STATUT DOUANIER DE LA POLOGNE AU LENDEMAIN DE LA GRANDE GUERRE

L’issue de la Grande Guerre, en apportant la victoire aux Alliés, inaugura en même temps une ère nouvelle dans l’histoire de la Pologne. Le but vers lequel tendaient les efforts et les luttes de plusieurs générations successives de la nation polonaise fut atteint. En novembre 1918, la Pologne recouvra son indépendance.

$ 1. — Décret du 7 février 1919

L'Europe tout entière, épuisée par la guerre et ses conséquences, offrait à l’époque qui suivit la fin des hostilités le spectacle de la décadence et du chaos économiques. Tous les Etats étaient aux prises avec des difficultés économiques considérables. Ces difficultés revétaient pour la Pologne un caractère de gravité exceptionnelle. Pays ravagé par les hostilités et l'occupation, aux frontières mal définies, composé de territoires détachés de trois grands organismes politiques et économiques différents, entouré de voisins hostiles, à la population appauvrie par une longue guerre — la Pologne avait à faire face aux innombrables besoins inhérents à l’édification d’un nouvel Etat. Elle devait en défendre l'intégrité contre toute atteinte extérieure et lui assurer des possibilités de développement, ne pouvant compter, pour réaliser ces tâches, que sur ses propres forces. En dehors des efforts formidables et de l’enthousiasme généreusement prodigués par la nation, de grandes ressources matérielles étaient nécessaires, et elles faisaient défaut.

Une disette alimentaire aiguë et la pénurie de presque tous les articles se faisaient sentir sur le marché polonais ; elles étaient dues à l'épuisement des stocks et à la baisse d’une production qui ne put être redressée assez rapidement pour satisfaire aux besoins les plus pressants de la consommation intérieure, La crainte de voir le pays entièrement vidé, par l'exportation, de vivres et de matières pre-

mières ainsi que la nécessité de contrôler les importations par égard à la balance commerciale — ces deux motifs déterminèrent le Gouvernement à conserver la stricte réglementation du commerce étranger introduite pendant l’occupation, et appliquée à cette époque par presque tous les Etats ayant pris part à la Grande Guerre.

Tel fut l’objet du décret du Chef de l'Etat en date du 7 février 1919 (Journal des Lois de l'Etat Polonais, 1919, Nr. 15, poste 216). 1 Ce décret interdisait sur tout le territoire de l’Etat toutes entrées et sorties de marchandises, sinon en vertu d’une autorisation spéciale. Les autorisations étaient délivrées par la Commission Nationale des Importations et Exportations créée auprès du ministère de l’Industrie et du Commerce dans laquelle siégeaient également les représentants de trois autres ministères, ceux de l'Agriculture, de l’Approvisionnement et des Finances. Désireux de faciliter les relations commerciales avec les Etats alliés, le Gouvernement polonais autorisa en outre la Délégation économique polonaise à Paris à délivrer des permis d'importer des marchandises en Pologne ?. La Commission Nationale des Importations et Exportations avait trois succursales : à Cracovie (laquelle succédait à la commission analogue ainsi qu’à l’Office des Importations et Exportations créés, pour l’ancienne Pologne autrichienne, par la Commission Polonaise de Liquidation, en novembre 1918), à Cieszyn et à Lw6w. En mai 1920, en vertu du décret déjà cité, a été établi l'Office Polonais pour le Commerce extérieur à Dantzig.$

Afin de mettre les renseignements nécessaires à la disposition des négociants, le Ministre de l’Industrie et du Commerce publiait dans ses arrêtés et avis, rendus en accord avec les ministres intéressés, les listes des marchardises qui pouvaient être importées et exportées sans autorisations ainsi que de celles pour l'importation desquelles aucune autorisation n’était délivrée. ‘

Sans aucun doute, le décret du 7 février répondait à une nécessité immédiate. Cependant, le système de règlementation du commerce extérieur qu'il instituait a accusé dans l’application bien des défauts ; aussi fut-il réformé par la loi du 15 juillet 1920.

1 Arrêté exécutif consécutif à ce décret, en date du 6 août 1919, fut publié au Moniteur Polonais, No 190, de 1919 ainsi que dans le Journal des Lois de la République de Pologne de 1920, N° 5, poste 27. L'art. 13 de cet arrêté fut amendé par l’arrêté du 1°’ juin 1920 (Journal des Lois de la R. P., N° 55, poste 340).

2 V. Documents Parlementaires, Diète Constituante, Annexe N° 943.

3 Moniteur Polonais de 1919, N° 182, 223 et de 1920, N° 132. On peut trouver des données détaillées en cette matière dans l’étude de M. L. KRAWULSKI, La règlementation des exportations d'articles agricoles en Pologne de 1918 à 1923, pages 120-126.

4 V. Moniteur Polonais de 1919, No 145, 146, 207; de 1920, N° 107, 154 ainsi que Journal des Lois de la R. P\ de 1920, No 58, poste 367 et N° 87, poste 576.

LE PROBLÈME DOUANIER EN POLOGNE 59 $ 2. — L'application des tarifs des Etats copartageants

Au milieu du cnavs qui caractérisait les années d’après-guerre, la Pologne ne pouvait entreprendre d'emblée l’organisation d’un système douanier uniforme valable pour l’ensemble du territoire national. Il convient de ne pas oublier que l’absence de frontières nettement délimitées et de bureaux de douane rendait impossible le fonctionnement normal et efficace des services douaniers. Force fut, dans ces conditions, de continuer à appliquer, dans chacune des trois provinces, la législation douanière en vigueur au moment de la restauration de l'Etat polonais.

Ainsi, trois tarifs différents coexistaient au cours de la première année de l'indépendance du pays : dans la province ci-devant autrichienne — le tarif austro-hongrois du 13 février 1906, dans la province ci-devant prussienne — le tarif allemand du 25 décembre 1902, et enfin dans l’ancienne Pologne russe — était appliqué le tarif introduit par les occupants pendant la guerre. La frontière douanière intérieure entre le territoire de la Pologne prussienne et le reste du pays fut conservée au début. Les marchandises importées en Pologne payaient les droits d’après un des trois tarifs indiqués, selon la province où se trouvait le bureau procédant au dédouanement. Les droits accusaient, dans ces conditions, des écarts considérables. Cet état de choses anormal était plein d’inconvénients et s’il était toléré c’est uniquement parce que, exception faite pour les fournitures militaires des pays alliés, les échanges avec l’étranger étaient minimes à cette époque.

A mesure toutefois que se manifestait une reprise dans les relations commerciales internationales, cette anomalie devenait de plus en plus intolérable. De la part des pays alliés des plaintes se faisaient entendre faisant valoir que, dans certains cas, les marchandises originaires de ce pays supportaient des droits supérieurs à ceux qui frap- . paient les marchandises en provenance d’autres pays, même ennemis, franchissant la frontière à un autre endroit. Reconnaissant le bienfondé d’une de ces réclamations le Conseil des Ministres, dans sa séance du 26 mai 1919, prit une résolution qui disait entre autres :

« Le Ministre des Finances est autorisé dans ce cas particulier et « dans tous les autres cas d'importation en provenance des pays de « l’Entente, à appliquer, jusqu’au moment de l’établissement du nou- « veau tarif douanier, le tarif le plus favorable et à faire procéder « au dédouanement à Varsovie » !.

Ainsi, encore avant la signature du traité avec les Principales

MA

1 D’après le procès-verbal de la séance du Conseil des Ministres du 26 mai

Puissances alliées et associées et quelques mois avant son entrée en vigueur, le Gouvernement polonais fit bénéficier en fait les importations des pays alliés des tarifs les plus avantageux en vigueur à cette époque. Il s’agissait, en l’occurrence, du tarif d'occupation, le plus libéral. ll:

Afin de préparer l’application d'un tarif uniforme pour tout le territoire de l'Etat, le Conseil des Ministres décida, à la même séance du 26 mai 1919, de soumettre à la Diète Constituante le projet de loi suivant :

« La Diète adopte la loi suivante : jusqu’au moment du vote par «la Diète d’un tarif douanier polonais autonome,

« 1) le Ministre des Finances est chargé d’appliquer à titre pro- « visoire sur tout le territoire douanier de la République, un tarif « douanier unique, notamment le dernier tarif autonome russe de « 1903, les droits étant perçus en roubles, convertis en marks polo- « nais, selon la parité-or, avec un supplément de 200 % ;

« 2) le Ministre des Finances a le pouvoir de modifier les posi- « tions particulières du tarif douanier et de prononcer des exemptions « de droits par voie d’arrêtés ministériels, sur avis conforme du Mi- « nistre de l’Industrie et du Commerce et d’accord avec les Ministres « intéressés. » 1

Ce projet ne fut ni examiné ni voté par la Diète.

$ 3. — Clauses douanières des traités de paix

Âvant que la Diète eût abordé le problème de l'établissement d’un tarif uniforme, furent conclus le traité de paix avec l'Allemagne et le traité entre les Principales Puissances alliées et associées et la Pologne. En matière douanière, ces traités conféraient à la Pologne certains privilèges et lui imposaient certaines obligations.

Le traité de paix entre les Puissances alliées et associées et l’Allemagne, signé à Versailles le 28 juin 1919, contenait, parmi ses clauses économiques, toute une série de dispositions concernant la politique douanière de l'Allemagne (Partie X, section I, chapitre I). C’étaient notamment les articles 264-270 sur les règlementations, taxes et restrictions douanières. Comme on sait, ces clauses limitaient dans une certaine mesure l'autonomie tarifaire de Allemagne et gênaient sa liberté contractuelle. Pendant une durée de cinq ans après la date de la mise en vigueur du traité (art. 280), c’est-à-dire jusqu’au 10 janvier 1925, l'Allemagne était tenue d'appliquer aux Puissances alliées et associées le traitement de la nation la plus favorisée, sans

1 D’après le procès-verbal de la séance du Conseil des Ministres du 26 mai 1949;

réciprocité. La Pologne, comme une des Puissances alliées et associées, bénéficiait de tous les droits et privilèges découlant de ces clauses. En outre, l’art. 268-alinéa b- disposait que, pendant la durée de trois années à dater de la mise en vigueur du traité, les produits naturels ou fabriqués, originaires et en provenance des territoires polonais ayant fait avant la guerre partie de l'Allemagne, seront reçus à leur entrée sur le territoire douanier allemand en franchise de tous droits de douane. Le Gouvernement polonais devait fixer chaque année, par décret notifié au Gouvernement allemand, la nature et la quotité des produits qui bénéficieront de cette franchise. Les quantités de chaque produit qui pouvaient être ainsi envoyées annuellement en Allemagne, ne pouvaient dépasser la moyenne annuelle des quantités envoyées au cours des années 1911 à 1913 (un droit analogue était accordé à la France par rapport aux produits d'Alsace et de Lorraine, mais pour une durée de cinq années).

Les relations douanières de la Pologne et de l’Allemagne étaient régies également par l’art. 90 du traité de Versailles en vertu duquel la Pologne s’engageait à autoriser, pendant une période de 15 ans, l’exportation en Allemagne des produits de mines de toute la partie de la Haute Silésie transférée à la Pologne en vertu de ce traité. Ces produits devaient être exonérés de tous droits d'exportation ou de toute autre charge ou restriction imposée à leur exportation. Il convient de noter que cet engagement liait la Pologne sans condition de réciprocité, étant donné qu'on supposait que le district minier de la Haute Silésie serait rattaché à la Pologne. Plus tard, après le vartage de la Haute Silésie, la décision de la Conférence des Ambassadeurs du 20 octobre 1921 (Partie II alinéa F) stipulait que l'Allemagne est tenue, pour sa part, d'autoriser pendant 15 ans l’exportation dans la zone polonaise du territoire plébiscité de la Haute Silésie, des produits des mines de son territoire, dans les conditions prévues par l’article 90 du traité de Versailles.

Enfin, les relations douanières entre la Ville libre de Dantzig et la Pologne étaient déterminées par l’art. 104 du traité disposant au’une convention, dont les Principales Puissances alliées et associées s’engageaient à négocier les termes, interviendrait entre la Pologne et Dantzig en vue de placer la Ville libre en dedans des limites de la frontière douanière de la Pologne et de pourvoir à l'établissement d'une zone franche dans le port.

En vertu des traités de paix conclus ultérieurement par les Alliés, et notamment des traités avec l’Autriche (art. 217-228, 282 du traité de Saint-Germain du 10 septembre 1919), avec la Bulgarie (art. 147- 151. 181 du traité de Neuilly du 27 novembre 1919) et avec la Hongrie (art. 200-206, 215 du traité de Trianon du 4 juin 1920), la Pologne

bénéficiait de la clause de la nation la plus favorisée, pour une période de cinq ans, (toutefois, en ce qui concernait l’Autriche et la Hongrie, pendant les deux dernières années, cette clause jouait sous condition de réciprocité) ainsi que de certains privilèges tarifaires que ces puissances s’engageaient à accorder aux Alliés. Comme on sait, le traité de Sèvres du 10 août 1920 avec la Turquie ne fut point ratifié et son article 263 touchant les douanes n’entra pas en vigueur; en ce qui concerne le traité de Lausanne du 24 juillet 1923, la Pologne ne fut pas parmi les signataires. Les articles 224 du traité de Saint-Germain et 207 du traité de Trianon mettaient à la charge de la Pologne et de la Tchécoslovaquie, pour un temps indéfini, un engacement concernant les fournitures de charbon, de matières premières et de denrées alimentaires en faveur de l'Autriche et de la Hongrie.

En même temps que le traité de paix avec l'Allemagne, la Pologne a signé à Versailles un traité avec les Principales Puissances alliées et associées ! qui entra en vigueur le même jour que le premier, c’est-àdire le 10 janvier 1920. Les articles 14 et 15 de ce traité, insérés en vertu de l’art. 93 du traité de Versailles, imposaient à la Pologne certaines restrictions en matière de douanes et de traités de commerce. Voici le texte de ces dispositions :

« Art. 14. En attendant que le Gouvernement polonais ait adopté « un tarif douanier, les marchandises originaires des Etats alliés et « associés ne seront pas soumises, à l’importation en Pologne, à des « droits plus élevés que les droits les plus favorables qui étaient applicables à l'importation des mêmes marchandises en vertu soit du « tarif douanier allemand, soit du tarif douanier austro-hongrois, « soit du tarif russe en vigueur à la date du ler juillet 1914.

« Art. 15. La Pologne s’engage à ne conclure aucun Traité, Con- « vention ou accord, et à ne prendre aucune mesure qui l’empêcherait « de participer à toute Convention générale qui pourrait être conclue « sous les auspices de la Société des Nations en vue du traitement « équitable du commerce des autres Etats au cours d’une période de « cinq années à partir de la mise en vigueur du présent Traité.

« La Pologne s'engage également à étendre à tons les Etats alliés « ou associés toute faveur ou privilège qu’elle pourrait, au cours de la même période de cinq ans, accorder en matière douanière, à l’un quelconque des Etats avec lesquels, depuis le mois d'août 1914, les Etats alliés ou associés ont été en guerre, ou à tout autre Etat qui aurait conclu avec l’Autriche des arrangements douaniers spéciaux, prévus par le Traité de Paix à conclure avec l’Autriche. »