L'ERE MODERNE JUSQU'AUX PARTAGES

Les changements survenant progressivement, à la fin du moyen âge, dans la vie politique et économique de la Pologne, pour se cristalliser vers le milieu du XV”* siècle, se manifestent essentiellement par une prépondérance de plus en plus marquée de l’économie monétaire sur l’économie naturelle et le rôle dominant de la noblesse dans la gestion financière du pays.

La création d’un trésor public permanent, alimenté par des revenus indépendants des votes de la Diète, et distinct du trésor royal, était le problème financier fondamental à la fin du XV”* et au début du XVI”* siècle. Des efforts avaient été tentés dans ce sens dès le XV” siècle. Ils eurent cet effet qu’au XVI‘ siècle, le trésor public après s'être détaché du trésor royal a pris une importance essentielle tandis que le trésor royal, dont le rôle allait en déclinant, se transforma à la fin du même siècle en trésor aulique. Ces circonstances ne fu rent pas sans influence sur le système douanier qui subit, à son tour, des transformations considérables.

Au XVI”: siècle on voit apparaître un nouveau système de droits de douane votés par les Diètes, qui fraye la voie à un régime de douanes d'Etat (dites de la République) distinctes des douanes royales. En 1504 la Diète vota de nouvelles taxes douanières dénommées droîts nouveaux. En réalité, il ne s’agissait que de la suspension, pour une durée de trois ans, des privilèges et franchises existants accordés aux « marchands, commerçants ambulants et charretiers », vu que ni de nouveaux bureaux, ni de nouveaux tarifs n’ont été établis ’. C’est la Diète de 1507 qui institua des taxes nouvelles. Elies étaient levées, indépendamment des taxes antérieurement perçues, à l'exportation des bœufs et des cuirs. et furent étendues plus tard à d’autres marchandises. Les droits nouveaux finirent cependant par se confondre avec les droits anciens levés au bénéfice du trésor royal.

L'organisation des douanes de la République tire son origine des droits additionnels aux taxes royales établis par les Diètes à la fin du XVI": siècle pour les besoins du trésor public. Ces droits s’élevaient à un tiers des taxes existantes et étaient dénommées taxes douanières du quatrième gros. Elles étaient levées sur les marchandises transportées ad Regnum et extra Regnum. C'est de ces taxes

1 Cf. RUTKOWSKI, op. eît., p. 219.

que procède le système douanier de la République tel qu’il prit corps plus tard au XVII" siècle. Il engloba également les douanes fluviales dotées précédemment d’une organisation particulière. Désormais, à côté des anciennes taxes afférentes à la Table royale, c’est-à-dire au trésor royal, étaient perçus simultanément, mais séparément, des droits d'Etat alimentant le trésor public. La constitution (loi) de 1576 portait que le roi n’a pas le droit d'introduire de nouvelles taxes douanières sans le consentement de la Diète (Vol. Leg. v. II f. 901).

Les franchises douanières au profit de la noblesse, inaugurées en 1496, ont été précisées et. étendues par le statut de 1504 (Vol. Leg. v. I f. 298). En vertu de ce statut, la noblesse et le clergé étaient exemptés de droits sur les céréales, le bois, ainsi que sur d’autres articles produits par les domaines leur appartenant et exploités par eux !. Ces franchises ne s’appliquaient pas aux denrées achetées ou produites dans des biens tenus à bail. Avec le temps les franchises douanières ont été étendues à d’autres catégories de producteurs ruraux, notamment à la population assujettie des propriétés nobles et ecclésiastiques (en 1538). Seuls les ruraux asservis fixés dans les domaines royaux et dans les terres appartenant aux villes, ne béneficiaient pas de ce privilège. Cependant, d’une manière générale, ce privilège ne présentait que peu de valeur pour les paysans. Les starostes établis dans les domaines de la Couronne, qui, de ce fait, ne leur appartenaient pas, bénéficiaient ordinairement d’exemptions royales individuelles. Ainsi, à peu d’exceptions près, tous les producteurs capables d'exporter les articles du sol produits par eux, étaient exonérés des taxes douanières. Cette faveur était destinée à les encourager à faire le commerce directement sans recourir à l'intermédiaire de marchands bourgeois. Mais les droits de douane au XVI” siècle étaient peu élevés et ne tenaient pas les négociants professionnels à l'écart du commerce des denrées agricoles.

Bien que la noblesse fût favorisée en fait de taxes douanières, ses intérêts en tant qu’exportatrice de produits agricoles souffraient par suite du statut douanier spécial de Dantzig. Cette ville, en effet, en vertu d’un privilège qu’elle sut garder pouvait à son gré fermer les exportations pour remédier à la pénurie de céréales. Elle en profitait pour faire baisser les prix. D’autre part, les bourgeois dantzicois jouissaient du droit exclusif d'acheter sur leur marché des produits importés par des étrangers. C'était également un privilège du moyen âge que Dantzig, contrairement à d’autres grandes villes polonaises, eut l’habileté de conserver. Ainsi les Dantzicois s’assuraient des gains considérables que leur procurait le courtage aux dépens des producteurs. Au XVI"* siècle les agriculteurs protestèrent à plu-

1 RUTKOWSKI, op. cît., p. 197.

sieurs reprises dans les Diètes contre ces privilèges de Dantzig et tentèrent, sans succès, de trouver une autre voie fluviale pour l’exportation, en dirigeant le trafic sur Elbing.

Les privilèges douaniers reconnus à la noblesse donnaient lieu à des abus. Seules des marchandises produites par un noble et lui appartenant, ou bien celles importées pour ses besoins personnels étaient, nous l’avons vu, exemptées de droits de douane. Néanmoins les nobles vendaient clandestinement aux négociants, pour être produits aux bureaux de douane, des passeports de protection certifiant que la marchandise répond aux conditions requises. De pareils abus devaient se produire fréquemment, différentes Diètes qui en furent saisies ayant, à plusieurs reprises, voté des lois interdisant à la noblesse de se livrer à ce trafic. L'application du serment, à l’effet de fournir la preuve de la véracité des déclarations, conduisait aux faux serments. La noblesse contraignait les assujettis à prêter un faux serment, convaincue que celui-ci ne pouvait obliger le maître ; ou bien présentait des certificats délivrés moyennant finances et attestant le serment soi-disant opéré dans les bourgs, sans prêter serment soi-même. Les faux serments étaient également pratiqués, la fraude au détriment du trésor public n'étant pas considérée comme un péché.

Tout en se dérobant aux charges douanières la noblesse s’empara de toute la gestion des affaires douanières. Tous les postes de l'administration douanière devaient être occupés par des nobles (Vol. Leg. a. 1538 v. I f. 518) possesseurs de biens, laïcs et chrétiens, à l'exception des douanes où la perception, pour le compte du trésor royal, s’exerçait par personnes interposées, Sans entrer dans les détails de cette administration, dont le fonctionnement laissait beaucoup à désirer, il convient de noter que la direction générale en était confiée à des trésoriers auxquels étaient subordonnés les superintendants, ceux-ci ayant sous leurs ordres les douaniers. La constitution de 1661 (Vol. Leg v. IV f. 726) nommait, pour tout le territoire de l'Etat, quatre superintendants des douanes. Les superintendants prêtaient serment chaque année devant le tribunal fiscal de Radom en s’engageant à veiller sur les douaniers pour les empêcher de commettres des abus, ainsi qu’à verser au trésor la totalité des recettes douanières, après défalcation des appointements qui leur étaient alloués. La constitution de 1672 adjoignit aux superintendants des administrateurs, en qualité d’auxiliaires (Vol. Leg. v. V f. 114). En ce qui concerne l’affermage des recettes des douanes, système souvent pratiqué déjà sous Sigismond I‘ (1506-1548), les lois interdisaient

1Cf. C. BIERNACXI. L'article La douane en Pologne dans l'Encyclopédie Générale, édit. Orgelbrand, 1861.

de prendre des Juifs pour fermiers (Vol. Leg. a. 1538 v. I f. 524). Sous le règne de Jean III Sobieski (1674-1696) les douanes royales étaient. cédées à bail et la gestion en était confiée à des Juifs. Par suite, les successeurs de Sobieski, Auguste II (1697-1733) et Auguste III (1733-1763), ont promis dans les pacta conventa que les douanes ne seraient pas prises en ferme par des Juifs et des roturiers, mais uniquement par des nobles possesseurs d’une propriété (Vol. Leg. à. 1699 v. VI f. 26; a. 1733 v. VI f. 627). On affermait aussi bien les douanes royales que celles d'Etat, et les trésoriers recevaient pour directives de ne les céder qu’aux prix les plus avantageux.

Au système douanier tel qu’il s'était formé à la fin du XVI" siècle, des changements ont été apportés en 1629, par l'addition aux droits existants d’une taxe nouvelle dénommée evecta (Vol. Leg. v. VIII f. 604). C'était un droit frappant les marchandises à l’exportation d’après leur valeur. Le taux était de 4 % pour les étrangers et de 2 7, pour les nationaux. La réforme suivante, d’une portée plus considérable, fut opérée en 1643. Indépendamment du quatrième gros douanier perçu au profit du trésor public comme droit supplémentaire venant s’ajouter aux taxes royales (calculées sur la base de la quantité de la marchandise taxée), il a été établi un droit dit inducta (Vol. Leg. v. IV f. 65) frappant à raison de 4 % ad valorem la marchandise importée. La moitié des recettes fournies par cette taxe était versée au trésor public, l’autre moitié allait au trésor aulique. Etant donnée la difficulté de fixer la valeur des marchandises importées, il a été créé une commission spéciale chargée d'établir les règles nécessaires |.

Dans la deuxième moitié du XVII” siècle, l'impôt direct frappant les négociants et nommé donativum ( don marchand) fut transformé en droit de douane perçu pour le compte du trésor public à raison de 2 %, ad valorem, aussi bien à la sortie qu’à l’entrée.

En dehors de ces droits ordinaires, les Diètes instituaient, à certaines époques, des taxes additionnelles spéciales destinées à pourvoir aux frais d'entretien de l’armée, ou introduisaient le droit «e douane général (1661, 1673) dont le taux était de 3 % ad valorem. Ce droit de douane général était acquitté par tous les contribuables, sans en excepter le clergé, la noblesse et la cour royale (Vol. Leg. +. EVA AT726 VE 112)

Les tarifs douaniers polonais de la deuxième moitié du XVII" siècle désignés à l’époque par l’appellation d'instructions douanières existent déjà dans une forme assez évoluée. Ce sont de longues iois systématiquement conçues. Elles contiennent des dispositions concer-nant les droits existants, leur interprétation, un tableau de la valeur

1 Cf, RUTKOWSKI, op. cit. p. 224,

des marchandises et de nombreuses prescriptions de détail réglant organisation des bureaux de douane, l'administration et la procédure douanières. Tant les taxes royales (appelées antiquum) que les droits d'Etat qui se subdivisaient en plusieurs taxes distinctes (quatrième gros, don marchand, auctia, evecta) étaient levés d’après une échelle fixée en pourcentage de la valeur de la marchandise. Mais l'administration douanière n'était pas libre de déterminer cette valeur à son gré. Celle-ci était fixée, en tenant compte de la qualité de la matière taxée, d’après une liste alphabétique, comprenant environ 1500 marchandises et répondant plus ou moins à la nomenclature douanière des tarifs modernes. Cette liste indiquait la valeur officielle de la marchandise par unité de mesure. Le droit de douane fixé en pourcentage de la valeur, grevait uniformément toutes les marchandises et le taux ne dépendait que de la catégorie de la taxe. Point n’est besoin d’ajouter que cette conception découlait du caractère fiscal du système douanier.

Parmi les textes législatifs de l’époque, on peut citer, à titre d'exemple, « l’instruction douanière » (tarif) édictée par le roi Jean III Sobieski, et approuvée par la Diète de couronnement de 1676. Elle était fondée sur les lois et règlements douaniers antérieurs. Que les lois douanières de cette époque étaient à la hauteur de leur tâche, on en trouve la preuve dans leur durée : en effet, l'instruction douanière déjà nommée, qui date de 1676, amendée par la loi de 1685, fut réimprimée en 1772 par ordre de la Commission du Trésor de la Couronne et distribuée comme loi obligatoire aux superintendants de province.

Aux réformes et changements multiples qui affectèrent le système fiscal consécutivement aux guerres de la deuxième moitié du XVII”"* siècle succéda, sous le règne de la dynastie saxonne (1697- 1763), une ère de stabilité dans ce domaine !. En s’appliquant en premier lieu à établir un budget des dépenses et des recettes de l'Etat, on cherchait à mettre en harmonie le système des impôts directs, en vigueur dans les diverses provinces du Royaume, et à soustraire la législation en cette matière à l'autorité des Diétines (1699). Les douanes subsistèrent dans la forme qui leur avait été donnée pendant l'époque précédente. Un rôle dominant incomba aux douanes d'Etat. Celles-ci comprenaient quatre catégories de taxes qui, au total, frappaient les marchandises à raison de 6 % à l'importation, de 8 % à l'exportation pour les indigènes et de 12 % pour les étrangers. (Les recettes douanières provenant de cette source étaient affermées pour la somme de 350 mille zlotys polonais par an).

Dans la deuxième moitié du XVIII"* siècle, à partir de 1764,

1 Cf. RUTKOWSKI, op. ciît., p. 228 et suiv.

commence une ère de réformes qui expriment l’effort de redressement national par la modernisation de l'administration publique et de l’armée. La réforme fiscale, qui avait pour objet d'augmenter les revenus du trésor public, formait l’élément indispensable de cette action salutaire. On l’entreprit en 1764 : une Commission du Trésor fut nommée et il fut procédé à une réorganisation des impôts, et entre autres du système douanier. En ce qui concerne les douanes, il s’agissait d’une réforme fondamentale dirigée contre les privilèges de la noblesse !. La nouvelle constitution votée par la Diète de 1764 portait suppression de « toutes les taxes douanières locales : péages, bureaux « de douane, bureaux auxiliaires, ainsi que la taxe bizarre, imaginée « dans certaines localités frappant les voitures passant par la glace, « ainsi que d’autres contributions extorquées ». La même loi établit un droit de douane général. Ce droit n’avait pas le caractère d’un suppiément temporaire comme aux XVII”* et XVIII” siècles, mais constituait un impôt permanent, régi par un tarif uniforme, que tout le monde aurait à verser au trésor de la République, « à commencer « par Sa Majesté jusqu’au plus modeste des citoyens et marchands, « tant sur eau que sur terre, sans égard aux franchises générales, « privilèges et immunités » (Vol. Leg. v. VII f. 34 et 160). Ainsi fut-il fait échec aux privilèges douaniers de la noblesse, qui en bénéficiait depuis la fin du XV” siècle.

Mais la réforme supprimant la situation privilégiée de la noblesse ne tint pas. Le roi de Prusse Frédéric II le Grand, qui ne ménageait aucun effort pour affaiblir la Pologne au point de vue économique et politique, ne fut pas sans y contribuer. Il sut tirer parti de ce fait que la Vistule offrait à cette époque une importance primordiale pour la Pologne, en tant que voie commerciale. Donc, aussitôt que fut institué le droit de douane général, il s’empressa d'établir à Kwidzyn (Marienwerder), le seul point du territoire prussien situé au bord de ce fleuve, un bureau de douane où toutes les cargaisons flottées par ia Vistule étaient frappées d’une taxe de 10 % de leur valeur. C'était de la part de la Prusse un attentat direct au commerce baltique de la Pologne via Dantzig. A la suite d’une intervention de la Russie (lettre autographe de Catherine II à Frédéric II) ce bureau fut supprimé. Frédéric n’en atteignit pas moins le but qu’il s'était fixé, le bureau de douane polonais sur la Vistule ayant renoncé à la perception du droit général. Peu de temps après la Diète de 1766, après avoir entendu les explications sur l'affaire de Kwidzyn, sur la proposition du roi Stanislas Auguste, supprima le droit général et rétablit les privilèges douaniers de la noblesse (Vol. Leg. v. VII f. 436). En

1 Cf. KORZON, Histoire intérieure de la Pologne sous le règne de Stanislas Auguste, t. II, p. 32.

même temps cette Diète opéra une réforme importante en supprimant es douanes intérieures.

Après le premier partage de la Pologne, Frédéric II, aui en fut le promoteur, tira parti de la nouvelle situation. Le traité de commerce polono-prussien du 18 mars 1775 (« Acte Séparé contenant tout ce qui a rapport au commerce des deux Etats contractants ») prévu par l’art. X du traité de partage entre la Pologne et la Prusse du 18 septembre 1773, fut présenté sous la forme d’un véritable ultimatum, et la Pologne était bien obligée de l’accepter et de le ratifier, en méme temps que le traité de partage. Ce traité de commerce était très désavantageux pour la Pologne. Ses trois premiers articles avaient la teneur suivante :!

« Art. I. Les Polonais auront la liberté d'apporter dans tou- « tes les villes des Etats de Sa Majesté le Roi de Prusse y compris « celles de la Prusse Occidentale toutes les productions, pour y être « vendues, en ne payant que deux pour cent de douane.

« Art. IT. Il sera permis aux Polonais d'exporter par les Etats « de Sa Majesté, à l’exception de Kôünigsberg en Prusse, à qui le droit « d'étape est réservé, leurs productions à l’étranger, en payant douze « pour cent de droit de transit, sans acquitter aucun autre péage « sous quelque prétexte que ce soit. Mais ne seront compris dans « ces permissions ni les objets de contrebande qui seront spécifiés « dans le tarif, ni ceux qui sont nécessaires aux fabrications des Etats « de Sa Majesté Prussienne, lesquelles resteront assujetties aux mé- « mes prohibitions ou fixations de droits que ci-devant, tels sont : « les bois, les herbes et productions des mines servant à la teinture, « noix de galle, les peaux crues de toute espèce d'animaux, les grai- « nes de lin, laine crue, fil de coton, fil de laine de Turquie, fil de « lin blanc et cru, fil servant de mèche. Cependant le passage des « bois sera permis par la Prusse Occidentale moyennant le transit ordinaire.

« Art. III. Les Polonais pourront acheter partout où bon leur semblera dans les Etats de Sa Majesté, et transporter librement en Pologne, tous les objets dont ils auront besoin en ne payant que deux pour cent de droit de sortie. En revanche, la République de Pologne restreindra au même taux de deux pour cent et à rien de plus en Pologne, tous les objets des fabrications des Etats de Sa Majesté Prussienne, soit à l’entrée, soit au passage.

« Art. IV. Il sera permis aux Polonais de tirer directement de « l'étranger les mêmes objets mais ils seront assujettis en ce cas, à un droit de douze pour cent.

« Art. V. Pour faciliter aux Polonais leurs approvisionnements