire douanier et que chacune d'elles effectuera sur son territoire les opérations de douane; des stipulations relatives à la visite des marchandises, aux autorisations d'exportation et d'importation ainsi qu’à la répression des infractions aux règles établies par la convention.
La convention du 22 avril 1920 stipulait expressément qu’elle ne préjuge en rien de la convention polono-dantzicoise prévue par l’art. 104 du Traité de Versailles.
La convention annoncée par le Traité de Versailles fut conclue le 9 novembre 1920 à Paris :. En exécution du principe posé par ce traité, l’art. 13 de la convention stipule que « La Ville Libre de Dant- « zig est placée en dedans des limites de la frontière de la Pologne ; « la Pologne et la Ville Libre constituent un seul territoire douanier « soumis à la législation et au tarif douanier polonais ».
Le rattachement du territoire de la Ville Libre au territoire douanier de la Pologne implique la reconnaissance de ce fait historique que Dantzig est prédestiné de par sa nature à servir de port à toute la Pologne, et que la consommation de la population de la Ville Libre ne peut jouer qu’un rôle insignifiant dans le trafic de son port.
Les articles suivants de la convention (art. 14 et 15) ont déterminé, d’une manière générale, les conditions dans lesquelles seraient assurées l’administration douanière sur le territoire de la Ville Libre de Dantzig, la perception des droits de douane et la répartition des recettes douanières. Aux termes de ces stipulations, le territoire de la Ville Libre de Dantzig constitue, au point de vue douanier, une unité administrative confiée aux fonctionnaires de la Ville Libre et soumise au contrôle général de l'Administration centrale des douanes de Pologne. Le Gouvernement polonais participe à la surveillance exercée sur le service douanier par l'intermédiaire d’inspecteurs polonais adjoints au personnel dantzicois. Ces inspecteurs, rémunérés directement par le Gouvernement polonais, communiquent leurs observations à l'Administration centrale des douanes de Pologne. L’administration douanière dantzicoise est comptable envers l’Administration des douanes polonaises des recettes douanières, responsable de la perception, de celles-ci, ainsi que de l’exécution des lois douanières. Les dépenses d'administration supportées de ce chef par la Ville Libre devaient être prélevées sur la somme totale des recettes
1J. d. L. de 1922, No 13, poste 117, MARTENS, N. R., XIV, p. 45: Recueil des documents officiels concernant les relations entre la Ville Libre de Dantzig et la République de Pologne, Partie I, N° 35.
douanières perçues sur le territoire de la Ville Libre. Les droits de douane pourront être, au gré de la personne appelée à les acquitter, payés soit en monnaie dantzicoise, soit en monnaie polonaise. La Pologne était tenue de verser à la Ville Libre un pourcentage fixe des recettes nettes à définir par des arrangements ultérieurs.
Il importe de noter que le Traité de Versailles ne disposait nullement que la Pologne n’exercerait pas directement l’administration douanière sur le territoire dantzicois par ses organes délégués à cet effet. Ce n’est qu’à une époque critique pour la Pologne, en été 1920, que le Conseil Suprême a statué, par sa décision du 11 juillet 1920, 1 que la convention à conclure en vertu de l’art. 104 du Traité de Versailles « doit pourvoir à l’application à la Ville Libre de Dantzig du « tarif douanier en vigueur en Pologne, mais (que) l’administration « douanière locale sera assurée par les fonctionnaires de la Ville Li- « bre. Les droits de douane et les droits perçus par les services assu- « rés par l'Office seront portés au compte du Gouvernement polonais; « pourtant, une partie des revenus ci-dessus désignés sera attribuée « à la Ville Libre dans une proportion déterminée par le traité. »
C’est à cette mauvaise solution que la Pologne est, pour la plus large part, redevable de ce que les traités ultérieurs ont conféré au régime douanier polono-dantzicois des formes désavantageuses à la Pologne.
Les dispositions du chapitre II de la Convention de Paris (art. 13-16) touchant la communauté douanière devaient être mises en exécution dans les trois mois à dater de son entrée en vigueur (c’està-dire à partir du 15 février 1921). Mais la réalisation de cette clause a subi un retard. Jusqu’à cette date était appliqué l’accord provisoire du 22 avril 1920.
Les négociations à entreprendre entre la Pologne et la Ville Libre de Dantzig, dans le délai de un mois à dater de l’entrée en vigueur de la Convention de Paris, devaient avoir pour objet (art. 17):
« a) d'examiner les mesures à prendre en vue de l’application à « Ville Libre de la législation et du tarif douanier polonais, et pour « adapter, autant que possible, à la législation polonaise la législa- « tion dantzicoise concernant les monopoles, et en général, tous droits « et impôts indirects. La Ville Libre s'engage à prendre et à assurer « l'exécution des dites mesures ;
« b) de fixer des règles concernant le taux du change pour la « perception dans le port de Dantzig des droits de douane en mon- « naie dantzicoise, suivant un tarif équivalent au tarif polonais, aussi
1 Recueil de documents officiels concernant les relations entre la Ville Libre de Dantzig et la République de Pologne, Partie I, N° 22.
« longtemps que les deux Etats posséderont des systèmes monétai- « res distincts ;
« c) de fixer le pourcentage des recettes nettes devant être attri- « bué à Dantzig, conformément à l’article 15. Ce pourcentage sera « déterminé en tenant compte de la proportion des droits de douane « perçus sur les marchandises respectivement destinées à être con- « sommées en Pologne et sur le territoire de la Ville Libre. »
La zone franche qui existait dans le port de Dantzig était maintenue (art. 18) et placée sous le contrôle et l’administration du Conseil du Port et des Voies d'Eau de Dantzig (organe mixte polonodantzicois). Le Conseil a pouvoir de décider la modification ou l’extension des limites de la zone franche ainsi que la modification de son régime intérieur, sous réserve du droit du Gouvernement de la Ville Libre et du Gouvernement polonais de formuler, dans les quinze jours, leur opposition s’il y a lieu. En cas de désaccord cette opposition sera suspensive et les deux Gouvernements ont droit de faire appel au Haut Commissaire de la Société des Nations, dans les conditions prévues par l’art. 89 (en vertu duauel tout différend concernant les relations entre la Ville Libre et la Pologne sera soumis par l’une ou par l’autre partie à la décision du Haut Commissaire qui, s’il l'estime nécessaire, renverra l'affaire au Conseil de la Société des Nations. Les deux parties conservent la liberté de faire appel au Conseil de la Société des Nations).
La Convention de Varsovie conclue le 24 octobre 1921 entre la Pologne et la Ville Libre de Dantzig ! avait pour objet d'assurer l’exécution et de compléter la Convention de Paris du 9 novembre 1920. Sa partie VI (art. 197-210), consacrée aux questions douanières, précise notamment les modalités de la réalisation de la communauté douanière. En outre la partie VII (art. 211-219) traite de l’importation et de l’exportation dans les échanges commerciaux. et en particulier des restrictions apportées aux échanges avec l'étranger, des échanges entre la Pologne et Dantzig, du plénipotentiaire polonais auprès de l’Office dantzicois pour le Commerce Extérieur ainsi que des taxes à l'importation et à l'exportation.
La convention prescrivait l'application, sur le territoire de la Ville Libre, à dater du 1° janvier 1922, de la législation douanière polonaise en vigueur à cette date en Pologne. Les lois et les tarifs douaniers polonais promulgués après le 1°" janvier 1922 et les arrêtés rendus sur leur base entrent en vigueur sur le territoire de la Ville Libre en même temps que sur le territoire polonais.
1J. d. L. de 1922, No 16, p. 139; MARTENS, N. R. XVI, p. 136. Recueil de doc. officiels etc., Partie II, N° 68.
Au cas où le Gouvernement polonais désirerait apporter à sa législation, son tarif ou ses arrêtés douaniers, des modifications toutant de l’application des stipulations contractuelles réglant les rapdit des droits de douane — il doit donner « assez tôt » l’occasion aux représentants du Gouvernement de la Ville Libre et aux représentants des milieux intéressés nommés par lui, de se prononcer à ce sujet. Avant qu’il soit procédé à toute modification d’autres dispositions en matière douanière les représentants du Gouvernement et des milieux intéressés de la Ville Libre doivent être entendus dans la mesure où le sont les représentants des milieux intéressés en Pologne. Le Gouvernement polonais est tenu, dans ses lois et dans son tarif douanier, de protéger « dans la mesure du possible » les intérêts de la Ville Libre (art. 197).
L'administration des douanes sur le territoire dantzicois fut dotée, à partir du 1* janvier 1922, d’un régime dont voici les principes essentiels.
L'organisation des services douaniers dantzicois appartient au Gouvernement de la Ville Libre. L'autorité suprême en matière de douane à Dantzig possède, à l’égard de l'Administration centrale des douanes de Pologne (c’est-à-dire du Département des Douanes au Ministère des Finances), les attributions des autorités polonaiïises de douane de deuxième instance. Les fonctionnaires de l’administration dantzicoise des douanes sont soumis aux règlements, applicables aux fonctionnaires, en vigueur sur le territoire de la Ville Libre ainsi qu'aux prescriptions et à la surveillance des autorités supérieures dantzicoises. L'administration dantzicoise des douanes renvoie directement à l'Administration centrale des douanes de Pologne toutes les affaires tombant sous la compétence de cette dernière, tout en remettant copie des lettres respectives à l’Inspecteur en Chef polonais des douanes. Les autorités et offices de douane dantzicois sont tenus, dans la correspondance adressée aux autorités et offices de douane polonais, de joindre au texte allemand la traduction polonaise (art. 199).
La Pologne surveille les services douaniers dantzicois par ses inspecteurs douaniers, qui exercent leurs fonctions en partie auprès de l'autorité suprême douanière de la Ville Libre et des services qui lui sont subordonnés, en partie auprès des organes dantzicois préposés à la surveillance de la frontière. Les inspecteurs polonais sont subordonnés hiérarchiquement à l’Inspecteur en Chef des douanes pour le territoire de la Ville Libre de Dantzig, nommé par le Gouvernement polonais. Les inspecteurs douaniers polonais ne relèvent pas de l'administration dantzicoise des douanes, pas plus que celle-ci ne
leur est subordonnée. Leur nombre et leurs noms sont communiqués par l'Administration polonaise centrale des douanes à l’administration dantzicoise. Ils ont le droit de porter, pendant l'exercice de leurs fonctions officielles, l’uniforme de service, mais ils ne peuvent porter des armes que pour autant que ce droit est reconnu aux fonctionnaires dantzicois chargés d’un service analogue (art. 200).
Dans l’exercice de leurs fonctions les inspecteurs polonais ont le droit : a) de veiller sur l’application de la législation douanière et du tarif douanier polonais; b) de surveiller toutes les fonctions officielies et d’avoir accès à tous les services de l’administration dantzicoise des douanes, à tout moment pendant les heures de service, ainsi que de visiter toutes installations ; c) de se faire donner par les fonctionnaires dantzicois toutes précisions touchant les bases et les buts de leurs dispositions ainsi que d'examiner toutes pièces, livres et dossiers, pour autant qu’ils concernent les services douaniers ; d) de procéder à la vérification des dédouanements déjà effectués. Toutefois les inspecteurs n’ont pas le droit de donner des dispositions aux fonctionnaires dantzicois des douanes. Pour exercer leurs fonctions les inspecteurs polonais, au même titre que les fonctionnaires dantzicois, doivent disposer des aménagements et ont le droit de se servir des moyens techniques nécessaires. Les inspecteurs peuvent présenter immédiatement toutes objections contre l’activité des fonctionnaires dantzicois. Si les dits fonctionnaires n’en tiennent pas compte, les inspecteurs doivent s’adresser au chef du service supérieur compétent dantzicois. S'ils n'arrivent pas davantage à s’entendre avec celui-ci, la divergence d'opinion est constatée par écrit et les inspecteurs peuvent faire suivre l'affaire en s'adressant à leur autorité supérieure (art. 201). En outre, au cas où un fonctionnaire public dantzicois viendrait à enfreindre les prescriptions douanières, le cas sera constaté par procès-verbal dressé sur requête d’un inspecteur polonais, en vue des sanctions éventuelles contre le fonctionnaire en cause (art. 202).
Dans l'exercice de son droit de contrôle l'Administration centrale des douanes de Pologne, avant de prendre des mesures au’elle jugera utiles comme suites aux observations communiquées, est tenue d’en faire part à l'administration dantzicoise des douanes, afin de lui permettre de faire connaître son opinion, et ne prendre sa décision qu’après l’avoir entendue. Si, en vertu de cette décision, un supplément au droit de douane doit être recouvré, l’administration dantzicoise des douanes est responsable de sa perception (art. 202).
En ce qui concerne la structure des organes douaniers polonais à Dantzig elle fut réglée par l'ordonnance du Conseil des Ministres
du 9 janvier 1922 relative à la création d’un inspectorat des douanes pour le territoire de la V. L. de Dantzig.’
La Convention de Varsovie détermina, par ailleurs (art. 208-205) les conditions et ies délais du dépôt par l'administration dantzicoise des douanes, des relevés de comptes des recettes douanières, des versements à efiectuer à l'Administration centrale des douanes de Poiogne, ainsi que des cours de change, si les droits de douane ont été perçus ou remboursés en monnaie dantzicoise.
La question de savoir queile part des recettes douanières serait attribuée à la Viile Libre (en vertu des art. 15 et 17 de ia Convention de Paris) fut résolue par la Convention de Varsovie (art. 206) de la manière que voici :
La République de Poiogne et la Ville Libre de Dantzig, sur les recettes douanières totales perçues sur le territoire des deux parties ensemble, recevront une participation qui sera établie selon la proportion du nombre des habitants, d’après le dernier recensement, ainsi que des normes de consommation moyenne des marchandises dédouanées calculées par tête d’habitant des deux territoires. Pour les trois premières années, à dater du 1* janvier 1922, la norme de consommation par habitant pour Dantzig est fixée à 6 fois la norme par habitant pour la République de Pologne. À l’expiration de ce délai de trois ans, ainsi que de chaque période de trois ans suivants, la République de Pologne et la V. L. de Dantzig auront droit, dans la mesure de l’évolution de leur situation économique, de demander une révision de ces normes de consommation. D’autre part les deux administrations douanières prennent à leur charge les frais d'entretien de leurs services douaniers respectifs. Si une des parties demande l’établissement, sur le territoire de l’autre partie, d'installations spéciales destinées au service douanier, un accord doit intervenir dans chaque cas particulier relativement à la répartition des frais.
On n’a pas été sans s’apercevoir que les clauses de la Convention de Varsovie diffèrent de la conception de la répartition des recettes douanières énoncée par les art. 15 et 17 de la Convention de Paris. Celle-ci prévoyait en effet que la Ville Libre recevrait un pourcentage fixe des recettes douanières nettes sur son territoire en tenant compte de la proportion des droits de douane perçus sur les marchandises respectivement destinées à être consommées en Pologne et à Dantzig. Consciente des risques que ce système fait courir à ses finances, la Pologne demanda, au cours des négociations, qu’il fût nettement précisé quelles dépenses seraient imputées aux frais de l’administration douanière dantzicoise, et que le projet de budget de cette adminis-
1 J.d. L. de 1922, N° 18, p. 145.
tration fût soumis chaque année pour examen à l'Administration centrale des douanes de Pologne. Comme Dantzig ne crut pas devoir accepter ces exigences, le projet de répartition des recettes nettes fut abandonné et l’on adopta le principe de la répartition du produit brut de toutes les recettes de douane perçues sur le territoire des deux parties, en proportion du nombre des habitants et des normes moyennes de consommation.
Les stipulations relatives aux règles de dédouanement des articles de monopole ou grevés d'impôts indirects, ainsi que ceiles ayant trait aux poursuites et à la répression des délits douaniers — complètent ia partie VI de la Convention de Varsovie (art. 207-210).
À titre de dérogation aux règles générales en matière douanière la Pologne accorda à Dantzig, en vertu de cette convention (annexe II-Douanes), certaines exemptions et faveurs en conférant à l’autorité douanière suprême de la Ville Libre des attributions assez étendues. Ainsi il lui fut permis, pendant une période de dix ans, de taire venir des billets de loteries publiques allemandes à ceux des habitants de la Ville Libre qui auront produit la preuve qu'ils le faisaient antérieurement. On garantit l'importation en franchise des poissons et autres produits maritimes d’origine animale offerts par les pêcheurs polonais ou dantzicois. Sont également exempts de droits de douane les matériaux nécessaires à la construction, la réparation et l'équipement des unités de la navigation fluviale et maritime ainsi que des avions. L'autorité douanière suprême de Dantzig reçut le droit de délivrer, dans la limite de ses compétences, des autorisations pour le trafic de perfectionnement actif (le trafic passif ayant été subordonné à l’autorité douanière polonaise), d'autoriser l’admission temporaire en franchise des marchandises pour essai, examen ou réparation, des marchandises destinées aux expositions et pour les besoins de l’expérimentation. En outre l'autorité supérieure dantzicoise, sur le territoire qui lui ressortit, accorde des exemptions de droits dans le trafic frontalier, fixe les taux des taxes pour l’utilisation des entrepôts officiels, détermine les routes douanières, les lieux de chargement, etc. Plusieurs autres exceptions au bénéfice de Dantzig concernent la procédure et les formalités de douane.
Les stipulations concernant l'importation et l’exportation dans les échanges commerciaux, que contient la partie VII de la Convention (art. 211-219), ont trait aux restrictions et prohibitions dans les relations avec l'étranger et au régime du trafic entre la Pologne et Dantzig.
Vis-à-vis de l'étranger, la Ville Libre de Dantzig s’engagea à introduire sur son territoire, à partir du 1® avril 1922, en vertu des lois dantzicoises, toutes les restrictions d'ordre économique frappant
ies importations et exportations (prohibitions et taxes) en vigueur en Pologne. Ne sont point assimilées à ces restrictions les mesures protectrices de la santé des personnes et des animaux, ainsi que celles destinées à assurer ia sécurité publique (art. 211).
La Pologne s’engagea à communiquer à la Viile Libre, deux mois avant le 1‘ avril 1922, les restrictions d'importation et d’exportation en vigueur sur son territoire. Les restrictions édictées ultérieurement ou les modifications apportées doivent être communiquées à la Ville Libre avant leur promuigation. Si, dans les 20 jours à dater de la remise des prescriptions existantes ou à établir, la Ville Libre n’y fait pas opposition, elle est censée ne pas soulever d’objections. En cas d'opposition et si l’accord n’est pas obtenu, la Ville Libre a le droit d'indiquer le montant des contingents de marchandises dont l'importation ou l'exportation du territoire dantzicois doit être autorisée afin de satisfaire les besoins de sa population, de son industrie, de son agriculture et de ses métiers, dans les limites de ieur capacité productive. La Pologne reconnaît les contingents indiqués comme obligatoires (art. 212).
Il apparaît clairement que les clauses de l’art. 212 présentaient bien des inconvénients pour la Pologne et donnaient lieu à des malentendus et à des abus. Les contingents revendiqués par Dantzig en vertu de la convention dépassaient de beaucoup les besoins justifiés par la consommation « de sa population, de son industrie, de son agriculture et de ses métiers » !, 2.
En résultat des négociations engagées à ce sujet, la Ville Libre, par l’accord du 6 août 1934, a renoncé, pour la durée de cet accord, aux droits lui revenant en vertu de l’art. 212 (v. infra).
La Ville Libre a le droit d'exporter à l'étranger les produits de son agriculture, de son industrie et de ses métiers même si ces exportations tombent sous le coup d’interdictions générales (art. 213), à moins que les dispositions touchant l’approvisionnement de la Viile Libre en vivres, combustibles et matières premières ne disposent pas le contraire (partie VIII de la Convention).
Les échanges de marchandises entre la Pologne et la Ville Libre ont été exemptés de toutes restrictions à dater du 1° avril 1922 (art. 215). Les deux parties contractantes se voient interdit, pendant une période de quinze années à dater de la mise en vigueur de la Conven-
1 V. Antoine REPECZKO, Affaires dantzicoises. Varsovie, 1928, p. 18.
2 En ce qui concerne l'importation en Pologne des marchandises étrangères introduites sur le territoire de la V. L. de Dantzig dans le cadre des contingents dantzicois prévus par l’art. 212 al. 3 de la Convention du 24 octobre 1921, le Conseil des Ministres a rendu une ordonnance en date du 22 février 1933 (J. d. L. de 1933, N° 14, p. 93). Cette ordonnance a perdu force de loi avec l’entrée en vigueur du décret du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier.
tion, de décréter des restrictions à l’entrée ou à la sortie dans leurs échanges mutuels. Même à l'expiration de cette période l’introduction de sembiables restrictions n’est pas autorisée, à moins qu’une des parties, dans les dix ans qui suivent l’entrée en vigueur de la Convention, déclare qu’elle ne peut renoncer à titre définitif à ces restrictions (Art 220):
Pendant la durée des restrictions d'exportation et d'importation visant les autres Etats, le représentant diplomatique du Gouvernement polonais à Dantzig attache son plénipotentiaire à l'Office pour le Commerce Extérieur créé par le Sénat de la Ville Libre. Ses fonctions par rapport aux autorités dantzicoises sont réglées par les dispositions concernant les inspecteurs douaniers polonais, et sa tâche consiste à veiller sur l’application uniforme des restrictions d importation et d'exportation. Il a le droit d’exiger à cet effet tous les éclaircissements nécessaires (art. 218).
Dans le cas de l’application des taxes d'importation ou d’exportation ainsi que des taxes de manipulation, ces droits et taxes sont perçus par l'Office compétent pour accorder des permis d’entrée et de sortie (art. 219).
Notons que la mise à exécution de certaines clauses de la partie VII de la Convention fut retardée. Ce ne fut qu'après des négociations spéciales engagées en cette matière, et dont le résultat fut le protocole signé le 28 juillet 19221, que le Sénat dantzicois s’engagea à faire provisoirement appliquer et sans délai sur le territoire dantzicois, comme si elles avaient été déjà adoptées par la législation dantzicoise, les restrictions à l’importation et à l’exportation alors en vigueur en Pologne et notifiées par celle-ci. Il était stipulé que l’iniroduction définitive des restrictions polonaises devaient avoir lieu au plus tard le 1* octobre 1922. En même temps il fut confirmé que ces restrictions ne visaient pas les marchandises figurant dans les contingents dantzicois prévus à l’art. 212 de la Convention de Varsovie, pas plus que les autres exemptions déjà accordées à la Ville Libre en vertu de la dite convention (art. 213, 214, 223). Les deux parties «'engageaient à ne pas délivrer d’autorisations d'exporter des marchandises se trouvant sur le territoire de l’autre partie. Il fut convenu que les contingents dantzicois prévus par l’art. 212 déjà mentionné, seront établis pour chaque «année économique» (du 1° avril au 31 mars). Le Sénat accepta que le plénipotentiaire du représentant diplomatique polonais entrât immédiatement en fonctions auprès de l'Office dantzicois du Commerce Extérieur ; ses compétences furent plus exactement définies dans l’annexe du protocole.
1 Recueil des doc. officiels concernant etc., Partie II, N° 141.
Les dispositions de la Convention de Varsovie ne peuvent être modifiées qu’en vertu d’un accord réciproque. En cas de divergence chacune des parties peut recourir, à partir du 1° octobre 1931, à une procédure d’arbitrage prévue par l’art. 39 de la Convention de Paris. Avant cette date l’art. 39, pour autant qu’il concerne la modification de la convention, ne pouvait jouer que sous réserve du consentement réciproque. Jusqu'à ce que la convention soit modifiée, soit par le consentement mutuel, soit à la suite d’une décision intervenue en vertu de l’art. 39 de la Convention de Paris, ses dispositions continueront à être en vigueur (art. 241).
La Convention de Varsovie est entrée en vigueur dix jours après l’échange des notes constatant sa conclusion, qui eut lieu le 31 décembre 1921. Notons que les pénalités infligées pour infraction aux règies touchant le trafic de marchandises entre la Pologne et la Ville Libre ont été déterminées par la loi polonaise du 2 août 1926 relative à la répression des délits fiscaux (art. 132-134) et plus tard par la loi, substituée à la précédente, du 18 mars 1932 (art. 133-135).
L’ensemble des relations entre la Pologne et la Ville Libre de Dantzig, et particulièrement le régime douanier, ne tarda pas à donner lieu à de multiples divergences d’opinion et difficultés qui ne pourvaient être réglées que par un arrangement amiable des parties. Elles le furent en partie par l'accord conclu sous les auspices de la Société des Nations le 1°’ septembre 1923 ‘. Entre autres domaines cet accord concernait la question des douanes et donnait une interprétation des clauses existantes des traités et conventions en cette matière et précisait certains de leurs effets juridiques. Il fut établi notamment que toutes les mesures générales en matière de législation douanière, de tarifs douaniers et de statistique de douane, qui sont applicables à toutes les unités douanières polonaises, le sont également ipso jure à l’unité douanière dantzicoise. Une divergence d’opinion entre l’unité douanière de Dantzig et l'Administration centrale des douanes de Pologne concernant l’application ou l’exécution de l’une de ces mesures ne peut avoir pour effet de retarder ni de gêner leur exécution, ces mesures restant en vigueur jusqu’à ce que la divergence d'opinions soit réglée conformément à la procédure prévue par les conventions en vigueur.
Pour revenir au problème de la répartition des recettes douanières entre la Pologne et la Ville Libre, on ne saurait affirmer que la solution donnée à ce problème soit heureuse ?. La répartition des revenus
1 Rec. des doc. offic. concernant etc., Partie II, N° 204.
2 V. à ce sujet l’intéressante étude de M. Antoine REPECZKO: La répartition des recettes douanières entre la Pologne et la Ville Libre de Dantzig ainsi que l’article du même auteur: Le problème de l'assainissement des finances dantzicoises publié dans l’hebdomadaire Polska Gospodarcza, N° 5 de 1931 (Varsovie).
dans le cadre des communautés douanières est de sa nature un problème hérissé de difficultés et sa solution donne toujours lieu à des objections. Le cas polono-dantzicois présente d’ailleurs un caractère spécial en raison de ce fait notoire que la Ville Libre n’a pas fait preuve, dans sa politique, d’une attitude loyale à l’égard de la Pologne. Le nombre de la population pris, à quelques correctifs près, comme base de calcul en vue du partage des recettes douanières constitue sans doute le système le plus simple et pratique, aussi fut-1l appliqué dans de nombreuses communautés douanières (Autriche-Duché de Lichtenstein; Italie- République San Marino; Allemagne-Grand Duché de Luxembourg ; Belgique-Grand Duché de Luxembourg). Mais la relation 6 à 1 figurant, d’après la Convention de Varsovie, les normes de consommation respectives d’un habitant de la Ville Libre et d’un habitant de la Pologne, pour la période des trois premières années, était loin de correspondre à la réalité et impliquait incontestablement une indemnisation clandestine en faveur de Dantzig pour les frais de son administration douanière. C'était là sans doute le résultat d’un compromis en harmonie avec les conditions économiques de l’époque. Maïs pendant la période qui suivit la conclusion de la Convention de Varsovie, l’économie nationale polonaise a beaucoup évolué; le retour à des conditions normales d’existence, le rattachement à la Pologne d’une partie de la Haute Silésie, la réforme monétaire etc. furent autant de facteurs qui augmentèrent, dans une proportion notable, la consommation des marchandises, tant nationales qu’étrangères, en Pologne. Au fur et à mesure que l’activité économique prenait de l’ampleur, la proportion établie en 1921 d’après laquelle étaient réparties les recettes douanieres devenait injuste et préjudiciable à la Pologne. En tenant compte de cette circonstance et profitant des droits prévus par l’art. 206 de la convention, la Pologne dénonça, en juillet 1924, le rapport des normes de consommation de 6 à 1, établi par l’article en question, et en demanda la réduction pour la période 1925-1928. Le Sénat de la Ville Libre déclara en réponse que, de son côté, il avait depuis longtemps l'intention de proposer au contraire, un relèvement appréciable à son profit des normes existantes, Après la dénonciation par les deux parties de cette stipulation de la Convention de Varsovie, des négociations furent entamées en mars 1925 en vue de déterminer la nouvelle proportion d’après laquelle les recettes douanières seraient réparties entre la Pologne et Dantzig. Pendant la durée de ces négociations, avant qu’un nouvel accord n’intervint, les anciennes normes étaient appliquées. Ces pourparlers longs et laborieux, auxquels prenaient part les représentants de la Société des Nations, aboutirent enfin à la conclusion, le 20 septembre 1926, d’un accord signé à Genève 1,
1 Rec. des doc. offic. etc., Partie III, N° 108,
L'accord de Genève ne réglait cette question qu’à titre provisoire en rapport avec l'action d'assainissement des finances dantzicoises dont s'était chargée la Société des Nations sur la demande de la Ville Libre. En vertu de cet accord, la Pologne s’engageait, pour le cas où la quote-part dans les recettes douanières revenant à la Ville Libre en vertu de l’art. 206 de la Convention de Varsovie, pendant la période du 1°” septembre 1926 au 31 août 1928, n’atteindrait pas le montant de 14 millions de florins dantzicois par an, de porter cette quote-part, pendant la période en question, à la somme de 14 millions de florins. Si la quote-part dantzicoise dépassait 14 millions sans atteindre toutefois 20 millions — le coefficient de partage serait appliqué sans restriction. Si la quote-part dantzicoise dépassait 20 millions de florins, la Ville Libre renoncerait au surplus qui reviendrait en totalité à la Pologne (art. 1).
Il importe de souligner que ia Pologne a accepté cet accord, valable pour deux ans, à seule fin de contribuer à l’assainissement des finances dantzicoises. Celà fut d’ailleurs nettement spécifié à l’art. 8, al. 1, qui stipulait: « La participation de la Ville Libre de Dantzig « dans iles recettes douanières a été établie par la présente convention, « pour la durée de sa validité, en vue d’assurer la réforme des finan- « ces de la Ville Libre de Dantzig. Elle ne peut en aucun cas préjuger « du règlement futur du problème du partage des recettes douanières. >» Les circonstances dont on fit dépendre l'entrée en vigueur de l'accord n’ont fait que préciser davantage cette dépendance. En effet, le mode de partage des recettes douanières prévu par l’accord ne devait pas être appliqué avant que le Conseil de la Société des Nations, après avoir constaté que toutes les recommandations du Comité Financier de la Société des Nations ont été exécutées ou que leur exécution a été assurée, eût recommandé un emprunt en faveur de la Vilie iabre. À défaut de cette constatation et de cette recommandation faites avant le 31 mars 1927, toute la convention perdait immédiatement force obligatoire : (art. 5, al. 2 et 4). L'efficacité de l’aide que la Pologne prêta aux finances dantzicoises, en signant l’accord du 20 septembre 1926, a été constatée par le Comité Financier de la Société des Na-
tions. ?
En vertu de ce document l’accord de Genève venait à expiration
1 La Pologne ratifia l'accord en avril 1927 (J. d. L. de 1927, No 38, p. 336).
2 & a) Le Comité est particulièrement heureux de noter que les négociations avec la Pologne au sujet de la répartition des droits de douane ont abouti à la signature d’un Accord conclu à Genève le 20 septembre. Cet Accord, qui a déjà été mis provisoirement en vigueur, bien qu’il n’ait pas encore été ratifié, consti- « tue une base satisfaisante pour l'équilibre du budget de Dantzig. >» $S. D. N. Rapport du Comité Financier. Situation financière de la Ville libre de Dantzig.
