LE ROYAUME DU CONGRES

Après la disparition du Duché de Varsovie, consécutive à la fin désastreuse de la campagne de Russie, une partie de son territoire fut érigée au Congrès de Vienne, en 1815, en Royaume de Pologne (dénommé Royaume du Congrès), placé sous le sceptre de l’empereur de Russie qui reçut le titre de roi de Pologne. Simultanément, en vertu du traité du 3 mai 1815 entre la Russie, l’ Autriche et la Prusse, fut créé un petit Etat autonome formé de la ville de Cracovie et de son arrondissement (21 milles carrés). Cette république minuscule, qui subsista jusqu’en 1846, n'avait pas le droit d'établir de droits de douane. L'article VIII du traité en question stipulait notamment : « La Constitution de la Cité Libre de Cracovie et de son territoire « n’admet point en sa faveur le privilège ou l’établissement de doua- « nes. Elle lui accorde cependant les droits de barrière et de ponte- « nage »!i.

Les traités de Vienne du 3 mai 1815 entre la Russie et l'Autriche (art. XXIV-XXIX) ?, et entre la Russie et la Prusse (art. XXII- XXX) 3, ainsi que l’acte final du Congrès de Vienne signé le 9 juin 1815 (art. XIV) #, garantissaient une entière liberté du commerce entre les différentes parties de l’ancienne République de Pologne dans ses frontières de 1772 :

« Afin d'activer autant que possible la culture dans toutes les « parties de l’ancienne Pologne, d’exciter l’industrie des habitants, « de consolider leur prospérité, les deux hautes parties contractantes, « pour ne laisser aucun doute sur leurs vues bienfaisantes et pater- « nelles à cet égard, sont convenues de permettre à l’avenir et pour « toujours entre toutes leurs provinces polonaises (comme elles « étaient avant 1772) la circulation la plus illimitée de toutes les « productions et produits du sol et de l’industrie de ces mêmes pro- « vinces... » disposait l’article XX VIII du traité de la Russie avec la Prusse. ia

Ce même traité, tout en assurant la pleine liberté de navigation sur tous les fleuves et canaux des territoires de l’ancienne Pologne,

1 V. D'ANGEBERG, Recueil, p. 679, 2V.D ANGEBERG, Recueil, p. 657-659.

3 V. D'ANGEBERG, Recueil, p. 668-670.

4 V.D'ANGEBERG, Recueil, p. 699.

sur toute leur étendue et jusqu’à l'embouchure, assurait aux produits polonais l’accès des ports prussiens de la Baltique (art. XXII). À ce titre, seul un droit de navigation devait être perçu « qui sera porté à « un taux très modéré, uniquement destiné à entretenir les fleuves « et les canaux dans un état navigable » (art. XXIV).

L'article XXIX avait trait à la liberté du transit : « Quant au « commerce de transit, il sera parfaitement libre dans toutes les « parties de l’ancienne Pologne. Il sera soumis au péage le plus mo- « déré. La même commission, indiquée aux articles XX VI et XX VIII, « déterminera le mode d’après lequel cette valeur devra être cons- « tatée et avisera aux moyens les plus sûrs pour éviter toute espèce « de retard dans les expéditions aux douanes ou d’autres vexations « de quelque nature qu’elles puissent être ».

Enfin l’Acte final du Congrès de Vienne confirmait ces principes dans son article XIV :

« Les principes établis sur la libre navigation des fleuves et ca- « naux dans toute l'étendue de l’ancienne Pologne, ainsi que sur la « fréquentation des ports, sur la circulation des productions du sol « et de l’industrie entre les différentes provinces, et sur le commerce « de transit, tels qu’ils se trouvent énoncés dans les articles XXIV, « XXV, XXVI, XXVIII et XXIX du Traité entre l'Autriche et :a « Russie, et dans les articles XXIV, XXV, XXVIII et XXIX du « Traité entre la Russie et la Prusse, seront invariablement mainte- « nus ».

Toutes ces stipulations des traités de Vienne, si elles avaient été respectées, auraient procuré de grands avantages à la Pologne, car elles auraient sauvegardé son unité économique et favorisé l’expansion du commerce extérieur du Royaume de Pologne. Il s’agissait en premier lieu de l’exportation des produits du sol pour laquelle la voie fluviale de la Vistule et les ports baltiques de Dantzig et Elbing précentaient une importance décisive. Sans doute, la mise en œuvre des clauses sur la liberté du commerce n’était pas sans susciter de sérieuses difficultés. Il aurait fallu à cet effet détacher des territoires douaniers des Etats copartageants toutes les provinces ayant fait partie de la Pologne avant le premier partage. Notons par ailleurs que ces clauses pouvaient présenter un certain danger pour le développement industriel du Royaume de Pologne, étant donné que des produits de fabrication prussienne étaient susceptibles d'y pénétrer sous le couvert de produits originaires des provinces polonaises de la Prusse. Un contrôle efficace de leur origine eût été infiniment malaisé à réaliser. Cependant, la Prusse, malgré et contre tout, aussitôt apres avoir pris possession du Grand Duché de Poznan, l’incorpora à son

territoire douanier et le sépara par une frontière douanière du Royaume de Pologne. 1

C’est le tsar Alexandre I‘ qui fit adopter au Congrès de Vienne les clauses sur la liberté des échanges entre les provinces de l’ancienne Pologne, probablement sans se rendre compte des conséquences sérieuses que leur mise en application aurait pour la Russie. Afin de les mettre à l’exécution la Russie devait, soit établir une ligne de douane entre ses provinces et celles qui faisaient partie de la République de Pologne avant 1772, et les rattacher au territoire douanier du Royaume de Pologne, soit incorporer celui-ci au territoire douanier de la Russie. La première solution célait un danger politique, la seconde était en contradiction avec toute la politique prohibitionniste pratiquée par la Russie en y ouvrant une brêche par où les industries prussienne et autrichienne pouvaient faire irruption sur le marché russe.

On n’a pas attendu longtemps pour s’apercevoir que les stipulations analysées ci-dessus n’étaient que de vains mots. La commission internationale chargée d'assurer leur réalisation et composée des délégués de la Prusse, de l'Autriche, de la Russie et du Royaume de Pologne, se réunit à Varsovie en 1815. « Les travaux de cette commission ne tardèrent pas à se révéler une simple farce » 2.

Les délégués prussiens eurent tôt fait de se rendre compte que la Russie ne tenait guère à exécuter les clauses des traités, aussi s'empressèrent-ils de tirer parti de cette situation au profit de la Prusse. Désormais il n’y avait, pour prendre au sérieux les travaux de la commission, que les représentants du Royaume de Pologne avec qui personne ne comptait.

En violation des dispositions expresses des traités la Prusse a fait, de l’accès du commerce polonais à la mer, l’objet d’un marchandage au mieux de ses propres intérêts, en cherchant à obtenir de la Russie, à titre de compensation, des droits modérés pour ses objets manufacturés et le libre transit vers l’Est. D’autre part, elle avait un intérêt politique à couper court au développement économique du Royaume de Pologne afin de discréditer aux yeux des Polonais l’idée d’une union avec la Russie. En mettant à l’encan les intérêts vitaux du Royaume de Pologne, la Prusse s’efforçait d’extorquer à la Russie des concessions importantes en contradiction avec la politique prohibitionniste alors pratiquée dans ce pays. Engagées dans ces conditions, les négociations restèrent longtemps infructueuses ; finalement, sous la pression de la Russie qui brandit la menace d’une rupture immédiate, trois conventions furent signées les 15 et 16 novembre

1 Cf. KUTRZEBA, Histoire du droit public polonais, t. IV, p. 4.

2 SMOLKA, La politique de Lubecki avant l’'Insurrection de Novembre, t. IT, p. 343.

1816, destinées soi-disant à donner effet aux stipulations du traité de Vienne.

Ces accords étaient éminemment préjudiciables à la Pologne et rien moins que conformes aux principes du traité. Pour s’en assurer, il suffit de citer le paragraphe 3 de la convention relative à l’art. XXIX du traité de Vienne entre la Russie et la Prusse :

« Les droits de transit à payer dans les villes et ports maritimes « pour les productions d’origine polonaise exportées d’une province « de la domination de $. M. l'Empereur de toutes les Russies, Roi de « Pologne, ainsi que pour les marchandises étrangères destinées pour « les mêmes provinces, sont fixés à cinq pour cent pour l’exporta- « tion, à raison du prix stipulé par le tarif de convention, et quatre « pour cent pour l’importation, d’après le tarif ci-annexé calculé sur « le prix que les marchandises ont à la rade et dont le montant ne « pourra être haussé que d’un accord mutuel.»1.

La comparaison de ce paragraphe avec l’art. XXIX du traité et l’art. XIV de l'acte final, montre que le « péage le plus modéré » a été remplacé sans scrupule par des droits de transit de 4 et 5 %.

La Prusse n’obtint pas de la Russie des tarifs de faveur pour ses produits; elle ne réussit qu'à obtenir des assurances pour l’avenir, d’ailleurs dépourvues de caractère officiel. Malgré les insistances d'Alexandre I, qui ratifia la convention, Frédéric Guillaume III refusa de le faire. Outre qu’elle menacçait de ruiner le commerce polonais, frappé de droits de transit élevés, la convention constituait un précédent propre à anéantir tous les profits d'ordre économique que le Royaume de Pologne pouvait retirer des traités de Vienne. L’attitude de la Russie donna désormais à la Prusse toute liberté de violer les clauses des traités touchant le régime du commerce polonais.

Les négociations, reprises en 1817 sur l’initiative de la Russie, aboutirent à la signature, le 19 décembre 1818 à Petersbourg, d’une convention entre la Russie et la Prusse ?, ratifiée ultérieurement par les deux parties.

La nouvelle convention, sous prétexte « de donner aux stipula- « tions arrêtées par le traité de Vienne du 3 mai 1815, relatives au « commerce et à l’industrie des Provinces Polonaises de la délimita- « tion de 1772, la précision que réclame impérieusement cet objet » ne faisait en réalité qu'anéantir ces stipulations. Elle sacrifiait cette fois aussi les intérêts du Royaume de Pologne et même n’était pas sans porter préjudice aux intérêts économiques de la Russie. Elle contenait, il est vrai, une clause (art. IV) en vertu de laquelle « par « une suite des intentions libérales et bienveillantes qui animent les

1 Cité par SMOLKA, op. cît., t. II, p. 431, note. 2 MARTENS, Nouveau Recueil, IV, 582.

hautes parties contractantes en faveur du commerce et de l’industrie de leurs Etats respectifs. Elles sont convenues de regarder comme un principe fondamental et inaltérable que toutes les productions du sol et de l’industrie des dits Etats pourront circuler dans l’étendue désignée à l’article I, avec la liberté la plus illimitée .». Mais, « pour déterminer l’application du principe général énoncé ci-dessus » elle établissait, conformément aux tarifs annexés, des droits d’entrée et de sortie ainsi que des droits de transit frappant les produits du sol et de l’industrie de chacun des deux Etats (art. IV-a, V-b).

Sans doute, le nouveau droit de transit prussien sur les céréales exportées du Royaume de Pologne était inférieur à celui fixé par la convention de Varsovie de 1816, mais l'existence de ce tribut, injustifié dans son principe, a été consolidée. Le droit de transit tel que le déterminaient les tarifs annexés à la convention de Petersbourg (art. V-b) majorait de 1,5 à 3 %, selon la qualité, les prix déjà élevés des céréales à Dantzig !. Un autre principe hautement préjudiciable fut également maintenu d’après lequel, dans les villes et ports prussiens, le producteur polonais ne pouvait pas passer directement des transactions avec des étrangers, mais était tenu de se servir pour celà d’un négociant bourgeois (art. III-d). La convention était néfaste non seulement pour l’agriculture, mais aussi pour l’industrie. Elle faisait bénéficier d'importantes détaxes douanières les produits en cuir, lainages et produits liniers d’origine prussienne (art. IV-e), en suscitant ainsi aux industries polonaises de tissage et de tannerie qui venaient à peine de naître avec toutes chances de succès, une concurrence difficile à combattre. Par suite, dans les trois années qui suivirent et pendant lesquelles la convention est restée en vigueur, les draps et toiles prussiens inondaient les marchés polonais et russes.

La mise en application des stipulations relatives au commerce polonais, contenues dans le traité de Vienne entre la Russie et l’Autriche du 3 mai 1815, fut l’objet d’une convention entre ces deux puissances signée à Petersbourg le 17 août 1818 et ratifiée le 21 novembre de la même année?. Cette convention précisait le principe, posé par le traité (art. 24), de la libre navigation « sur tous les fleuves, « rivières et canaux qui ont leur source sur le territoire de l’ancien « royaume de Pologne (de 1772) ainsi qu’à ceux qui le traversent ou « le touchent et qui se jettent dans la mer par canaux ou après s’être « joints à d’autres fleuves » (articles I-XI). Le commerce de transit était autorisé aux sujets de chacune des parties pour toutes les marchandises à l’exception de la poudre à tirer (art. XIII). En ce qui