CHAPITRE II
Er" Le Corps DIPLOMATIQUE
$ 1. — Généralités — Rôle
“Un Corps diplomatique, constitué par l’ensemble des
représentants étrangers, peut fort bien, considéré com-
me un tout, avoir une action particulière. M. Genet le constate, dans son ouvrage sur le droit diplomatique: € Il est parfois dangereux pour un état de ne tenir aucun compte de ses déclarations unanimes.. L'Histoire montre que l’autorité internationale du Corps diplomatique n’est pas un vain mot et qu’il a suffi en mainte
occasion d’une telle protestation pour faire cesser cer-
tains abus qui choquaient le sentiment d'humanité ».
Toutefois, en règle générale:
« Le Corps diplomatique n’est pas entité juridique, il n’est pas une personne morale ni une personne politique. Il n’est que l’image de la solidarité des Etats. Cela n’empêche pas son action commune d’être officielle
et il n’est aucunament douteux qu’il a, en temps que
Corps organisé, dés prérogatives que ses nn n auraient pas individuellement. » (1).
Dans les usages internationux, en fait, on considère le Corps laque tn une entité, mais simplement au point de vue protocolaire. Ë
En Chine, à Pékin, il en est autrement.
Le Corps diplomatique est devenu une véritable personne morale, une personne juridique et, en quelque ; sorte, ( un conseil d’administration de société » (2).
D'où peuvent provenir cette conception et cette pratique? Il semble qu’elles tiennent leur existence des circonstances suivantes. |
Longtemps, les Puissances, nous l’avons vu dans le court aperçu historique, ont constitué un front unique vis-à-vis de la Chine. Leur ensemble, opposé à l’Empire du Milieu tendait à former un tout particulier.
Depuis que les légations ont obtenu droit de cité dans la capitale, elles n’y sont pas dispersées. Les plus importantes sont groupées dans le ( Quartier diplomatique ». Il en est résulté une sorte de solidarité, qui n’aurait pu se produire de la même façon si elles avaient été disséminées aux quatre coins de la ville. ig
Le quartier, où sont concentrées les légations, jouit en outre d’un statut spécial. Certains éléments (glacis,
rues...) sont organisés en propriété commune. (1) GENET. — Traité de diplomatie et de droit diplomatique. T. I, p. 395.
(2) EscARRA. — La Chine et le Droit international, p. 125.
LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DÉ PÉKIN 63 Enfin la règle, qui s’est établie, de l’unanimité nécessaire dans les décisions, prévue d’ailleurs explicitement dans quelques cas (1) contribue certainement, pour une part, à faire considérer le Corps diplomatique comme une personne morale.
Cette conception, spéciale et hors des règles générales du Droit international, tend à l’heure actuelle à dispa- :
raître, si elle n’est déjà totalement périmée.
Le Corps diplomatique est organisé sous la présidence d’un doyen. Tue | -
Il tient des séances, assez fréquentes. Dans la période 1900-1920, il y eut, par exemple, 219 réunions.
Au début de la grande guerre, alors que les représentants des Puissances centrales se trouvaient encore de des mnidtetron des Nations alliées 1 n'y eut pas de réunion du Corps ol nie. Les séances reprirent, le 23 août 1917, (c'était la 134° réunion depuis 1900), après que les diplomates allemands et austro-hongrois eurent quitté le sol chinois.
Il y a, en Chine, en quelque sorte, plusieurs groupes d’agents diplomatiques étrangers : les représentants des Treaty Powers et ceux des non-Treaty Powers, dont les intérêts peuvent n’être pas les mêmes.
Il y a les signataires du Protocole final et les autres.
(1) Constructions sur le glacis par exemple. Voir p. 58, article 4 du Protocole de 1904. |
Il y eut parfois des réunions restreintes, par exemple Ge
celles des seuls et du Protocole fnal, pour dk
même ce dans un but ob Cds dite Le compte-rendu détaillé de chaque séance est régu-
Hèrement consigné dans les « Procès-verbaux des
réunions », qui sont conservés dans les archives de
chaque re Xe { Le Corn diplomatique a un rôle très varié.
Nous ne faisons que signaler son influence poftique
vis-à-vis du Gouvernement chinois.
Son action s’étend d’autre part à toutes les questions :
touchant les droits et intérêts des pays étrangers et de leurs nationaux: questions financières, monétaires, de justice, de commerce et de navigation, de régime des concessions, etc.
Nous étudierons, dans ce FA le Corps diplomatique, uniquement dans son action relative au Quartier des légations et aux problèmes qui s’y rattachent (2).
C’est lui qui a été obligé d’adapter, par ses directives, la vie réelle du Quartier, à sa base légale peu détaillée.
C’est lui qui a la haute main sur l'administration et
(1) Voir, à " propos, la question de l'ambassadeur des Soviets (p. 168
(2) Sur la situation actuelle, au point de vue politique, voir p. 165 et suiv.
qui doit décider, dans leur principe, tout au moins, les
mesures relatives à la police générale, à l’entretien du
domaine, ete...
Devant la concision du texte de l’art. VIT du Protocole final et certaines conceptions de l’accord du 13 juin
1904, un certain nombre de points ont fait difficulté.
C’est le Corps diplomatique qui a dû établir les règles
à suivre, sortant certainement parfois des limites d’une juste interprétation juridique, et contribuant à établir des pratiques (droit d’asile) peu conformes aux règles
généralement admises du Droit international.
$ 2. — L'’unanimité des décisions
Les diplomates, à Pékin, ont établi une règle particulière. Il faut qu'il y ait unanimité pour qu’une décision engage le Corps diplomatique.
Cette règle est considérée comme applicable dans tous les cas. Elle suscite de nombreuses difficultés et empêche souvent de résoudre les questions. Il semble d’ailleurs que le Corps diplomatique en ait plutôt tiré avantage et qu’on puisse dire que « s’il en a fait usage, toutes les fois que cela a été son intérêt, il s’est empressé de
la mettre de côté dans le cas contraire » (1). Son origine est mal définie. Il n’y a rien à cet égard
(1) EscarRa. — La Chine et le Droit international, p. 125.
cb e LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DE PÉKIN j dans le Protocole final de 1901, mais certains ont ru pouvoir la baser sur le Protocole de 1904. |
Nous pensons qu’on ne peut y trouver aucun fonde- ‘ ment positif.
1? article 4, exige ie le « consentement unanime des représentants », mais c’est pour un cas particulier, celui des constructions sur le glacis. On ne peut certai-
nement pas en tirer la conclusion d’une disposition géné-
rale, et, de plus, c’est précisément dans le cas où elle ‘3 aurait dû légalement s ’appliquer que que règle a été
le plus souvent violée (1). . Va tee . À
L'article 2 est rédigé en des termes de portée plus générale quand il institue « le glacis pour la défense du quartier, ainsi que les routes, ponts. etc... », sous le régime de la & propriété commune ». |
Cet article ne saurait, d’une part, s’appliquer qu aux éléments spécialement énumérés et d’autre part, pour ceux-ci inême, ne peut pas fonder la règle. Que ces éléments soient « possédés » en tant que propriété commune, n'implique pas que dans leur administration, y. ait obligation d’unanimité. Dans la plupart des législa- ; tions modernes, c’est plutôt le principe de la majorité qui domine. Il est beaucoup plus souple et plus efficace.
Une règle d’unanimité est presque toujours une
entrave pour les réalisations. Le Pacte de la Société des
(1) Voir la question des constructions sur le glacis, p. 106.
Nations, lui-même, a dû prévoir dans certains cas, des
décisions JUS simplement à une majorité qualifiée.
Sans insister plus longuement sur la théorie, quelques
faits pourront faire un tableau suffisant du fonctionnement de la règle, des difficultés qu’elle a crées, et de la manière dont le Corps diplomatique, dans nombre de
cas, les résolu ou, plutôt, les tourna. e
saut la ele guerre déjà, bien que les Puissances forment un ensemble relativement uni, le défaut d’unanimité empêche la solution de certains détails relatifs à la vie et l’administration du Quartier.
Pour une imposition d’amendes, faite dans certaines sections, les diplomates ne peuvent arriver à se mettre d’accord et une séance se termine sur la déclaration : « Devant les différences d’ opinion, il faut reconnaître que la seule possibilité qui reste, est de ne faire aucune réponse à toute réclamation chinoise relative aux aimendes ».
La question, se posant de nouveau un peu plus tard, l'affaire est définitivement enterrée en ces termes: « étant donné l’heure tardive, l’examen de la question
est renvoyé aux réunions suivantes » (1).
C’est la guerre toutefois qui allait rendre la situation
beaucoup plus difficile encore, tant par les problèmes
(1) Séance du 23 octobre 1912. — Cité dans PERGAMENT, The Diplomatic Quarter in Peking, its juristic nature, p. 55.
particulièrament délicats qu’elle posa, que par la division plus profonde qu elle créa entre divers groupes de Puissances. | no:
De nombreux points litigieux se présentent aux premières réunions, lorsque celles-ci sont reprises en 1917.
Le Corps diplomatique admet sans difficulté que la défense du glacis autrichien soit confiée au J apon.
Le changement, pour certains noms allemands de rues du Quartier, proposé par le ministre japonais, provoque déjà des frictions et des réserves et pour éviter d'aborder le problème, le Corps diplomatique décide de le laisser à la compétence de la commission administrative. |
Mais la grosse question, dont on ne peut éluder l’examen, est celle de la juridiction sur les sujets austroallemands. Nous ne la regardons ici que sous l’angle de notre sujet.
Au point de vue juridictionnel, le Quartier diplomatique ne présente pas de particularité spéciale et ceci ne rentre pas dans la cadre de cette étude.
La question qui se pose alors est relative à la Cour mixte de Chang-haï.
Pour le ministre des Pays-Bas, chargé de la protection des intérêts des nationaux austro-allemands, « il est hors de doute » que l’état de guerre n’a aucun effet sur le statut des étrangers en Chine, d’autant plus que
le règlement de la Cour dispose que l’un de ses membres
re
doit être « le consul de la nation intéressée ou le consul
d’une Puissance amie y».
Le ministre francais soutient au contraire que les
étrangers, d’une facon générale, n’ont que les droits
basés sur les traités existants. La déclaration de guerre
ayant pour effet d'annuler les traités (sauf les conven-
tions de La Haye relatives à la guerre elle-même), et
des droits perdus ne pouvant se déléguer, il est impos-
sible de placer les Austro-Allemands sous la juridiction
consulaire des Pays-Bas. Il conclut: « La Chine recou-
vre pleinement et automatiquement l’ensemble de ses
droits souverains. le statut des Allemands ne peut
différer de celui des Chinois ».
Lé ministre des Pays-Bas obligé de modérer ses exigences, demande alors que les Allemands soient placés sur le pied des ressortissants des « Non-Treaty Powers » mais ceci soulève de nombreuses objections (France, Russie, Italie, Belgique): on ne peut ainsi favoriser les belligérants enndmis, la Chine ayant d’ailleurs adressé aux légations une note indiquant sa décision d’appliquer la juridiction chinoise aux sujets ennemis.
Une nouvelle offensive des ministres français et russe,
montrant qu’il serait paradoxal que des ennemis de la
Chine aient plus de droit que les Chinois eux-mêmes
sur leur propre territoire, amène la fin de la discussion
devant l'impossibilité de réaliser l’unanimité (1).
Des différences profondes et irréductibles d'opinion u
se retrouvent « encore au sujet des casernes allemandes et
autrichiennes. L “umanimité manquant, aucune décision |
ne peut intervenir.
Le ministre des Pays-Bas avait fait occuper ces caser-.
FRS nes par ses propres soldats. AE
Le Chargé d’Affaires de France, M. de Martel soulève
la. question de savoir si cette action militaire de la part
d’un état neutre, est légale, et son collègue hollandais
répond « chargé de protéger les légations des deux
Puissances, je devais aussi bien m'occuper des casernes qui font partie des légations considérées. Quant au
Gouvernement chinois, il est à noter qu’il ne pouvait
rien faire, les dits bâtiments étant situés dans le Quar-
tier diplomatique. Je n’avais par conséquent aucun
autre moyen que celui d'utiliser les soldats hollandais,
les seuls à ma disposition ».
Cette réponse provoque de la part des représentants de l’Entente, de vives protestations : le droit à une garde, disent-ils, est basé sur le Protocole de 1901, traité dont les empires centraux ont perdu le bénéfice. Ces gardes ont d’ailleurs pour unique but de protéger le personnel diplomatique et les diplomates allemands ne sont plus là.
(1) Réunion du 23 août 1917,
Malgré le ministre des Pays -Bas, qui essaye te faire ressortir l’unité de l’ensemble des locaux et bâtiments d’une légation, tous, selon lui, protégés par la même immunité diplomatique, les représentants des Alliés
trouvent absolument inadmissible l’occupation des ca-
sernes. Tout au plus, pourrait-on les faire garder par ;
des policiers du Quartier ou même par de simples « boys » chinois.
Les ministres français, belge, anglais, japonais, portugais et russe votent contre la mesure ; les autres s’abs-
tiennent. Comme Fais et règlement de: l'affaire,
il est simplement décidé que chaque légation demandera ;
l'avis de son Gouvernement CD
Ces quelques faits font bien ressortir la difficulté
d’obtenir l’unanimité. Cette règle apparaît surtout com-
me négative. |
Il faut, d’ailleurs, reconnaître que les problèmes délicats qui se posent à Pékin, sont d’une nature exceptionnelle, ce qui explique en partie les obstacles rencon-
trés pour les résoudre.
(1) Réunion du 2 octobre 1917. — Voir aussi dans PERGA- MENT, Op. cit., p. 71, l'affaire du règlement des préjudices et dégâts causés aux magasins allemands et à la Deutsch Asia-
tische Bank au lendemain de l’armistice (réunion du
14 novembre 1918).
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ARTS Fe has 7 Le “2 qe LA
$ 8. — Tâche difficile
Le Corps diplomatique est l’organe de direction du Quartier.
En examinant les procès-verbaux de ses réunions, on trouve de nombreuses décisions prêtant à critique, et. même, on peut dire, dans l’ensemble, que l’impulsion donnée au fonctionnement du Quartier diplomatique, n’est pas particulièrement droite et juridique.
La tâche du Corps diplomatique est très délicate, ju
de multiples raisons:
La base légale, constituée par l’article VII, du Protocole de 1901, est très peu détaillée. C’est sur ce simple article qu xl fallait créer une organisation vivante. Les représentants, en 1904, ont bien établi un protocole un peu plus précis, mais c’est encore insuffisant et même, un certain nombre de points prévus et réglés, le sont
d’après des conceptions qui manquent de clarté.
M. Pergament, dont l’ouvrage est presque uniquement une sévère critique, estime: « Il est tout à fait. évident que la seule facon raisonnable et correcte de sortir de cette situation eut été une délimitation franche et loyale des droits et privilèges respectifs, sinon dans
l’ensemble, du moins en partie.
Au lieu de cela, le Corps diplomatique demeura obs-
tiné à l’extrème, essaya de maintenir sa position et il
ne put en résulter rien de bon, maïs “uniquement des contradictions. » (1).
Un quartier étranger autonome, d’autre part, situé au cœur de la vieille capitale et au imilieu d’un pays si différent des nôtres dans ses mœurs, ses coutumes et ses lois, et perpétuellement troublé, ne peut que constituer une -
source de conflits.
Cette organisation commune à des Puissances nombreuses et diverses, porte d’ailleurs en soi une autre cause d’inconvénients. Les rivalités mêmes des représentants amenés à apprécier les choses du point de vue de leur culture nationale, ou cherchant indirectement un bénéfice pour leurs pays respectifs ou pour leurs
nationaux, constituent une faiblesse interne.
Des circonstances spéciales : la grande guerre et ses répercussions, les révolutions intérieures chinoises, ont créé des difficultés parfois inextricables, qui n’auraient pu être réglées facilement, même dans un cadre plus
sokide.
Vis-à-vis de la Chine, le Corps diplomatique a paru porté à maintenir Âprement ou même à augmenter les privilèges accordés à l’ensamble du Quartier diplomatique ou à chaque légation en particulier.
Il a pu être amené ainsi, tantôt à tourner à son profit
(E) PERGAMENT, op. cit., p. 35.
à en négliger certaines.
ENT Rben (il Po tu
l'application des règles établies, et tantôt, au contraire, |
Le. Gouvernement nos d’? ailleurs a eu, de son @ côté, une. attitude symétrique |
Le Corps diplomatique, certes, a | assuré, en fait, LB
| vie du Quartier eta résolu effacement des problèmes
ardüs: mais il est surtout intéressant de faire ressortir
les points noirs. | "A RSA AL
C’est pour en ‘donner une idée que nous examinerons &
quelques cas particuliers, assez caractéristiques. Certaines questions relatives aux droits de DORE
les légations sur leurs terrains et immeubles respectifs,
aux gardes mêmes, n ont ve fait de difficultés
LEP fs ’
sérieuses. Elles sont d’ailleurs s réglées par des textes
clairs.
D'autres principes juridiques fixés nettement ne sont
pas admis aussi facilement par les plomates.
Le protocole du 13 juin 1904, interdit, par exemple. d’élever des constructions sur le glacis, sans le ( consentement. unanime » des représentants . des Puissances signataires du Protocole de 1901 (art. 4).
De fait, des bâtiments ont été édifiés, et longtemps le
Corps diplomatique ne s’occupe pas sérieusement de
l’affaire. Quand il s’y intéresse enfin, c’est d’une manière.
inefficace. HUE
À la séance du 5 novembre 1910, il prend la décision
| d'interdire formellement de telles infractions et impose une pénalité de démolition, mais il admet, cependant,
que subsistent Tég édifices existant à ce moment, bien
qu’ils eussent été faits après 1904. Il reconnaît donc un
état de choses Méenl
On ne nie à construire, sans que le Corps diplomatique ne s’y oppose avec énergie, jusqu’au moment où, devant les violations répétées, à la réunion du 29 mai 1913, il décide que tous les murs érigés sur le glacis nord après le 5 novembre 1910, devront. être
démolis dans les deux. mois. Mais que. voit- on? Dès la
séance suivante, des protestations et des offres de com-
pensation pécuniaire ayant été faites par les intéressés au doyen, les ministres d'Autriche et d'Italie proposent de différer l’exécution de la décision prise. Le ministre
belge seul (Cartier de Marchienne), proteste, faisant
ressortir que de telles fluctuations nuisent grandement
à l’antorité du Corps diplomatique, mais il abandonne
finalement son point de vue.
On se contente de prévoir en divers points du glacis,
des postes portant l’inscription « C. D. ». « Cette propo-
sition « radicale » ne soulève aucune objection et par
suite résout le problème tout entier — y compris, comme on le pense, la nécessité d’observer l’article 4 du Protocole de 1904 et les règlements dérivés relatifs à l’érection
de bâtiments, à la démolition des murs, ete. — chacun
76 LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DE PÉKIN respire et le doyen se félicite d’une telle satisfaction
de «tous » les intérêts en présence » (1).
| ie question des Chinois résidant dans le Quartier est aussi fréquemment à l’ordre du jour des séances du Corps diplomatique. £ ss
En 1913, un grand nombre de Chinois habitaient l'hôtel des « Wagons-Lits ». L'état de siège venant d'être proclainé à Pékin: le Gouvérnemient chinois âttite l'attention du Corps diplomatique sur le fait que cés pérsonnes peuvent conspirer contre la’ sûreté de l'Etat et la situation ést examinée à la réunion du 28 juillet.
D’après le Protocole final (art. VIT), les Chinois n’ont pas le droit de résider dans le Quartier. En outré, à plusieurs réprises, il v avait eu des incidénts; én 1911, on avait découvert des bombes à l’hôtel des « Wagons- Lits ». |
Le ministre français démande l’application stricte de la règle, mais une partie du Comps diplomatique fait des objections : «Des voix se font enténdré en faveur des hôtes chinois — non pas tant pour eux, il est vrai, que pour l’hôtel, ou plus exactement, pour les actionnaires de la Compagnie propriétaire. » (2).
On ne fait pas respecter énergiquement la prohibition
et la seule décision prise conclut: « Considérant les
(1) PERGAMENT, op. cit. p. 33.
(2) PERGAMENT, op. cit., p. 43.
LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DE nt #7 circonstances présentes, le Corps diplomatique attire l'attention sur la nécessité d’observer strictement le Protocole de 1901, dans sa disposition relative aux personnes ayant le droit de résider dans le Quartier diplomatique. Pour cette raison, la Direction de l'Hôtel est | requise d’en donner avis aux Chinois qui y demeurent en ce moment ». …
Il faut noter les termes « circonstances présentes » et € qui y demeurent en ce moment ». Ils montrent bien que le Corps diplomatique ne considère pas la règle He prohibition comme absolue.
En |
SL nous descendons aux détails de administration,
nous trouvons de très nombreuses difficultés qu’eut à envisager le Corps diplomatique.
Un article des règlements interdit aux militaires chinois, même sans armes (1), d’entrer dans le Quartier, sauf à présenter une autorisation spéciale dans chaque cas.
A la suite d’un incident provoqué par un officier chinois, est lancée, par l'intermédiaire des Affaires Etrangères, une protestation du ministre de la guerre chinois, qui demande l’abrogation de l’article précité du règlement. La question est examinée à la séance du 2 août 1911. :
Le Chargé d'Affaires de France réclame une attitude
(1) Voir p. 126.
ferme, car selon li, les Gin cherchent, par ces pe
Re
moyens, à récouvrer leurs droits. perdus en 1901 et : à
entamer les privilèges étrangers, de MG: PER NEERN Notre représentant n’est pas suivi et le Corps diplo- Re matique admet qu? une « erreur » a été commise, les rè- Fe
glements de police ne devant pas, à son tee S apple ; |
on au cas particulier considéré.
Cette réponse ne pouvait, évidemment, satisfaire le nr , Gouvernement chinois et à une nouvelle protestation, le Corps diplomatique adr esse au 1 Wai- kiao Pou, une note 4 affirmant, contre toute évidence : « les. règlements de. NE
police en vigueur dans le Quartier diplomatique, in TE
terdisent en aucune façon 1’ admission d’ officiers chinois,
même en uniforme et en armes, et des instructions à | cet
effet seront données aux agents de la police ». Pendant une période où les véhicules Ha n'avaient pas le droit de cireuler dans le Quartier, des pratesta-
tions énergiques du Gouvernement s’élèvent contre cette
« injuste discrimination », les étrangers avant dans toutes les autres parties de Pékin, les mêmes droits que les Chinois. :
Le Corps diplomatique maintient d’abord sa pesition
et communique sa décision au Gouvernement chinois,
mais dès la séance suivante (1), il change d’avis et pour
ne pas ( perdre la face » par une si grande inconstance,
A) Hovrobre TUT
eye € de.
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exemples suffisent à faire ressortir la os
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t résolus où ee non xépolRE, ch om- x
