LA PERIODE DE LA GRANDE GUERRE

Lorsqu’éclata la Guerre Mondiale, les armées allemande et austrohongroise pénétrèrent sur le territoire de la Pologne russe, de sorte qu’au mois d'août 1915 tout l’ancien Royaume du Congrès se trouva sous le régime de l'occupation militaire, qui dura jusqu’en novembre 1918. L'administration était exercée d’abord par les commandements d'armée et ensuite par les deux « gouvernements-généraux »: l’allemand à Varsovie et l’austro-hongrois à Lublin. La partie méridionale du Royaume du Congrès (les anciens gouvernements de Lublin, Radom, Kielce et une partie de celui de Piotrkéw) formaient la circonscription du gouvernement général de Lublin, le reste du Royaume ressortissait à celle du gouvernement général de Varsovie (à l'exception du gouvernement de Suwalki et de plusieurs districts du gouvernements de l'Est, placés sous l'administration du commandement en chef à l'Est dit « Ober-Ost »).

On ne saurait, bien entendu, apprécier les principes et moyens mis en œuvre par les occupants dans le domaine du commerce et des douanes d’après les critères d’une politique commerciale normale. C'étaient des mesures inspirées par des considérations d'ordre essentiellement militaire, elles ne formaient en outre qu’un fragment de la politique générale des occupants, dirigée par l'Allemagne, politique qui visait, sciemment et systématiquement, à paupériser et à dévastier le pays et qui finit par l’acculer à un état de misère inconnu jusqu'alors.

Si nous abordons ce sujet, ce n’est pas parce que nous lui attribuons un intérêt spécial au point de vue des études critiques. Mais nous croyons devoir exposer la politique des occupants parce qu’elle a doié l'ancienne Pologne russe d’un régime spécial transitoire entre le système douanier russe et polonais. Cette période a révolutionné les conditions des échanges et, précédant immédiatement l'établissement de l'administration douanière de l'Etat polonais restauré, elle a laissé certaines traces et a été à l’origine de certaines influences dans la première phase de l’organisation du régime douanier polonais.

Les autorités d'occupation étaient-elles dans leur droit en imposant, en 1915, leur législation douanière au Royaume de Pologne? C’est là une question du domaine du droit international. La doctrine opine sur ce point pour la thèse que l’occupation du territoire ennemi

ne doit pas, d’une manière générale, entraîner la suspension de la législation douanière en vigueur par rapport aux habitants, ceux-ci étant toujours assujettis aux lois de leur pays. On connaît toutefois d’assez nombreux exemples de procédés contraires à ce principe !. La règle juridique inscrite à l’art. 48 de la quatrième convention de La Haye, applicable en la matière, n’est pas formelle ? et fait dépendre les droits de l’occupant des possibilités dont il dispose, ce qui est une question de fait et non de droit.

La série de règlements institués par les occupants allemands et destinés à régir l’échange de marchandises et le commerce extérieur, fut inaugurée par l’ordonnance du généralissime de toutes les forces armées allemandes à l’Est (v. Hindenburg) du 2 février 1915 (Verordnungsblatt der Kaïserlich Deutschen Verwaltung in Polen Nr. 1). L’exportation des marchandises de la partie du Royaume du Congrès occupée par les Allemands (dans l’ordonnance il était simplement question des territoires russes) ainsi que l'importation dans ces territoires étaient, en principe, prohibées (bien entendu il ne pouvait être question que de la frontière d’avant-guerre avec l’Allemagne,seule accessible au commerce). Les dérogations, en ce qui concernait les exportations, comprenaient toute une liste de produits alimentaires spécifiés dans l’ordonnance et dont l’Allemagne éprouvait un vif besoin. Le monopole des exportations des territoires occupés à destination de l'Allemagne était réservé à la société « Wareneinfuhr » à Poznan, qui reçut à cet effet une autorisation spéciale. Les marchandises dont l’exportation de l’Allemagne était interdite par le Conseil Féderal (Bundesrat), pouvaient, dans des cas de nécessité urgente et absolue, être importées par les autorités militaires aux fins d’approvisionnement de la population civile, en vertu d'un certificat attestant cette nécessité et délivré par l’administration civile près le Commandement en chef du front-Est. L’importation des marchandises allemandes dont l'exportation n’avait pas été interdite par le Conseil Fédéral, pouvait avoir lieu en vertu d’autorisations délivrées par la société « Wareneinfuhr » déjà nommée, ou du chef de l’administration civile. L’exportation en Allemagne de chevaux et d'animaux ongulés nécessitait l'autorisation des autorités d'occupation et était sujette à la quarantaine. Les infractions à cette ordonnance étaient passibles

1 Cf. FAUCHILLE, Traîté de droit international public, t. II, 1921, p. 227.

2 L'art. 48 de la Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, signée à La Haye le 18 octobre 1907, dit :

« Si l'occupant prélève dans le territoire occupé les impôts, droits et péages > établis au profit de l'Etat, il le fera autant que possible d’après les règles de > l’assiette et de la répartition en vigueur, et il en résultera pour lui l’obligation > de pourvoir aux frais de l’administration du territoire occupé dans la mesure > où le Gouvernement légal y était tenu. »

de peines prévues par le $ 9-b de la loi allemande du 4 juin 1851 relative à l’état de siège.

L'ordonnance du 2 février 1915 fut remplacée par celle du 29 avril 1915 (Verordnungsblatit der K. D. V. in P. Nr. 5) rendue également par le commandant en chef de toutes les forces armées allemandes à l'Est. L’exportation en Allemagne des marchandises provenant des territoires occupés demeurait interdite en principe. La dérogation en faveur des mêmes denrées alimentaires, nommément désignées, était maintenue. Toutefois le chef de l’administration civile avait la faculté d'interdire, en cas de besoin, pour l’ensemble ou une partie du territoire, l’exportation des articles en question. Le droit d'exporter des marchandises en Allemagne était réservé, comme par le passé, à la société «<Wareneinfuhr» à Poznan, mais le chef de l'administration civile était libre d’en faire bénéficier d’autres personnes. L’exportation des animaux restait prohibée. La prohibition générale frappant les importations d'Allemagne dans les territoires occupés fut abandonnée. L’ordonnance prévoyait, pour le territoire occupé, une sanction pénale de 5 ans de prison ; en outre une amende jusqu’à 1000 roubles pouvait être infligée au fautif (qui était passible de l'amende seule en cas de circonstances atténuantes), ainsi que ia confiscation de la marchandise. Les jugements étaient rendus par le tribunal militaire ou le chef de l’administration civile. En Allemagne, c’est la loi du 4 juin 1851 sur l’état de siège qui était applicable.

En conséquence des modifications apportées au régime administratif des territoires occupés par l’armée allemande, et notamment de la création d’un gouvernement général à Varsovie (en septembre 1915) à l’ordonnance du 13 avril 1915 fut à son tour substituée l'ordonnance « relative au passage des marchandises par la frontière » du 13 novembre 1915, rendue par le gouverneur général de Varsovie (Verordnungsblatt für das General-Gouvernement Warschau Nr. 9). De même que dans les ordonnances précédentes, l’exportation des marchandises et du bétail était prohibée. Ne tombaient pas sous le coup de cette interdiction : les produits alimentaires, nommément désignés, les matières brutes et les produits industriels non sujets à séquestration, enfin les objets personnels déplacés à l’occasion des déménagements, les objets hérités et les trousseaux de mariage. En cas de besoin, le chef de l'administration civile pouvait suspendre l’application de cette tolérance, soit pour l’ensemble, soit seulement pour une partie du territoire. Le droit exclusif d'exporter des produits agricoles en Allemagne (à l’exception de ceux dont les sorties étaient déclarées libres aux termes de l'ordonnance, ainsi que de ceux que le gouverneur général ou le chef de l’administration avait le pouvoir de soustraire au monopole) était concédé à trois sociétés, à savoir le « Wareneinfuhr » à Poznan, la « Westpreussische Kriegs-Ein und

LE PROBLÈME DOUANIER EN POLOGNE Si

Verkaufs-Gesellschaft in Danzig », ainsi que la « Ostpreussische Landgesellschaft ». L'activité de chacune de ces sociétés s’étendait à une partie déterminée du territoire occupé. L’exportation de chevaux était sujette aux règlements édictés par un organe de l'autorité militaire expressément désigné. Les sanctions pénales restaient les mêmes que celles prévues par l'ordonnance du 29 avril 1915.

Notons en passant que, simultanément avec l’ordonnance en question, le chef de l’administration près le gouverneur général de Varsovie publiait un avis annonçant la création, à Varsovie, d’une « agence officielle des chambres de commerce allemandes » qui avait pour tâche d'encourager les relations commerciales avec l'Allemagne. L'avis annonçait également l’établissement de filiales analogues dans cinq villes de l’ancienne Pologne russe.

Enfin la dernière ordonnance fut abrogée et remplacée par l’ordonnance du gouverneur général du 21 juin 1916, sur la même matière (Verordnungsblatt für das General-Gouvernement Warschau Nr. 36). Nous n’y trouvons guère de changements importants par rapport à la précédente. Mais le droit exclusif d'exporter les produits agricoles en Allemagne était concédé, pour tout le territoire occupé, à une seule société : la « Landesgetreidegesellschaft für das General-Gouvernement Warschau ».

Ajoutons qu’en matière d'échanges avec l'étranger, en dehors des règlements d’ordre général déjà indiqués plus haut, les autorités d'occupation ont pris des arrêtés touchant le trafic des marchandises particulières. Il convient de rappeler que, dans les limites mêmes des provinces occupées, il subsistait diverses restrictions et prohibitions gênant la libre circulation des marchandises découlant de leur séquestration ou de leur contrôle.

Les autorités d'occupation allemandes ont promulgué également une ordonnance douanière (Zollverordnung) à laquelle était annexé un tarif applicable aux territoires soumis à l’administration civile allemande pour la Pologne russe. C’est le tarif du 5 avril 1915 édicté par le commandant en chef à l'Est et désigné dans le langage courant par la dénomination de « tarif Hindenburg » (Verordnungsblatt d. K. D. V.in P. Nr. 3). D’après ce tarif les droits de douane frappaient les marchandises importées par l’ancienne frontière russo-allemande sur le territoire de la Pologne occupé par les armées allemandes. L’entrée n’était autorisée que par les passages douaniers prussiens. Les marchandises devaient être déclarées aux bureaux de douane prussiens, d’après les prescriptions de la loi douanière allemande et des règlements administratifs y afférents. L’ordonnance fixait les modalités de la perception des taxes, les exemptions ainsi que les pénalités dont étaient passibles les infractions. L'administration civile

avait la faculté, en présence de circonstances exceptionnelles, de décider l’exonération ou la réduction des droits à percevoir.

Le tarif douanier annexé à l’ordonnance était tout à fait primitif. Il avait bien entendu un but fiscal, mais il présentait en même temps un caractère nettement préjudiciable à la production polonaisel. La nomenclature de ce tarif était très peu spécialisée, elle ne comprenait que 98 numéros et 139 positions.

Le 19 avril 1915 fut conclue entre l'Allemagne et l’Autriche-Hongrie une convention touchant la perception en commun des droits de douane sur les territoires ressortissant à l'administration allemande et austro-hongroise sur la rive gauche de ja Vistule (Verordnungsblait der Kaiserlich-Deutschen Zivilverwaltung für Polen links der Weichsel Nr. 11). Aux termes de cette convention, les provinces polonaises occupées par les armées des deux parties formaient un territoire douanier commun. Pour l'occupation allemande, l’ordonnance douanière du 5 avril 1915 demeurait en vigueur, pour l'occupation austrohongroise on annonçait la promulgation d’un règlement identique. Les droits de douane étaient levés d’après un tarif commun annexé à la convention et dont les taux étaient exprimés en marks et en couronnes, selon la parité légale.

Les recettes des douanes, après défalcation de 20 % pour les frais de perception et de surveillance à la frontière, étaient partagées à égalité entre les parties contractantes. Une commission mixte était créée, composée de deux membres et de deux suppléants, dont le mode de nomination et les attributions ont été définis. Cette commission avait pour tâche de veiller sur l’application stricte du tarif et de l’ordonnance douanière communs ainsi que sur la répartition des recettes. Les impôts intérieurs étaient perçus par chacune des parties pour son propre compte. Les marchandises passant d’une zone administrative à une autre n'étaient passibles d’aucun droit de douane ou impôt. Au cas où une des parties viendrait à établir un monopole, le produit qui en faisait l’objet était exclu de la communauté douanière. Les parties contractantes convenaient que les taxes de consommation, et, s'il y avait lieu, les monopoles, devaient correspondre les uns aux autres dans les deux zones administratives, et s’engageaient à se communiquer mutuellement, sans délai si possible, tout projet d'établir une taxe de consommation ou un monopole nouveaux. La convention était conclue sous réserve de ratification ultérieure par les deux Gouverne-

1 Le sous-secrétaire d'Etat au Ministère de l'Industrie et du Commerce M. Strasburger, dans la séance de la Diète Constituante du 1‘ août 1919 a dit : « Les autorités d'occupation allemandes ont introduit ici le tarif Hindenburg, le plus libéral de tous et agencé de façon à inonder la Pologne de marchandises et de produits allemands.» (Compte rendu de la 83e séance, p, 31).

ments respectifs et entrait en vigueur deux semaines après l'échange des instruments de ratification.

Comme il a été noté, un tarif douanier était annexé à la convention. C'était le tarif du 5 avril 1915 à peine modifié sur des points

secondaires. La convention et le tarif entrèrent en vigueur le 5 juin

A l'occasion de l'installation du gouvernement-général de Varsovie, l'ordonnance douanière du 5 avril 1915 et la convention du 19 avril 1915, avec le tarif annexé, fut publiée de nouveau, cette fois sous forme d'ordonnance du gouverneur-général de Varsovie en date du 20 novembre 1915 (Verordnungsblatt für das General-Gouvernement Warschau Nr. 12). Les modifications apportées concernaient uniquement l’appelation officielle du territoire et des autorités compétentes.

Au règlement de la question douanière, tel qu’il fut établi entre les deux occupants, quelques changements furent apportés par la convention entre l’ Allemagne et l’Autriche-Hongrie conclue à Berlin le 26 septembre 19161 (Verordnunasblatt f. d. G. G. Warschau Nr. 60 et Journal Officiel de l'administration militaire impériale et royale austro-hongroise en Pologne?, II"° partie, 27 janvier 1917, Nr. 4). Cette convention était un peu plus détaillée que la précédente. Le principe de la communauté douanière des territoires occupés par l’Allemagne et l’Autriche-Hongrie, était maintenu. L’ordonnance et le tarif douaniers communs étaient appliqués dans les deux territoires. Les arrêtés exécutifs pour la zone d'occupation allemande devaient être pris par le gouvernement-général de Varsovie, et ceux applicables à la zone d'occupation austro-hongroise par le commandement en chef de l’armée. Ces deux autorités devaient s'entendre au sujet de l’introduction du régime de trafic de perfectionnement. Chacune des parties s’engageait à prendre les mesures nécessaires pour assurer l’application de l'ordonnance douanière par l’emploi des répressions et de la contrainte. Les deux parties s’assuraient réciproquement le bénéfice de l’assistance juridique et de l'exécution des sentences rendues par l’autre partie. RL

Les recettes douanières n'étaient plus partagées par moitié entre les parties, mais, à dater du 1° juillet 1916, elles revenaient définitivement à la partie dont les bureaux avaient assuré le recouvrement. Le contrôle de l’exécution de l’ordonnance et du tarif communs était confié. comme par le passé, à une commission mixte dont la composition et les attributions restaient inchangées. Chaque mois les parties

1 MARTENS, N. R. G. de traîtée, III série, tome X, p. 391. 2 En langue polonaise.

devaient se communiquer réciproquement les données sommaires concernant les marchandises importées ; la partie allemande s’engageait à envoyer les relevés y relatifs au ministère des Finances à Vienne et la partie austro-hongroise à les fournir au gouvernement-général de Varsovie.

Autant que sa devancière, la nouvelle convention comprenait des stipulations touchant la perception des impôts intérieurs et le libre passage des marchandises d'une zone administrative à une autre (cette fois chacune des parties s’est réservé le droit d'interdire ou de limiter les entrées et les sorties) ainsi que des clauses concernant les produits faisant l’objet de monopoles.

La convention du 26 septembre 1916 abrogeait celle du 19 avril 1915. Elle entrait en vigueur au bout de deux semaines à dater de l'échange des instruments de ratification. Elle était dénonçable par chacune des parties avec un préavis de trois mois, les 1°’ janvier, avril, juillet et octobre.

La nouvelle ordonnance douanière annexée à la convention était modelée sur celle du 5 avril 1915. Les différences entre les deux textes résultaient du fait aue la nouvelle ordonnance était commune aux deux parties contractantes. L’importation n’était autorisée que par les passages douaniers autrichiens et prussiens. Les marchandises destinées à passer la ligne frontière devaient être déclarées aux douanes prussiennes et autrichiennes, d’après les lois respectives de ces pays. Les bureaux douaniers autrichiens fonctionnaient en tant qu’organes délégués du commandement en chef de l’armée. L’administration douanière de chacune des deux parties pouvait transmettre sous contrôle les marchandises importées aux bureaux de douane intérieurs du territoire qui lui était subordonné et y procéder au dédouanement. Les droits devaient être acquittés au comptant. Les stipulations fixant les modalités de perception des droits ainsi que les exemptions, sont restées sans changement. Les gourvernements-généraux de Varsovie et de Lublin, chacun pour son territoire, pouvaient, dans des circonstances déterminées, accorder des exemptions exceptionnelles et des détaxes douanières. Des ordonnances spéciales pour chacune des parties fixaient les sanctions à appliquer.

Il importe de consacrer quelques mots au tarif douanier annexé à la convention. Si on le compare à celui du 5 avril 1915 ainsi qu’au tarif annexé à la première convention du 19 avril 1915, on observe certaines modifications. Tout en conservant les cadres de la nomenclature et le nombre des numéros, on augmenta légèrement le nombre des positions (porté à 160) en poussant un peu plus loin la spécialisation. Une partie des droits fut majorée, ceux en premier lieu dont

le rendement pouvait être plus considérable. Les quelques réductions accordées font figure d’exceptions.

La convention du 26 septembre 1916, avec le règlement douanier et le tarif, entrèrent en vigueur le 10 janvier 1917.

Après avoir exposé dans ses grandes lignes le régime douanier de la zône d’occupation allemande, l’organisation des douanes étant commune aux deux Zônes, il ne reste plus grand chose à dire sur les territoires occupés par l’Autriche-Hongrie. Nous nous bornerons simplement à énumérer les normes juridiques rendues en cette matière.

La première de ces normes fut l'ordonnance du commandant en chef de l’armée (l’archiduc Frédéric) du 31 mai 1915 « concernant le règlement douanier pour les territoires polonais soumis à l’administration militaire austro-hongroise » (Journal Officiel de l’'administration militaire impériale et royale austro-hongroïse en Pologne, IV”* partie du 2 juin 1915, Nr. 15). Elle fut prise à la suite de la convention avec l’Allemagne conclue le 19 avril 1915 et contenait l’ordonnance douanière déjà connue et le tarif. En même temps fut publiée l’ordonnance du commandement en chef des étapes du 31 mai 1915 contenant les prescriptions exécutives du règlement douanier et du tarif. Certains changements furent apportés ultérieurement au tarif par lordonnance du commandant en chef du 27 juin 1915 (Journ. Off. de l'administration militaire austro-honaroise en Pologne., V”*° partie du29nuin 1915, Nr 22).

L’exportation des marchandises des territoires occupés était régie par l’ordonnance du commandant en chef de l’armée du 27 juir 1915 (Journ. Off. de l'adm. milit., V”* partie du 29 juin 1915, Nr. 24) qui fut remplacée par l’ordonnance du com. en chef du 15 décembre 1915 (Journ. Off. de l’adm., XIII"* partie du 18 décembre 1915, Nr. 47). Cette dernière enfin, fut complétée par l’ordonnance du com. en chef du 4 octobre 1916 (Journ. Off. de l’adm. XXVITI"* partie du 9 octobre 1916, Nr. 71). Elles interdisaient l’exportation d’un certain nombre d'articles alimentaires et faisaient dépendre J’exportation d’autres articles, des autorisations délivrées d’abord par le commandement en chef des étapes de l’armée, et plus tard par le gouvernement-général. Entre-temps parut l'ordonnance du commandant en chef du 8 septembre 1916 sur la compétence en matière de sanctions frappant les infractions aux interdictions d’entrée et de sortie des marchandises faisant l’objet de monopoles (Journ Off. de l’adm., XXVI”* partie du 14 septembre 1916, Nr. 66).

Après la conclusion de la deuxième convention avec l'Allemagne du 26 septembre 1916, le gouverneur-général rendit le 9 janvier 1917 une ordonnance concernant « le règlement douanier, les privilèges touchant les monopoles, ainsi que les sanctions et mesures de contrainte

destinées à assurer l'exécution des règlements douaniers et des interdictions d'échange » (Journ. Off. de l’'adm., Il"* partie du 27 janvier 1917, Nr. 4). Cette ordonnance abrogeaït celles énumérées plus haut, à savoir les ordonnances du commandant en chef du 31 mai 1915, du commandement en chef des étapes du 31 mai 1915 et du commandant en chef du 8 septembre 1916. Dans les annexes nous trouvons les textes de la convention avec l'Allemagne, du règlement douanier et du tarif douanier, dont il était question plus haut. Cette énumération se termine par l'ordonnance, promulguée simultanément, du gouverneur-général en date du 9 janvier 1917, contenant les règles exécutives du règlement douanier et le tarif.

Les organes de l’autonomie politique créés par les occupants : le Conseil d'Etat Provisoire (1917) et, plus tard, le Conseil d'Etat du Royaume de Pologne (1918) ne s’occupaient pas, dans leurs travaux, de questions douanières.