PROVINCES BELGES, DEVENUES INDÉPENDANTES

ne portassent atteinte à la sécurité générale et a

L'ÉQUIUBRE EUROPÉEN...

« Chaque nation a des droits particuliers, mais e'europe aussi a SON droit ; c'est l'ordre social qui le lui a donné.

» I/CS traités qui régissent l'Europe, la Belgique devenue indépendante, les trouvait faits et en vigueur ; ELLE DEVAIT DONC LES RESPECTER ET NE PAS LES ENFREINDRE. En les respectant, elle se conciliait avec l'intérêt et le repos de la grande communauté des Etats européens ; en les enfreignant, elle eût amené la confusion et la guerre. I^es puissances seules pouvaient prévenir ce malheur, et puisqu'elles

le pouvaient, elles le devaient ; elles devaient faire prévaloir la salutaire maxime que tES événements

QUI FONT NAÎTRE EN EUROPE UN ÉTAT NOUVEAU NE I.UI DONNENT PAS PLUS LE DROIT d'alTÉRER LE SYSTÈME GÉNÉRAL DANS LEQUEL IL ENTRE,

que les changements survenus dans la condition d'un Etat ancien ne l'autorisent à se croire délié de ses engagements antérieurs. »

Cet ensemble d'actes et de déclarations donne à la neutralité de la Belgique sa pleine signification.

lya neutralité de la Belgique, c'est un rempart dressé contre des ambitions prêtes à se heurter ; elle n'a été conçue, reconnue et garantie qu'en vue d'empêcher l'une ou l'autre des puissances « de rechercher dans les arrangements comme dans toutes les circonstances qui peuvent se présenter encore aucune influence exclusive, aucun avantage isolé ».

Ne voit-on pas, dès lors, qu'elle deviendrait quelque chose d'incompréhensible, d'indéfendable, d'incohérent, si elle pouvait tolérer un privilège de passage à travers le territoire neutralisé au profit de Tune quelconque des puissances garantes ?

C'est une neutralité spéciale, affirme M. Norden (p. 38), une neutralité qui n'est pas selon le sens usuel et vtdgaire du mot, impénétrable ; c'est, pour tout dire, une neutralité perméable (p. 19).

Du tout : la neutraHté belge était, au contraire, dans la pensée de ceux qui l'ont formulée, si parfai-

loo ih l'Koos t)H i.A nhi;ti<amtk w.tnK

teinent étanche cjue Talleyrand pouvait écrire, en transmettant à Paris le protocole décisif du 20 janvier 1831 (voir ])lus haut, p. 97) : c La neutralité reconnue de la Belgique place désormais ce pays dans la même position que la Suisse » (tome IV, p. 19). Et il définit ailleurs ce que signifie i)Our la France cette assimilation : « La neutralité de la Belgique assurée est, de Dunkerque à Luxembourg, UNE DÉFENSE égale à celle que nous trouvons de Bâle à Cliambér>^ par la neutralité de la Suisse » (id., p. 3(S) Ailleurs, encore, il précise davantage : « La neutralité perpétuelle de la Suisse est surtout favorable à la France qui, entourée de places fortes sur toutes les autres parties de ses frontières, en est dépourvue sur celle qui a la Suisse pour confins. La neutralité DE CE PAYS LUI DONNE DONC, SUr le seul point où elle soit faible et désarmée, un boulevard

TNEXPUGNABLE. » (tome II, p. 23I.)

Ainsi, qu'il s'agisse de la Belgique ou de la Suisse, la neutralité permanente entraîne ipso facto l'inviolabilité du territoire.

Cela tombe sous le sens : si la combinaison de la neutralisation n'avait pas eu pour objet exclusif de rendre toutes les frontières de la Belgique infranchissables, à quoi donc eût-elle bien pu répondre ?

M. Norden aperçoit sans doute lui-même la fragilité de sa thèse, car il se demande comment une neutralité qui ne comporterait pas l'inviolabilité pourrait bien être violée ? Et il répond : « Ce ne pourrait

LE PROCES DH LA NEUTRALITE BELGE lOI

être évidemment que par une agression armée ayant pour but de s'emparer de tout ou partie du territoire ou des provinces de l'Etat neutre » (p. 37). On devine où ce raisonnement conduit : comme, en août 1914, l'Allemagne n'avait pas d'intentions agressives et réclamait seulement le droit de passage, elle n'a même pas violé la neutralité perméable que, selon M. Norden, les puissances avaient entendu octroyer à la Belgique (id.).

M. Norden pense-t-il qu'en guerre les mots perdent leur signification ? Ce n'est pas la neutralité qui serait violée par une « agression armée contre la Belgique», mais bien 1,'indépEndance, garantie au même titre par le Traité de 1839. L'indépendance d'un pays est une chose; sa neutralité, une autre chose, et si M. Norden en vient à opérer une simple substitution entre ces deux notions, c'est justement parce qu'il a, au préalable, vidé la seconde de tout contenu et qu'il l'a réduite à une pure expression verbale.

Peut-être, me ripostera M. Norden, avez-vous raison : il est possible qu'en droit comme en fait, la neutralisation de la Belgique entraînât l'inviolabilité de ses frontières, mais il n'en reste pas moins que le traité définitif diffère des traités provisoires, précisément par l'omission de la garantie d'inviolabilité ; dès lors, en fait au moins.

102 LK PROCES DK I.A NHUTRAI.ITF BP.I.GK

les intentions des puissances ont dû se modifier.

Je réponds :

Précisément, en fait, cela n'est pas exact, car peu de temps après le moment oii les puissances avaient adopté la rédaction nouvelle, divers incidents surgirent qui leur fournirent l'occasion de préciser leurs vues.

En décembre 183 1, une convention subsidiaire, dont j'aurai à parler longuement ci-après, provoqua de la part du gouvernement français de très vives protestations. Or, à ce propos, M. Casimir Périer, faisant allusion au cas où une puissance tenterait de franchir la frontière belge, s'exprima comme suit : « lya garantie donnée par les cinq puissances emporte l'union de quatre contre la cinquième qui tenterait de violer l'indépendance ou la neutralité belge. » Au moment oti M. Casimir Péfier parlait ainsi, la P'rance se trouvait déjà non plus devant le texte primitif du 26 juin 1831, mais devant le texte modifié, qui avait été approuvé le 15 novembre 1831 ; elle n'en affirmait pas moins que la neutralité belge avait et ne pouvait avoir d'autre sens que celui que la nature des choses commandait.

Un autre événement — également postérieur au Traité du 15 novembre — a mis en évidence, avec plus de netteté encore, que la neutralité de la Belgique emportait toujours, dans les intentions des puissances signataires, l'inviolabilité du territoire :

les faits ont été rappelés en 190 1 au Sénat de Belgique par le ministre des Affaires étrangères (séance du 6 juin) :

« Après i^e traité du 15 novembre 1831, disait le ministre, la Belgique a été amenée à recourir à la garantie qui lui avait été donnée. A ce moment, une partie du territoire belge était encore occupée par les armées des Pays-Bas, et la citadelle d'Anvers, notamment, était entre leurs mains. Qu'a fait la Belgique ? Elle a invoqué la garantie INSCRITE DANS I^'ART. 25 DU TRAITÉ DU I5 NOVEMBRE, pour obtenir l'aide militaire des puissances. Iva France et l'Angleterre se déclarèrent disposées à prêter leur concours et l'intervention des armées étrangères assura le respect de l'intégrité DU TERRITOIRE en Ce qui concernait Anvers. »

Cette intervention des puissances garantes, au lendemain du traité de novembre 183 1, n'était, au surplus, que le renouvellement, dans des conditions identiques, d'une première intervention survenue entre le traité de juin et celui de novembre. Ivcs Pays-Bas ayant envahi la Belgique, la Conférence de lyondres avait alors approuvé l'emploi, pour un temps limité, d'une armée française et décidé qu'une escadre anglaise repousserait du côté de la mer les attaques des Hollandais.

I04 l> PKOCHS r)F. I.A NF.UTRAl.ITh BhlX^F

Après novembre 1831, comme avant cette date, sous l'empire du texte nouveau comme sous l'empire du texte primitif, les puissances étaient, on le voit, pleinement d'accord pour s'opposer par la force à la violation du territoire belge. Dans toutes les circonstances où, postérieurement au changement de rédaction, les puissances ont dû manifester par des actes la portée qu'elles attriVjuaient elles-mêmes à leur décision solennelle, elles ont attesté que le texte nouveau n'altérait en aucune façon la nature de leurs obligations et, qu'en proclamant la neutralité de la Belgique, elles^ avaient expressément entendu tenir ses frontières fermées à toute invasion.

Mais, insistera encore M. Norden, pourquoi donc, alors, le traité de novembre a-t-il supprimé la mention de l'inviolabilité territoriale ?

M. Norden a une explication : entre juin et novembre 1831, il est arrivé, dit-il (p. 25) que les Hollandais ont rompu l'armistice, envahi la Belgique et que les Belges n'ont pas pu leur résister; les puissances constatant ainsi que l'armée belge était trop faible, en auraient conclu que, si la France voulait un jour faire à son tour invasion en Belgique, les Belges ne pourraient lui opposer une résistance sérieuse et que, dès lors, il fallait pourvoir à cette résistance d'une manière effective ; elles y auraient pourvu en décidant de faire revivre à l'égard de la

Belgique une ancienne stipulation relative à l'occupation de certaines forteresses situées sur son territoire et, comme cette stipulation devait avoir comme conséquence de permettre à la Prusse et à TAngleterre d'introduire des troupes d'occupation, les puissances auraient supprimé dans le traité la clause relative à l'inviolabilité.

On ne peut refuser à cette explication une certaine séduction de vraisemblance. Mais un roman peut aussi être vraisemblable et, dans le cas présent, nous nous trouvons devant un roman. Pour le démontrer, je devrai bien, au risque d'allonger ma réplique, entrer dans le détail de certains faits historiques .

Il faut se rappeler qu'en 1814-1815, les grandes puissances, dans leur souci d'ériger contre la France une barrière effective, avaient décidé de construire ou d'entretenir au sud des Pays-Bas, c'est-à-dire sur le territoire de la future Belgique, une ligne de treize forteresses. En 1818, l'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie avaient réglé l'utilisation éventuelle de ces forteresses par un protocole signé à Aix-la-Chapelle.

« lyC système de la barrière était rétabU », dit R. Dollot dans son excellent exposé historique sur Les origines de la neutralité de la Belgique et le système de la barrière (p. 533). Mais l'existence de cette Hgne de forteresses était ressentie par la France comme une humiliation permanente et Tal-

I()6 l>. l'kOCHS DK I.A NkUTRAUTh BKLGK

leyrand, en soutenant à la Conférence de Londres la neutralisation de la Belgique avait le ferme dessein de faire tomber ce remi)art matériel j>our le remplacer par un rempart conventionnel. Il ne s'en était pas caché dans sa correspondance avec son gouvernement : il écrivait, à propos du protocole du 20 janvier 183 1, dans lequel il était parvenu, comme je l'ai expliqué plus haut (p. 97), à faire insérer la neutralisation de la Belgique : « Les treize forteresses de la Belgique à l'aide desquelles on menaçait sans cesse notre frontière du Nord, tombent, pour ainsi dire, à la suite de cette résolution, et nous sommes désormais dégagés d'entraves importunes. » (Mé77ioires, tome IV, p. 19.)

Cette opinion de Talleyrand était partagée d'ailleurs, au moins en partie, par les quatre puissances intéressées à l'établissement de la barrière des forteresses, l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie : le 17 avril 1831, elles déclarèrent, par un protocole spécial, que «les forteresses étaient trop nombreuses pour être efficacement défendues et qu'une partie de ces forteresses, élevées sous des circonstances différentes, pourraient être démolies. »

Notons attentivement les termes et aussi la date de ce protocole ; le 17 avril 1831, c'est-à-dire avant le traité primitif de juin. Dès ce moment, alors que le changement de rédaction qui inquiète tant M. Norden n'était pas encore introduit ; alors que

l'armée belge n'avait pas subi les revers qui, selon M. Norden, eussent été nécessaires pour appeler l'attention des plénipotentiaires sur ce fait que l'armée d'un pays de quatre millions d'habitants ne serait jamais en état d'opposer une résistance sérieuse aux armées de France ; alors que rien n'existait diplomatiquement en dehors des déclarations si claires de la Conférence en faveur de la pleine neutralité de la Belgique, — les quatre puissances intéressées déclarent qu'il faut quoi ? raser toutes les forteresses, comme la France l'eût souhaité ? Non pas, mais simplement qu'il sera opportun d'en supprimer un certain nombre.

Il apparaît donc nettement que l'idée de conserver en Belgique une partie de la barrière de 1815 n'est, ni de près ni de loin, liée à la revision du traité de juin.

Si, à présent, on veut bien se rappeler (voir p. 94 et 98) les déclarations répétées et emphatiques par lesquelles la Conférence, dans ses protocoles du 20 décembre 1830 et du 19 février 1831, a affirmé à l'égard du droit de l'Europe la stricte nécessité pour la Belgique désormais indépendante de remplir sa part des devoirs et obligations que sa réunion antérieure aux Pays-Bas lui avait fait contracter, on devine aisément l'attitude que les quatre puissances ont prise à l'égard de la Belgique. Un certain nombre de forteresses devaient subsister ; les Pays-Bas supportaient, du chef de ces forteresses, certaines charges

I()8 Lh PKOChS Dh LA NKUTRAI.lTh Bhl,GE

déterminées ])ar le protocole d*Aix-la-Chai)elle : dès lors, hi Belgique serait substituée aux Pays-Bas dans leurs rapports avec les quatre puissances quant aux dites forteresses.

C'est exactement ce qui se produisit. On négocia; la Belgique et la France se mient d'accord pour démolir Charleroi, Mons, Tournai, Ath et Menin. Dans l'intervalle, la Hollande avait rompu l'armistice ; la France était intervenue. Dès lors, tout l'édifice laborieusement construit se trouve menacé ; les jalousies et les ambitions à peine éteintes se raniment : « Le jour où nos troupes, écrit Talleyrand le 17 août, ont passé la frontière, ce jour-là même a commencé une réaction dans l'esprit anglais, dont le Times offre des symptômes frappants. Cette réaction s'est visiblement étendue ; elle menace essentiellement le cabinet actuel ; elle devient nationale. » [Mémoires, tome IV, p. 270.)

I^a Belgique, de son côté, est inquiète ; elle envoie à Londres un plénipotentiaire spécial, le général comte Goblet d'Alviella ; il s'agit pour elle d'éviter que les charges qu'elle va hériter des Pays-Bas au sujet des forteresses ne soient incompatibles avec l'indépendance et la neutralité du pays (voir Goblet, Des cinq grandes Puissances de l'Europe dans leurs rapports politiques et militaires avec la Belgique.) Au cours des négociations de Londres, des modifications sont apportées au projet franco-belge ; on sub-

stitue notamment, parmi les places à démanteler, Philippeville etMariembourg à Charleroi et Tournai.

I^a France se fâche, son gouvernement est vivement indisposé par la pensée qui inspire les quatre autres cours ; toute apparence de restauration du système défensif de 1815 soulève chez elle les plus grandes susceptibilités. Le roi lyOuis-Philippe écrit à Talleyrand que jamais il n'aurait accepté la neutralité perpétuelle de la Belgique, s'il n'avait pas cru que les forteresses érigées pour menacer la France seraient démolies. (Mémoires, tome IV, p. 364.)

Enfin, on aboutit. Le 14 décembre 183 1, un accord spécial, dit « convention des forteresses » est signé, qui stipule les forteresses à démanteler et à conserver ; mais craignant que la véhémente opposition de la France ne compromette le succès de ces laborieuses négociations, les plénipotentiaires des quatre puissances autres que la France ne font pas figurer, dans la convention, l'article qui pourrait déchaîner des colères et ils en font l'objet d'une clause secrète, — à laquelle la Belgique adhère par la force des choses, puisqu'elle est substituée aux Pays-Bas.

C'est cette clause secrète, dont l'existence a été révélée en 1864, qui est pour M. Norden le nœud du roman qu'il a construit : là se trouve, prétendil, la consécration de la servitude de passage imposée à la Belgique. Or, si l'on consulte le texte, on aperçoit que c'est exactement le contraire qui est vrai : la clause secrète libère la Belgique de