CHAPITRE VIII

EFFORT POUR LE PERFECTIONNEMENT DU SYSTEME DOUANIER ET GUERRE DOUANIERE AVEC L'ALLEMAGNE

$ 1. — Tarif douanier du 26 juin 1924

Le premier tarif douanier du 4 novembre 1919 fut établi, comme on le sait, en hâte et dans des conditions anormales ; il avait, par suite, un caractère trop simpliste et n’était pas exempt de défauts. À mesure qu apparaissaient ces défauts et lacunes il fallait songer à les corriger. D’autre part l’évolution de la vie économique et les modifications dans la structure économique de la Pologne, dont les plus notables étaient la récupération d’une partie de la Haute Silésie et l’'incorporation de la Ville Libre de Dantzig au territoire douanier polonais, posaient devant la politique polonaise de nouveaux problèmes et ne pouvaient manquer de trouver leur reflet dans le tarif douanier.

C’est pour ces raisons que le Comité des Douanes, dans sa séance du 8 mars 1922, décida de constituer une commission ayant pour tâche d'étudier la révision du tarif de 1919.1 Le règlement et la composition de cette commission furent approuvés par le Ministre de l’Industrie et du Commerce le 9 mai 1922. Elle se composait des délégués de 17 groupements économiques (dont 4 chambres de commerce et d'industrie), représentant les intérêts de l'industrie, de l’agriculture, du commerce et des consommateurs. En outre elle comptait 8 experts nommés par le Ministre de l’Industrie et du Commerce. En acceptant la mission qui lui était confiée par le Ministre de l'Industrie et du Commerce, la commission a défini comme suit les points sur lesquels devait porter la révision du tarif:

1° corriger les fautes d'impression et de rédaction du tarif,

2° réviser et compléter la nomenclature,

8° réviser les droits peu rationnels par rapport aux droits sur les matières premières et produits demi-fabriqués respectifs,

4° corriger les principales défectuosités des droits au point de vue économique.

1{V. pour les données plus détaillées sur la révision et le tarif de 1919: St. Fr. KROLIKOWSKI, Caractères des tarifs douaniers en Pologne, p. 14-18.

L'enquête entreprise en juin 1922 par le Ministère de l'Industrie et du Commerce, auprès des groupements économiques, était destinée à fournir les données nécessaires pour la mise en exécution de ce plan. Les résultats de l'enquête furent examinés et étudiés par le Ministère jusqu’à la fin de 1928.

C’est alors qu’intervint un élément nouveau qui exerça ses répercussions sur la révision du tarif et même en accéléra le cours : l’action d'assainissement des finances polonaises, engagée en 1923 et réalisée en 1924. La réforme financière fournit en même temps une excellente occasion légale de procéder à la révision par la voie extra-parlementaire, puisque la loi du 11 janvier 1924 sur l’assainissement du Trésor Public et la réforme monétaire autorisait, entre autres, « la modification des taux des droits de douane au gré de l’évolution de la conjoncture économique ». Selon les termes de la loi, l’exécution de ses dispositions devait être terminée avant le 30 juin 1924, par voie d'ordonnances du Président de la République, rendus en vertu de décisions délibérées en Conseil des Ministres.

En novembre 1923 les propositions relatives à la révision du tarif et élaborées par le Ministère de l'Industrie et du Commerce, furent soumises à une conférence interministérielle. Le Ministère des Finances, eu égard à la réforme financière en cours, demanda que fût accentué l'élément fiscal du tarif . Ce fut l’objet de l’ordonnance présidentielle du 9 février 1924 : rendue en vertu de la loi du 11 janvier 1924, qui majorait les droits de caractère fiscal (sur le thé, le café, le riz, etc.) et en établissait de nouveaux (harengs salés), anticipant ainsi en partie sur la révision générale du tarif.

En janvier 1924 les travaux de révision furent poursuivis par le Comité des Douanes, et notamment par sa Commission pour la révision du tarif douanier. Cette Commission confia l’étude détaillée de la révision des différents chapitres du tarif à 26 souscommissions, qui siégeaient depuis la mi-février jusqu’à la mi-avril. D’après les suggestions des sous-commissions, la Commission formula, dans la deuxième quinzaine de mai, ses conclusions définitives et en saisit le Ministère de l'Industrie et du Commerce. La Commission et les souscommissions, sous la direction éclairée de M. J. S. Okolski, président du Comité des Douanes, ont fait preuve, dans l’accomplissement de leur mission, d'autant de savoir-faire que de compétence.

Après avoir été examiné au cours de plusieurs conférences interministérielles et par le Comité Economique des Ministres, le projet du nouveau tarif fut adopté par le Conseil des Ministres avec les modifi-

PJ di L. de 1924 N°2414 p.129:

cations que le Gouvernement crut devoir y introduire, L’ordonnance du Président de la République du 26 juin 1924, : rendue en vertu de la loi du 11 janvier 1924, promulga le nouveau tarif douanier, qui entra en vigueur le 13 juillet de la même année.

La révision de 1924 a dépassé les cadres du plan initial, ce qui était dû pour la plus grande part aux circonstances qui l’avaient accompagnée. En effet, la réforme monétaire a provoqué des perturbations dans la production et la consommation, une sorte de crise, ce qui eut nécessairement des répercussions sur la politique douanière. Par suite, différentes branches de la production firent connaître leurs desiderata dont il fut tenu compte dans les travaux de révision.

Profitant de la révision du tarif douanier les organisations agricoles ont émis une proposition tendant à faire établir nominalement des droits d'importation sur les céréales, dans l’espoir que, dans l’avenir, l’agriculture pourrait grâce à cette mesure, obtenir en faveur de sa production une protection douanière effective. Jusqu'à ce jour le tarif ne contenait pas de droits d’entrée sur les céréales. Cette revendication fut formulée dans un aide-mémoire déposé par la Société d'Agriculture de Petite-Pologne. Afin de donner satisfaction aux desiderata des agriculteurs, le Ministère de l’Agriculture établit un projet de droits de douane sur les céréales (par 100 kg. de seigle, d'orge et d'avoine - 2 z1. 10 gr., froment - 5 z1., soit de 14 à 20% du prix de 1924 et approximativement de 12 à 25 % du prix d’avantguerre). Consulté sur cette question, le Comité des Douanes donna pleine satisfaction aux agriculteurs en adoptant à l’unanimité, au cours de la séance du 29 janvier 1924, une résolution tendant à introduire les droits sur les céréales dans le tarif révisé, à condition que leur perception ne commence que lorsque les intérêts de l’agriculture l’exigeront impérieusement.

On peut supposer que le Comité des Douanes, dans son ensemble, où les agriculteurs constituaient un groupe peu nombreux de mécontents, se souciait peu de voir les droits sur les céréales nominalement inscrits dans le nouveau tarif, étant donné que ces droits n’avaient aucun rapport avec la situation économique à cette époque. Mais, en adoptant la proposition dans ce sens à la veille de la révision du tarif, les représentants de l’industrie, au sein du Comité, désiraient sans doute se montrer complaisants vis-à-vis de leurs collègues agriculteurs, afin de les disposer plus favorablement envers les postulats de l’industrie en matière de protection douanière. Ce procédé était d'autant plus inoffensif que, quiconque connaissait l'opinion

1 J, d. L. de 1924, No 54, p. 540.

du Gouvernement, pouvait être assuré que la résolution du Comité ne gagnerait pas son approbation. En effet, les droits sur les céréales, insérés par la Commission dans le tarif douanier, furent supprimés par le Gouvernement; il accepta cependant que la protection douanière fût étendue à quelques produits d'élevage (bétail à cornes, viande).

En laissant de côté la question de droits sur les céréales, qui en réalité n’était pas actuelle à cette époque, il est juste de reconnaître que le Gouvernement d’alors manifestait un penchant en faveur du libéralisme en matière douanière, et c’est dans ce sens qu’il influa sur la révision du tarif et y apporta ses correctifs.1 La politique douanière du Gouvernement s’inspirait de l’idée de la lutte contre la « cherté de la vie », elle était orientée d’autre part vers un abaissement du coût de la production et des prix des produits industriels, afin qu’ils soient à même de concurrencer les produits étrangers, du moins sur le marché intérieur. Mais cette politique ne tenait pas suffisamment compte de ce que l’un des premiers effets de la réforme monétaire serait l’augmentation de la capacité d'achat du consommateur polonais par rapport aux marchandises d’origine étrangère, ce qui aurait pour conséquence un fort accroissement des importations et le déficit de la balance commerciale. Plus tard, on reprochaiïit généralement à cette politique d’avoir été une des causes de la chute du zloty, survenue dans la deuxième moitié de 1925.

M. Ladislas Grabski, Président du Conseil et Ministre des Finances en 1924 et 1925, se défend contre ces griefs dans ses souvenirs où il consacre des pages intéressantes à la politique douanière du gouvernement qu'il présidait.? Il dit entre autres: «Bien que toute la politique « douanière, en ce qui concernait les intérêts industriels, fût poursui- « vie constamment en accord avec les milieux intéressés, après ma dé- « mission je fus l’objet de critiques très violentes précisément à pro- « pos de cette politique. On me reprochaiïit notamment d’avoir commis « une grande faute en inaugurant une politique libérale en 1924, au « lieu de protéger la réforme monétaire par des tarifs douaniers éle- « vés.

« Notre politique douanière était protectionniste dès 1924, mais « dans une moindre mesure que l’année suivante. Etait-ce une faute? « Il n’est point facile de répondre à cette question. Mais personne ne

1 V. St. Fr. KROLIKOWSKI, op. cit, p. 15 et discours du sous-secrétaire d'Etat aux Finances à la séance de la Diète du 8 juillet 1924 (compte rendu de la 145me séance, col. 69). É

2 Deux années de travail à la base de notre Etat, p. 51 et suivantes.

« réclamait à cette époque une accentuation du protectionnisme, au « contraire, on demandait une réduction des droits de douane.

« En 1924, ce n’était pas la question de savoir comment se dé- « fendre contre les importations étrangères qui se posait devant la col- « lectivité polonaise, mais le problème: comment réduire les prix des « produits industriels. Les industriels eux-mêmes cédaient à l’opinion « générale en collaborant avec le gouvernement, en vue de donner à « la politique douanière une orientation de nature à assurer une pro- « tection suffisante aux principales branches de la production industrielle, mais où les principaux articles de consommation intérieure, « surtout ceux intéressant la classe ouvrière, seraient accessibles à des « prix abordables, ce qui impliquait la nécessité de maintenir les « droits de douane à un niveau peu élevé. »

De l’avis de M. Grabski il était indispensable d'adopter cette politique, ne serait-ce que pour satisfaire les besoins de la population ouvrière de la Haute Silésie et en partie de la Galicie, habituée à se fournir en vêtements bon marché en Allemagne, en Autriche et en Bohéme. L'industrie de Lodz et de Varsovie, qui, avant guerre, exportait ses produits en Russie, devait conquérir ce marché national sans augmenter le coût de la vie de la classe ouvrière. Cette politique était également destinée à améliorer la situation des agriculteurs, en supprimant l’écart excessif entre les prix agricoles et industriels.

Réfutant les reproches qu’on lui adressait en tant que Ministre des Finances, d’avoir fait une politique douanière erronée, M. Grabski déclare ce qui suit: « Mon programme, si décrié, consistant à mi- « ser sur le consommateur, qui se serait avéré funeste et que j'aurais « abandonné trop tard en 1925, tout ce programme se limitait à ces « trois objets : les vêtements ouvriers,le linge et la chaussure bon mar- « ché. À part cela toute la politique de protection douanière de l’in- « dustrie échappait à mon influence directe, le Ministère de l’Indus- « trie et du Commerce, et non celui des Finances, étant compétent « en la matière, et cette politique était faite en collaboration avec les « milieux industriels. »

CSS

Rappelons que les groupements agricoles, de leur côté, demandaient avec insistance à cette époque une réduction générale des tarifs protégeant la production industrielle. A la dernière séance de la Commission pour la révision du tarif douanier (26 mai 1924), les représentants de l'agriculture ont présenté une déclaration constatant que les droits sur les produits industriels tels que les fixait le projet du nouveau tarif étaient excessifs, et annonçant des démarches auprès du Gouvernement pour en obtenir la réduction. Quelques jours

après (5 juin) les groupements agricoles ont remis au Gouvernement une pétition dans ce sens.

Quoi qu’il en fût, le tarif de 1924 constituait un progrès par rapport à celui de 1919. Il n’a pas été procédé à la refonte fondamentale du tarif, la loi du 11 janvier autorisant seulement « la modification des taux des droits de douane au gré de l’évolution de la conjoncture économique ». Cependant l’effet économique du nouveau tarif était mieux adapté aux besoins de la production du pays, pris dans son ensemble, et son côté fiscal, négligé précédemment, répondait mieux aux intérêts du Trésor. Tous les droits restèrent des droits spécifiques. Le tarif ne s’appliquait qu'aux importations, et ce n’est que plus tard (septembre 1924) qu’on y joignit un tarif d'exportation.?

La structure générale empruntée, on le sait, au tarif russe de 1903, ne fut pas changée. Aux dix groupes de marchandises on en ajouta un 1lième (détachant en groupe séparé les matières explosives). On conserva le dispositif et le nombre des numéros (217) mais, dans le cadre des différents numéros, on établit de nouvelles subdivisions. Par suite le nombre total des taux passa de 1063 à 1596, augmentant de 50 %, et la spécialisation du tarif fut plus poussée. Les changements ultérieurs ne firent qu’accentuer cette évolution.

On peut juger du degré de spécialisation du tarif polonais de 1924, comparé aux tarifs des autre Etats, par les données contenues dans le rapport présenté par M. Trendelenburg * à la Conférence Economique Internationale à Genève en 1927. Sur une liste de 62 pays comparés, établie dans l’ordre de la spécialisation décroissante, la Pologne occupe la 14-ème place. Les pays suivants la précèdent au point de vue de la spécialisation de leur tarif : Haïti, France, Argentine, Italie, Honduras, Brésil, Belgique, Hongrie, Guatemala, Bolivie, Pérou, Allemagne et Roumanie. La spécialisation des tarifs des autres pays était moins poussée.

Quel était le niveau de la protection douanière dans le tarif de 1924? D’après les données du Ministère de l’Industrie et du Commerce communiquées au Comité des Douanes en juin 1924, après l’achèvement de la révision du tarif et touchant certaines branches de la production, la protection douanière moyenne de l'industrie de la tannerie était de 25%, environ ad valorem. Pour les autres industries les chiffres respectifs s’établissaient comme suit: chaussures — environ

1 V. le mémoire de l’Union des Organisations agricoles polonaises, adressé au Président du Conseil, au Ministre des Finances et au Ministre de l’Agriculture, publié dans la Gazette Agricole, N° 24 de 1924 (Varsovie).

2 J. d. L. de 1924, N° 83, p. 796. ire

3 Dr. TRENDELENBURG, Nomenclature et classification tarifaire. S. D. N.

(C. E. I. 32), Genève, 1927.

20°, vêtements et lingerie — environ 15%, papier d'imprimerie — 25%, industrie sidérurgique et mécanique — 40% environ, industrie chimique — 40% environ, industrie textile — 25 %, environ.

Le memorandum élaboré par le Secrétariat de la Société des Nations pour la Conférence Economique Internationale de Genève de 1927 contient un tableau comparatif des « taux indices des tarifs » de vingt pays, c’est-à-dire de la moyenne des droits de douane calculés ad valorem sur la base des tarifs en vigueur en 1925. ?

En ce qui concerne la Pologne ce tableau tenait compte, par conséquent, des changements apportés au tarif au cours de l’année 1925. Sans doute, et le memorandum ne manque pas de le souligner, des études de ce genre, en raison de leur objet, de leur nature et des difficultés qu’elles présentent, ne doivent être acceptées qu'avec d’expresses réserves qui toutefois ne les privent pas de leur valeur en tant cu’expériences et exemples. Sur la base des indices établis d’après des méthodes différentes, il fut procédé dans cette étude à un classement sommaire des pays en les groupant d’après le niveau approximatif de leuts tarifs en 1925.

Indices des tarifs:

a) supérieurs à 40% — Espagne;

c) supérieurs à 25% — Etats-Unis d'Amérique;

c) de 20 à 25% — Argentine, Hongrie, Pologne, Royaume des Serbes, Croates et Slovènes;

d) de 15 à 20% — Australie, Canada, Tchécoslovaquie, Italie;

e) de 10 à 15% — Autriche, France, Allemagne, Inde, Suède, Suisse ;

f) de 5 à 10% — Belgique, Danemark;

g) inférieur à 5% — Pays-Bas, Royaume-Uni;

Si, au lieu des indices généraux, on prend ceux des articles manufacturés seulement, le tableau est sensiblement modifié.

Indices des tarifs des articles manufacturés:

a) 40% et supérieurs — Espagne;

b) de 35 à 40% — Etats-Unis d'Amérique;

c) de 30 à 35% — Pologne;

d)de 25 à 30% — Argentine, Australie, Tchécoslovaquie, Hongrie;

e) de 20 à 25% — Canada, France, Allemagne, Italie, Royaume des Serbes, Croates et Slovènes ;

f) de 15 à 20% — Autriche, Belgique, Inde, Suède;

g) de 10 à 15% — Danemark, Suisse;

h) Inférieurs à 10% — Pays-Bas, Royaume-Uni.

1 Cf. St. Fr. KROLIKOWSKI, op. ciît., p. 16.

2 Taux mdices des tarifs, S. D. N. (C. E. I. 37), Genève 1927.

Un autre calcul a été établi en 1927 par le Comité National Autrichien de la Chambre de Commerce Internationale.! Les études ont porté sur les tarifs de treize Etats européens, au début de 1927, ainsi que sur le tarif austro-hongrois d’avant-guerre. Comme il s'agissait en premier lieu de déterminer l'incidence des tarifs sur les exportations et les réexportations autrichiennes, les résultats de l'enquête n’ont qu’une portée relative. L'étude groupe les Etats dans l’ordre suivant, selon le niveau de leur protection douanière: 1) Roumanie — 98,4 2) France — 59,1% (les droits frappant les exportations autrichiennes étaient calculés d’après les données du début de 1927), 3) Pologne — 43,3% (compte tenu des rectifications du calcul — 37%), 4) Tchécoslovaquie — 36,4%, 5) Yougoslavie — 34,8%, 6) Hongrie — 31,1 %,,7) Italie — 28,6 %, 8) France — 24,7% (droits minima d’après le projet du nouveau tarif douanier), 9) Allemagne — 20,8%, 10) Suède — 19,5%, 11) Autriche — 19,2%, 12) ancienne Autriche- Hongrie — 18,9%, 13) Suisse — 17,5%, 14) Danemark — 13,2%, 15) Belgique — 11,4%.

Dans l’un comme dans l’autre calcul la Pologne figurait parmi les Etats à protection douanière relativement élevée. C’est là un fait difficilement contestable, qui reflète les tendances protectionnistes de la politique douanière de la Pologne déterminée par les conditions de la production nationale. Il est à remarquer cependant que le tarif polonais n'étant que médiocrement et peu uniformément spécialisé, cette circonstance pouvait influer sur les calculs, dans le sens d’une augmentation du niveau moyen. Il ne faut pas oublier par ailleurs, que les concessions conventionnelles s’appliquaient alors à moins de la moitié des droits du tarif autonome et que la convention commerciale entre la Pologne et l’Allemagne n'était pas encore réalisée.

Le tarif douanier du 26 juin 1924, pendant la période où il restait en vigueur (c’est-à-dire jusqu’au 11 octobre 1933) a subi de nombreuses modifications.? Nous aurons l’occasion de signaler les plus importantes d’entre elles. Notons seulement que le système des exemptions et des droits de faveur autonomes, dont il était déjà question, fut maintenu comme un des instruments de la politique douanière et influait dans une certaine mesure sur le niveau effectif du tarif. Ajoutons enfin que l’arrêté du Ministre des Finances du 12 février

1 V. l’article de M. Stephane KonoPski, La protection douanière dans les divers Etats à la lumière des études internationales dans la revue Przemysl à Hamdel, N°° 24 et 25 de 1928.

2 On peut trouver l’énumération des arrêtés introduisant ces modifications dans la publication non-officielle du tarif douanier. Ed. 1930 de Przemysl it Handel et dans les suppléments.

1926, qui fut par la suite modifié et complété à plusieurs reprises, ! fournit des explications au tarif (qui se trouvaient précédemment dans les circulaires ministérielles) ayant force obligatoire au même titre que le tarif lui-même.

$ 2. —— Loi du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier

La loi du 31 juillet 19242, en dépit d’une forme modeste et d’un contenu fort sommaire, occupait une place capitale dans le système juridique du régime douanier polonais. Son titre de « loi touchant le règlement du régime douanier » s'explique par l’origine de ce texte.

Nous savons déjà que depuis 1919 le régime douanier et l’activité règlementaire du Gouvernement étaient fondés sur la résolution de la Diète Constituante du 1° août 1919. Cette résolution n'était pas une loi positive et le système juridique auquel elle servait de base était en fait entaché d’illégalité. Cet état de choses ne pouvait pas, bien entendu, être toléré à l’infini, d'autant moins que l’art. 126 de la Constitution du 17 mars 1921 statuait que toutes les prescriptions et dispositions légales actuellement en vigueur qui se trouveraient en désaccord avec les dispositions de la constitution, seraient, au plus tard dans le délai d’un an après le vote de celle-ci, soumis au Parlement qui voterait les lois nécessaires pour les accorder au point de vue juridique.

Aussi, en avril 1922, le Gouvernement déposa-t-il sur le bureau de la Diète Constituante, un projet de loi « touchant le règlement du système douanier »,% dont le but principal était de légaliser l’état de choses existant. Mais la Diète n’eut pas le temps de voter le projet avant la fin de la législature. Pendant la législature suivante le Gouvernement déposa le projet une seconde fois, en décembre 1922 #, pour le retirer ensuite en vue de l’élargir et d’y apporter des modifications. Enfin le projet fut déposé pour la troisième fois en janvier 19245 Il fut voté par la Diète et le Sénat et devint loi le 31 juillet 1924, c’est-à-dire un mois après la promulgation du nouveau tarif. La loi est entrée en vigueur le 30 septembre 1924.

Le débat sur le projet de loi à la Diète a donné lieu à des appréciations critiques aussi abondantes que sévères sur Ja politique douanière du Gouvernement.® Outre les doléances contre le protectionnis-

1J. d. L. de 1926: N° 51 p. 304; de 1928: No 98 p. 880; N° 101 p. 905.