J. d. L. de 1924, No 80, p

3 Doc. Parl. Diète Const. Annexe No 3481.

4 Doc. Parl. Diète (1'° législature), Annexe N° 13.

5 Doc. Parl. Diète (1'° législature), Annexes N°° 947 et 1238.

6 V. comptes rendus des 96me, 124"° et 145°° séances de la Diète (ire législature).

me et la fiscalité irrationnels, le Gouvernement se vit adresser le reproche d’illégalité. On fit valoir notamment que la résolution de la Diète du 1 août 1919 n’avait pas été publiée au Journal des Lois ni approuvée constitutionnellement et que tous les droits basés sur le tarif de 1919 étaient, au fond, perçus illégalement.

Dans sa réplique le représentant du Gouvernement, M. Cz. Klarner, sous-secrétaire d'Etat au Ministère des Finances, futur ministre de l’Industrie et du Commerce et ministre des Finances, défendit la politique douanière du Gouvernement et déclara, en ce qui concernait le grief d’illégalité: « Le Gouvernement actuel ne peut être rendu responsable de ce qui s’est passé en 1919.» Cette réponse était d’ailleurs plus habile qu’exacte. Elle faisait croire en effet que l’état extra-légal dans le domaine douanier était imputable au pouvoir exécutif qui, en 1919, se serait arrogé les prérogatives législatives en matière douanière. En réalité la plus grande part de responsabilité incombe, en l'occurrence, au Parlement. Nous avons déjà établi, mais il n’est point superflu de le répéter, que, conformément à la résolution de la Diète du 1° août 1919, le Gouvernement déposa à la Diète Constituante, dans le délai prescrit, « le projet de loi concernant le tarif douanier ». Dans sa séance du 1° octobre 1919 la Diète renvoya ce projet à la commission, où il fut enterré. Si la Diète n’avait pas négligé de l’examiner et de le voter, on ne se serait sans doute pas écarté de la voie légale ordinaire.

En tout état de cause la loi du 31 juillet, bien qu’imparfaite, n’en était pas moins un acheminement vers une situation légale. Elle avait notamment pour objet: 1° de légaliser l’activité réglementaire antérieure du Gouvernement en matière de douanes ; 2° d'établir les bases du régime douanier, tout en accordant au Gouvernement dans ce domaine des autorisations temporaires extraordinaires; 3° d’abroger le régime du commerce extérieur antérieurement en vigueur.

En ce qui concernait la légalisation du passé, la loi disposait que « Les arrêtés publiés au Journal des Lois touchant les questions doua- « nières et rendus en vertu de l’autorisation accordée par la Diète « Constituante le 1° août 1919, entrent en vigueur le jour de leur pro- « mulgation » (art. 6). Ainsi la sanction législative a été conférée à tous les arrêtés gouvernementaux en matière douanière rendus depuis 1919.

Les bases du régime douanier étaient définies très brièvement dans les cinq premiers articles. La loi disposait que le territoire politique de la République de Pologne constitue un seul territoire douanier, uniforme au point de vue de la législation douanière, des échanges commerciaux avec l’étranger, de la protection douanière des fron-

tières et de l’organisation des services douaniers (art. 1). Ce territoire pouvait être étendu, en vertu de conventions internationales, au delà des frontières de la République (art. 2).

La loi du 31 juillet 1924 a établi le statut de l’administration des douanes. Bien que la loi en question ait été remplacée par le décret du Président de la République du 27 octobre 1933 relatif au droit douanier. cependant. l’organisation établie par la loi de 1924 n’a pas été modifiée dans ses traits essentiels. La loi disposait notamment que l’administration des douanes sur l’ensemble du territoire douanier est exercée par le Ministre des Finances ? par l'intermédiaire des organes suivants :

a) les bureaux de douane en tant qu’autorités de première instance;

b) les services douaniers régionaux de deuxième instance;

c) la garde douanière en tant qu’organe d’exécution préposé à la protection de la ligne de douane et appelée à empêcher le passage illégal de celle-ci. 3 Toutefois les services douaniers sur les parties du territoire douanier étendu par les conventions internationales au-delà des frontières politiques pouvaient, en vertu de ces conventions, être organisés d’une facon différente (art. 3).

Les circonscriptions des services douaniers de deuxième instance ainsi que leurs sièges étaient fixés par le Conseil des Ministres sur proposition du Ministre des Finances. Les bureaux, les services et la garde douanière étaient créés par le Ministre des Finances, pour les bureaux à la frontière — en accord avec le Ministre de l'Industrie et du Commerce et le Ministre de l’Intérieur. Le fonctionnement intérieur, le chiffre du personnel et la compétence des autorités et services douaniers ainsi que de la garde douanière sont fixés par le Ministre des Finances.‘ La définition de la sphère d’attributions de la

1 La loi du 10 mars 1932 (J. d. L. de 1932, No 32, p. 330) autorisait le Con seil des Ministres à établir par voie d'ordonnances des zones franches sur le territoire douanier polonais et à en fixer les limites.

2 Au Ministère des Finances l’administration des douanes ressortit au Département des Douanes, qui se subdivise en trois sections: 1) l’administration. 2) des tarifs, 3) de la législation douanière, Les autorités de IIme instance sont les Directions des Douanes au nombre de 5 (Varsovie, Lwôw, Myslowice, Poznan et Dantzig). Les autorités de 1re instance sont constituées par les bureaux de douane (actuellement au nombre de plus de 250; pour la liste détaillée v. Moniteur Polonais de 1934, N° 278, poste 385). Les décisions du Ministère des Finances en matière douanière sont passibles de pourvoi en cassation devant la Cour Administrative Suprême. Les questions de politique douanière ressortissent également au Ministère de l'Industrie et du Commerce où elles sont réservées à la compétence du Département de l’Industrie.

8 Nous savons que la garde douanière a été transformée en 1928 en Garde- Frontière; v. supra, p. 98.

4 En ce qui concerne la garde douanière, ces précisions furent fournies par le décret présidentiel du 22 mars 1928 touchant la Garde-Frontière; v. supra, p. 98.

garde douanière et des modalités de son fonctionnement était réservée, en vertu de la loi, à la décision du Ministre des Finances, rendue en accord avec le Ministre de l'Intérieur (art. 4).

En ce qui concernait le produit des droits de douane, la loi disposait qu’il constitue, dans sa totalité, le revenu du Trésor public! Il ne pouvait être dérogé à cette règle qu’en ce qui concerne les territoires spécifiés à l’art. 2, dans les limites déterminées par les conventions internationales (art. 5).

Concernant les attributions dévolues au Gouvernement (art. 7) la loi autorisait le Ministre des Finances, en accord avec les Ministres de l’Industrie et du Commerce et de l'Agriculture, jusqu’au moment de la stabilisation des conditions économiques, à régler les matières suivantes par voie de règlements provisoires:

a) établir des droits de sortie et adapter leurs taux aux variations du mouvement général des affaires:

b) établir, pour une période transitoire, des réductions de droits pour les articles de première nécessité importés de l’étranger, ainsi que pour les matières premières et moyens de production importés par des producteurs industriels et agricoles ; ?

c) compléter la règlementation douanière en vigueur par des dispositions relatives aux crédits douaniers et aux délais de payement des droits;

d) décréter des prescriptions touchant le régime du remboursement des droits de douane à l’exportation des produits finis;

1 Le produit de la douane pendant les exercices budgétaires 1926/27-1934/35 s’établissait comme suit:

en millions de zlotys en % des recettes totales du budget

Produit brut Produit net Produit brut Produit net 1926/27 216,9 213,4 8,7 8,5 1927/28 DHTT 371,9 13,6 13,4 1928/29 438,1 424,4 14,4 14,1 1929/30 423,9 395,38 14,0 13,0 1930/31 O2 T2 257,6 11,9 9,4 1931/32 214,1 156,9 9,5 6,9 1932/33 156,6 107,6 7,8 5,4 1933/34 154,2 94,2 8,0 4,9 1934/35 158,8 80,1 7,4 3,8

Est considéré comme « produit brut » le produit des droits d'entrée, des droits de sortie et de toutes les taxes de manipulations; est considéré comme « produit net >» le produit brut moins le montant des sommes versées par la Douane contre les bons d'importation (le remboursement des droits d'entrée en vue

7 exportations).

nn a tu # 9 octobre 1933, portant modification partielle de la loi du 31 juillet 1924, touchant le règlement du régime douanier (J. d. L. de 1933, N° 78, p. 554) a conféré une nouvelle rédaction à l’alinéa b) de l’art. fr, par laquelle les compétences du Gouvernement pour accorder des réductions et exemptions de droits de douane ont été élargies.

e) majorer et réduire les taxes de manipulation perçues au dédouanement des marchandises ;

f) délivrer, aux conditions à déterminer, des concessions pour l'ouverture et l'exploitation d'entrepôts réels pour le magasinage de marchandises étrangères non dédouanées, ainsi que pour le droit d'exercer, à titre professionnel, les fonctions de courtier auprès des bureaux de douane;

g) frapper de droits additionnels les marchandises en provenance des pays encourageant par des primes patentes ou déguisées leurs exportations en Pologne, ou pratiquant le dumping;

h) établir des prohibitions d'entrée, de sortie et de transit, avec faculté d'autoriser, à titre exceptionnel, l'importation, l’exportation ou le transit de marchandises prohibées, ainsi qu’établir des taxes d'exportation; les exemptions accordées à des transports particuliers de marchandises peuvent être subordonnées à leur vente contre des monnaies étrangères et au dépôt du produit de la vente, en monnaie étrangère, à l'institution financière indiquée par le Ministre des Finances contre payement de la contre-valeur en monnaie nationale, au cours du jour. Les certificats d'importation, d'exportation et de transit sont délivrés par le Ministère de l’Industrie et du Commerce. Les prohibitions de sortie ne peuvent. frapper que les matières premières indispensables à l’industrie nationale. Les règlements spécifiés dans cet alinéa sont rendus par le Conseil des Ministres; !

i) introduire dans le tarif actuellement en vigueur des modifications rendues indispensables par les conditions économiques et territoriales modifiées. ?

Les attributions conférées au Gouvernement en vertu de l’art. 7, étaient, on le voit très étendues, à tel point que la politique douanière fut en réalité entièrement réservée au pouvoir exécutif. La loi disposait (art. 8, conforme au projet de loi) que les règlements rendus en vertu des aliénas a), b), g), h), à) de l’art. 7 de la loi, devaient être soumis à la ratification de la Diète aussitôt après leur promulgation ou, si la Diète est en vacances, à la première séance de la prochaine session. Les règlements auxquels la Diète a refusé son approbation, perdaient immédiatement force obligatoire. Dans la pratique les choses se passaient de telle sorte que le Gouvernement donnait communication au Parlement des ordonnances et arrêtés rendus, et le Parlement se bornaïit à leur donner son approbation tacite.

1 Le décret présidentiel du 9 octobre 1933 a abrogé l'alinéa h de l’art. 7 et a introduit un article supplémentaire accordant au Gouvernement des pouvoirs étendus en matière de restriction d'importation et d'exportation.

2 minfra, D. 170.

3 Certaines restrictions y furent apportées à l’art. 12 de la loi de finances du 830 juin 1925.

La durée de ces attributions n’était pas définie. Elles étaient accordées par la loi « jusqu’au moment de la stabilisation des conditions économiques », expression dépourvue de signification positive, mais qui indiquait que les droits conférés au Gouvernement étaient considérés par le législateur comme une dérogation à la procédure juridique normale, dérogation justifiée par des circonstances économiques exceptionnelles.

L’alinéa :) déjà cité de l’art. 7 qui autorisait le Gouvernement à « introduire dans le tarif actuellement en vigueur des modifications indispensables» et dont la rédaction imprécise a donné lieu à des interprétations assez élastiques, mérite une attention spéciale. L'analyse linguistique du texte polonaïs suggère la conclusion que le législateur n’entendait pas autoriser le Gouvernement à apporter au tarif des modifications successives en nombre illimité, mais, au contraire, qu’il lui donnait la faculté de procéder à un seul remaniement. Après la première révision du tarif de 1924, qui eut lieu en mai 1925 et touchait une partie du tarif, la question se posa de l'interprétation de l’alinéa 4) de l’art. 7. On se demanda notamment si les droits du Gouvernement, touchant la modification du tarif, avaient déjà été épuisés, et, dans l'hypothèse contraire, quelles en étaient les limites. Interpellé sur ce point par le Ministère de l’Industrie et du Commerce, le Conseil des Ministres, s’en remettant à l’opinion de ses services juridiques, fit connaître, en octobre 1925, son opinion d’après laquelle le texte en question autorise le Gouvernement à modifier une fois chaque droit du tarif douanier. Cette interprétation pouvait donner lieu à des objections du point de vue logique et juridique. En tout cas on s’y conforma en procédant à la révision d’octobre 1925 et aux changements apportés postérieurement. Cependant, en 1930, au fur et à mesure des besoins, elle était abandonnée comme trop étroite, en faveur du point de vue d’après lequel le Gouvernement, en vertu de l’art. 7 alinéa 1), a la faculté de modifier plusieurs fois chaque droit du tarif. La disposition en question de l’art. 7 devint ainsi la source de droits illimités reconnus au Gouvernement, pour introduire à son gré les changements dans le tarif douanier.

Il n’est pas inutile de noter qu’en octobre 1925, un des groupes parlementaires déposa à la Diète un amendement à la loi du 31 juillet,! qui demandait précisément la suppression de l’alinéa à) de l’art. 7. Cet amendement, renvoyé sans discussion à la Commission des Finances, n’eut pas de suite.

La loi du 31 juillet prescrivait d’autre part (art. 9 et 10 l’appli-

1 Proposition des députés du Parti Socialiste Polonais relative à la politique douanière. Doc. parl. Diète (1re lég.), Annexe N° 2141 et compte rendu de

la 243me séance,

cation provisoire, dans les différentes parties de la Pologne, de la législation des anciens Etats copartageants pour la répression des fraudes douanières. Les dispositions en cette matière expiraient en effet avec l’entrée en vigueur de la loi polonaise relative à la répression des délits fiscaux de 1926. Rappelons enfin que la loi du 31 juillet 1924 abrogea la loi du 15 juillet 1920 sur les échanges commerciaux avec l'étranger.

Le texte de la loi du 31 juillet différait peu du projet déposé par le Gouvernement. Des modifications de quelque importance ne furent apportées qu’à l’art. 7. D’après le projet, le Ministre des Finances d'accord avec le Ministre de l'Industrie et du Commerce et, seulement pour les questions intéressant l’Agriculture, avec le Ministre de l'Agriculture, était compétent pour rendre des arrêtés dans les limites des pouvoirs conférés au Gouvernement en vertu de cet article. La Diète modifia cette disposition en ce sens que, pour statuer dans chaque cas, l’accord des trois ministres était nécessaire. En outre le droit de décréter des interdictions d'entrée ou de sortie (art. 7 alinéa hk) fut reconnu uniquement au Conseil des Ministres, avec la réserve que ces interdictions peuvent frapper seulement les matières premières indispensables à l’industrie nationale.

En raison autant de la forme que du fond, la loi touchant le règlement du régime douanier présentait un caractère éminemment provisoire et fut votée comme telle par le Parlement. La Diète souligna ce caractère provisoire de la loi en votant simultanément une résolution invitant le Gouvernement à élaborer et à déposer à la Diète, dans le courant de l’année 1924, un projet de loi sur le régime douanier. Ce vœu de la Diète ne fut point exécuté et la loi du 31 juillet demeura, beaucoup plus longtemps que ne l’avait escompté le législateur, l’élément fondamental du statut douanier de la Pologne. Elle ne fut abrogée que par le décret du Président de la République du 27 octobre 1933, relatif au droit douanier qui est entré en vigueur le 30 octobre 1934. En même temps perdirent force obligatoire tous les arrêtés rendus en vertu de cette loi.

$ 3. — L'art. 12 de la loi de finances de 1925

À l’art. 7 de la loi du 81 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier, se rattachait directement l’art. 12 de la loi de finances du 39 juin 1925, qui mérite d'autant plus examen que le Gouvernement, par suite d’une interprétation erronnée, le considérait prématurément comme étant expiré.

Entre autres pouvoirs conférés au Gouvernement, l’art. 7 auto-

1 V. supra, p. 88.

risait, comme on le sait, le Ministre des Finances, en accord avec les Ministres de l'Industrie et du Commerce et de l'Agriculture, à établir des droits de sortie et à adapter leurs taux aux variations du mouvement général des affaires (alinéa a), et donnait pouvoir au Conseil des Ministres d’édicter des prohibitions d’entrée, de sortie ou de transit, avec faculté d'admettre des dérogations à ces règlementations et d'établir des taxes d'exportation, sous réserve toutefois que les interdictions de sortie ne pouvaient viser que les matières premières indispensables à l’industrie nationale (alinéa h). Pendant la discussion de la loi touchant le règlement du régime douanier, le Sénat voulait y apporter des correctifs de nature à restreindre ces droits du Gouvernement en ce sens que les restrictions et prohibitions d’importations ne pourraient s’appliquer aux produits agricoles. Mais la Diète rejeta alors les amendements du Sénat.

Les arrêtés rendus après l’entrée en vigueur de la loi du 31 juillet, qui frappaient de droits de sortie les produits agricoles, provoquaient un vif mécontentement et des doléances des agriculteurs. Les autorisations contenues dans cette loi leur inspiraient la crainte que la politique douanière de la Pologne ne continuât à suivre la voie dans laquelle elle s'était engagée dès 1919, consistant à grever et à freiner les exportations agricoles. La nécessité de libérer les exportations agricoles de toute entrave était, à cette époque, la note dominante des interventions du monde agricole.

Ces tendances, qui se faisaient jour dans le monde rural, eurent des répercussions au Sénat qui profita du vote de la loi de finances de 1925 pour faire prévaloir ses postulats. Le Sénat décida notamment d'inscrire dans cette loi l’article que voici:

« Les arrêtés rendus en vertu de l’art. 7 al. a) et h) de la loi du « du 31 juillet 1924 touchant le règlement du régime douanier, pour « autant qu’ils établissent des droits de sortie sur les produits agri- « coles ou frappent ces produits d’interdictions de sortie, ou enfin « les grèvent de taxes d'exportation — perdent force obligatoire à la « date du 31 juillet 1925, à moins d’avoir été abrogés antérieure- « ment par voie d’arrêté.

« Toutes les dispositions de la loi du 31 juillet 1924, touchant le « règlement du régime douanier, contraires aux présentes prescrip- « tions, sont abrogées. »

Cet amendement, proposé par le Sénat, fut adopté par la Diète et devint l’art. 12 de la loi de finances du 30 juin 1925.°?

À Ja fin de l’exercice budgétaire 1925, le Gouvernement a estimé

1 Sur la proposition du sénateur Sredniawski. 2 J. d. L. de 1925, N° 66, poste 465.

que l’art. 12 de la loi de finances du 30 juin 1925 a perdu force obligatoire.! On peut en trouver la preuve dans les arrêtés sur les droits de sortie rendus dans les années suivantes (à partir de janvier 1926). Il n’est point facile de savoir sur quels motifs juridiques cette opinion était fondée, il convient cependant de constater qu’elle était tout-àfait erronée. Nous en trouvons notamment la confirmation, en dehors du texte de l’art. 12 lui-même, dans le débat auquel cet article avait donné lieu au Sénat et à la Diète et qui permet de saisir les intentions et le point de vue du législateur. Il en résulte que la Diète et le Sénat étaient convaincus que les règles posées par l’art. 12 se présentaient comme des normes législatives ordinaires et que leur validité n’était pas limitée à l’année 1925.?

En ce qui concernait la Diète, elle se rendait fort bien compte que les amendements à la loi de finances de 1925, proposés par le Sénat, et notamment l’art. 12 en question, présentaient des « adjonctions budgétaires » caractérisées, si bien connues dans la pratique législative des autres pays et que l’adoption de ces amendements pouvait créer un précédent dans la législation polonaise. Tous les orateurs qui intervinrent dans cette question (et parmi eux se trouvaient des spécialistes rompus à la législation financière) ne manquèrent pas de le faire ressortir dans leurs discours. Le débat avait en réalité pour objet, moins la teneur des amendements présentés par le Sénat, que la question de savoir s’il était opportun de les inscrire dans la loi de finances.® Cependant, après avoir entendu les arguments contre l’introduction, dans la législation polonaise, du précédent des adjonctions budgétaires, la Diète décida que les questions de fond devaient prévaloir sur les considérations tactiques et vota l’amendement du Sénat.

L’analyse juridique de ce problème autorisa à conclure que l’art.

1 Ce point de vue était partagé par la rédaction de la Législation Polonaïse, publication officieuse du Ministère de la Justice, contenant le recueil des textes législatifs.

2 V. comptes rendus de la 103"° séance du Sénat et de la 223"*° séance de la Diète (ire lég.).

8 M. Byrka reconnaissait, il est vrai, qu’il était peu indiqué de surcharger de la sorte la loi de finances « car si ce système était pratiqué pendant plu- « sieurs années successives, quiconque voudrait étudier une loi serait obligé de « compulser les textes volumineux des lois de finances et des budgets pour s’as- « surer si telle ou telle disposition de la loi n’a pas été modifiée.» L’orateur n’en estimait pas moins nécessaire l'adoption de l’art. 12 en égard aux intérêts de l’agriculture. M. Glabinski, rapporteur de la Commission du Budget, se prononça contre les amendements du Sénat disant entre autres: « Il est question d’ins- « crire, dans une loi dont la validité par sa nature même ne s'étend que sur une < année, des dispositions venant modifier les lois en vigueur, et ces dispositions « doivent rester obligatoires jusqu’au moment où de nouvelles lois seraient vo- « tées. Cette manière d'agir est, sans nul doute, peu recommandable, car elle « introduit un désordre dans notre législation. Aussi je me prononce contre le « projet en question. »

12 de la loi de finances du 30 juin 1925 demeura en vigueur aussi longtemps que la loi elle-même du 31 juillet 1924. touchant le règlement du régime douanier, et que ledit article 12 limitait dans une mesure déterminée les attributions conférées au Gouvernement par l’art. 7 al. a) et al. h) de la loi du 31 juillet 1924.

La jurisprudence de la Cour Administrative Suprême, si elle eût été saisie du problème de la légalité des arrêtés contraires aux dispositions de l’art. 12 de la loi du 80 juin 1925, n’aurait pas manqué de nous éclairer à cet égard.

$ 4. — Guerre douanière avec l’Allemagne

Après l’entrée en vigueur du Traité de Versailles, les relations commerciales de la Pologne avec l’Allemagne étaient basées sur les clauses douanières de ce traité qui, comme on le sait, conféraient aux Alliés la clause unilatérale de la nation la plus favorisée. Ces dispositions expiraient le 10 janvier 1925, date à laquelle l'Allemagne retrouvait sa liberté contractuelle en matière tarifaire. Pendant cette période la politique commerciale de l'Allemagne était orientée de manière à tourner, dans la mesure du possible, les clauses du traité de Versailles.! Particulièrement, en ce qui concernait la Pologne, l’Allemagne avait adopté à son égard, pendant les années 1919-1922, le boycottage économique consistant à interdire l’exportation en Pologne des moyens de production indispensables à sa reconstruction économique ou à frapper les marchandises expédiées en Pologne de surtaxes spéciales. En dernière analyse ce boycottage, en dépit des prévisions allemandes, finit par profiter à la Pologne en l’aidant à se libérer d’une servitude, celle de s’approvisionner sur le marché allemand.

Le traité de Versailles, art. 168 al. b) donnait en outre à la Pologne le droit d'exporter en franchise en Allemagne, pendant une période de trois années à dater de la mise en vigueur du traité, des produits naturels ou fabriqués, originaires et en provenance des territoires polonais ayant fait avant la guerre partie de l’Allemagne. Après le rattachement à la Pologne d’une partie de la Haute Silésie, la Pologne se vit reconnaître, en vertu de l’art. 224 de la Convention de Genève du 15 mai 1922, un droit analogue par rapport aux produits naturels et fabriqués originaires et en provenance de ce territoire, pour une période de trois années à dater de la notification de la nouvelle frontière. Les dispositions de cet article, qui présentaient une grande importance pour la Pologne puisqu'elles lui permettaient d’ex-

1 V. F. F. LEGUEU, Essai sur la politique commerciale de l'Allemagne depuis 1914.

porter le charbon des mines de Haute Silésie en Allemagne, venaient à expiration le 15 juin 1925.

Avant l’expiration des clauses douanières quinquennales du traité de Versailles et de l’art. 224 de la Convention de Genève, des négociations furent entamées en automne 1924 entre la Pologne et l’Allemagne, en vue d'établir une nouvelle base contractuelle pour leurs rapports commerciaux réciproques. Le 13 janvier 1925 un accord provisoire était signé, valable jusqu’au 1° avril de la même année, en vertu duquel les parties s’engageaient à appliquer, dans leurs échanges commerciaux, les droits autonomes de leurs tarifs douaniers, à s'abstenir de toutes mesures discriminatoires dirigées particulièrement ou principalement contre le commerce de l’autre partie et à engager, le 1% mars, des négociations en vue de la conclusion d’un traité de commerce. Cependant, comme l’a dit le Président du Conseil et ministre des Finances d’alors M. Ladislas Grabski:1 « Au début des « pourparlers avec l’ Allemagne, un des membres de la délégation po- « lonaiïse, alors directeur au Ministère de l’Industrie et du Commerce « — M. Tennebaum, après avoir pris contact avec les négociateurs « allemands, eut l'impression très nette que les Allemands com- « mençaient un jeu dont l’objet était visiblement de nous déclarer « la guerre douanière, en choisissant à cet effet comme occasion « le dénoncement de l’obligation d'admettre le charbon de la Haute « Silésie polonaise à partir du 15 juin, date à laquelle expira l’obli- « gation en cette matière. En effet, quelques mois après, les événe- « ments montrèrent le bien fondé de ces suspicions ».

Aussitôt que furent entamées les négociations pour la conclusion d’un traité de commerce, en mars 1925, la partie allemande proposa la prolongation de l’accord provisoire du 13 janvier. La délégation polonaise indiqua que cette prolongation ne serait possible qu’à condition que l’Allemagne acceptât, en revanche, que l’art. 224 de la Convention de Genève fût maintenu provisoirement en vigueur. Cette condition fut déclinée par la délégation allemande. Les négociations poursuivies en mai et juin n’aboutirent pas à un accord. Au cours de ces pourparlers la partie allemande déclara qu’elle accepterait de conclure un traité de commerce à condition qu’il fût donné satisfaction à ses exigences touchant les réductions des droits de douane, ainsi que les conditions de transit et d'établissement ; la Pologne précisa de son côté qu’elle considérait comme objets principaux de ses revendications la question de l’exportation du charbon en Allemagne et les formalités du contrôle vétérinaire. Huit jours avant l'expiration de l’art. 224 de la Convention de Genève, le président de la délégation alle-

1 Deux années de travail à la base de notre Etat, p. 171.

mande proposa un accord provisoire pour six mois, fondé sur la clause mutuelle de la nation la plus favorisée, l'Allemagne accordant un contingent mensuel de 60 mille tonnes de charbon polonais et portant plus tard ce chiffre à 100 mille, à condition que la Pologne renoncçât à la liquidation des biens allemands en vertu du traité de Versailles. Bien entendu la Pologne ne pouvait pas accepter l'offre allemande. Les exportations effectives du charbon polonais en Allemagne se chiffraient en 1924 par 500 mille tonnes par mois; quant à l’abandon de la liquidation des biens allemands, c'était là une exigence d’ordre purement politique, alors que la clause de la nation la plus favorisée assurait des avantages, d’ailleurs considérables, presque exclusivement à l’Allemagne, puisque les profits que la Pologne pouvait en retirer alors étaient illusoires. Il convient de préciser que la Pologne était disposée à accorder à l’Allemagne la clause de la nation la plus favorisée en matière douanière déjà au début des négociations, en mars 1925.

A l’échéance du 15 juin l’ Allemagne se ferma entièrement aux importations de charbon polonais. Deux jours après, le 17 juin, une ordonnance du Conseil des Ministres polonais! interdisait l’importation d’un certain nombre de marchandises originaires des pays frappant de prohibitions les marchandises polonaises. Cette ordonnance entrait en vigueur sept jours après sa publication. Le 24 juin le Gouvernement polonais fit savoir qu’elle s’appliquait aux marchandises originaires d'Allemagne? Cette mesure était destinée à maintenir l'équilibre de la balance commerciale avec l’Allemagne. A son tour, dans les premiers jours de juillet, l'Allemagne prit de nouvelles mesures contres les importations polonaises: elle frappait notamment d’une surtaxe certaines marchandises polonaises et interdisait l’entrée de certaines autres. La Pologne riposta par l’ordonnance du 11 juillet 1925 5 qui allongeait la liste des marchandises allemandes prohibées.

Telle fut l’origine de la guerre douanière entre la Pologne et l'Allemagne. Les décisions prises en cette matière par le Gouvernement de M. Ladislas Grabski, étaient extrêmement graves. Pour en mesurer l’étendue, il ne faut pas perdre de vue que, parmi les fournisseurs et les clients de la Pologne, l'Allemagne occupait une place de beaucoup prépondérante. En effet les exportations en Allemagne constituaient en 1923 plus de 50% et en 1924 plus de 40% de la valeur des exportations totales de la Pologne, les chiffres respectifs pour