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Ris LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DE PÉKIN SE
En outre des cas isolés et individuels ou un Chinois,
pour des raisons politiques personnelles, vient chercher
refuge et utilise le « droit d’asile » des Légations, il est | certain que dans les périodes troublées ou anormales, des Chinois sont venus en nombre résider pour un temps dans le Quartier. | j Nous rappelons le cas de l'Hôtel des « Wagons-Lits Si : en 1917 (cas qui n’est pas le seul), [1] où résidaient des Chinois en nombre important et que nous avons cité pour illuster l’action du Corps diplomatique. Il faut
remarquer que la décision prise alors ne se basait pas
sur le « droit d’asile », mais sur les termes de l’arti-
cle VII. Cette décision d’ailleurs semble montrer que le Corps diplomatique ne considère pas l'interdiction
comme absolue ou tout au moins n’est pas toujours dis-
posé à la faire respecter dans tous les cas (2).
$e rapportant à notre question, il est bon de dire un mot de la circulation des Chinois dans le Quartier
diplomatique. Cette circulation n’est pas absolument
= libre, le comporte des restrictions.
(1) « Several months ago (en mars 1926), the entire Diplomatie Quarter presented a rare sight. Under the infiuence of the happenings in Peking, chinese ministers, the Premier, the chief Executive, dignitaries and wealthy peopie flocked into the Diplomatic Quarter. They moved there by the tens and hundreds, bringing not only their family but also their money, valuables and to a certain extent their goods and furniture. This was done in daylight, quite openiy, without the slightest indication of an effort, on the part of the Diplomatic Body or the administive commission to prevent, protest or even reduce the influx ». — J. PERGAMENT, op. cit., p. 45.
(2) Voir p. 76.
à App e
Larticle 4 du règlement dispse: ne ee FRS LS M,
(€ Il est interdit aux Chinois de passer sur dx partie de la muraille réservée, Ge le Protocole, pour la défense ; des Re TES A Eee | ;
» Les soldats chinois, même non porteurs de leurs À armes, ne pourront traverser le Quartier diplomatique qué si les autorités chinoises en ont préalablement | - obtenu l’autorisation de la commission administrative. Exception est seulement faite à cette règle pour les quelques personnes de la suite des fonctionnaires chinois qui se rendraient en visite officielle dans di une des habitations du Quartier diplomatique, pour les soldats escortant des convois de numéraire aux banques, pour les escortes militaires se rendant aux Légations pour les audiences (1). | Le
» Il est interdit aux Chinois, quel que soit leur emploi, commerce ou profession, de circuler avec des armes ou
des munitions dans le Quartier diplomatique. »
L'article 5 prévoit des restrictions au trafic des voi-
tures chinoises et des rikshas (2), et l’annexe II du rè-
(1) Après la première révolution Sun Yat-sen était des- EE cendu à PThôtel des « Wagons-Lits » et le président Yuan Re Che-kaï, en son honneur, avait mis une garde chinoise Ta devant l’hôtel. Le Corps diplomatique protesta, parce que à le Gouvernement chinois ne lui avait pas demandé l’auto- 2 risation. S
(2) La municipalité chinoise paie une redevance pour la D:
circulation des voitures et rikshas. a Il faut noter qu’à certaines époques, une telle circulation 2 a été complètement prohibée.
à respecter par les cs, dans le Qu L'roe 2 Le Droit d’asile
- Nous avons vu qu’un malfaiteur chinois ne pourrait ; chercher refuge dans le Quartier diplomatique. Il serait en effet, remis par la police étrangère, aux autorités chinoises, sans qu'il soit nécessaire de suivre la procédure de l’extradition (1). Mais il est une question délicate, celle des réfugiés politiques, qui est particulièrement intéressante à étudier en Chine.
Nous cherchons d’abord par des considérations théoriques et d’histoire, à voir si le & droit d’asile » peut se justifier, puis nous examinerons la pratique
relative au Quartier diplomatique.
Le «droit d’asile » a, sans aucun doute, existé anciennement, mais il a disparu à peu près partout, et ses
derniers vestiges se sont évanouis au cours du dix-
neuvième siècle.
Dans quelques rares pays, en particulier dans certains
états de l’Almérique du Sud, il est encore accordé formel-
(D) D'une façon générale, en droit international, un criminel qui se réfugierait dans une ambassade serait remis directement aux autorités du pays.
La « franchise de l'hôtel de l’ambassade » empêche seulement les mesures de police de la part de ces autorités. V. LE Fur: Précis de Droit international public, Paris, 1933, p. 233.
lement aux représentants diplomatiques étrangers, un ;
droit d’ asile pour les réfugiés politiques, mais cette
exception n’est basée sur aucun principe général et
uniquement sur un usage local.
En l’absence de règle générale de ar D coul
ublic en ce sens, peut-on fonder le droit d’asile sur un :}
usage local, en Chine?
Ii ne semble pas. Dans les œuvres chinoises, anciennes, ou dans les études historiques sur ce pays, on ne
trouve aucune mention d’ un tel usage.
Certains auteurs ont voulu rattacher ce droit aux
privilèges de juridiction consulaire, mais cé rattache-
ment nous semble vicieux, quant au cas particulier de la Chine.
En effet, dans les pays à juridiction consulaire, les privilèges reposent à la fois sur l'usage et sur les traités, et il est nécessaire de bien noter , distinction entre ces deux fondements. |
En Chine « tout l’ensemble des droits extraterrito-
| riaux qui existent depuis trois quarts de siècle, doivent leur existence légale aux concessions faites par la Chine dans ses traités avec les Puissances occidentales. En un mot... les traités ont créé les droits et n’ont pas simplement reconnu des droits ayant une autre origine » (1). IT faut bien remarquer que dans ce pays, . les droits
… WiLLOUGHBY. — Foreign rights and interests in China, Pts 1
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DAT ICUT ENS
su CÉURE o
Es
d’exterritorialité ne dérivent pas de la coutume, mais
uniquement des traités. Ceux-ci d’ailleurs n’ont pas été
acceptés de bon gré et ils ont été presque toujours imposés à la Chine ce les appelle pour cela des « traités inégaux ».
C’est donc seulement dans les traités que nous pourrions trouver une base valable à ce « droit d’asile », A aucun de ceux-ci ne mentionne ou ne laisse entendre un tel droit. |
Si nous regardons des traités de caractère général, par exemple, ceux de 1858, avec l'Angleterre et la France, qui ont servi de modèles, en quelque sorte, à beaucoup d’autres, nous y trouvons des dispositions précises relatives au statut des agents diplamatiques étrangers. :
Le traité anglais du 26 juin 1858 stipule dans son article VI: « Fr Majesty the Queen of Great Britain agree that the privileges hereby secured, shall be enjoyed in her dominions by the ambassadors, ministers or diplomatie agents of the Emperor of China, accredited to the Court of Her Majesty ».
Le traité français du 27 juin dispose dans son artiele IT: « Les Agents diplomatiques devront réciproque- ‘ment jouir au lieu de leur résidence, des privilèges et exemptions qui leur sont accordées par le Droit international ». |
Il ressort de ceci qu’au point de vue de la représen-
Ron diplomatique, on a posé d' une façon formelle le
principe de réciprocité. Ces traités, de caractère général,
ne fondent donc en aucune manière, de droit particulier
d'asile dont pourraient se prévaloir les agents diploma-
tiques étrangers de Pékin.
Peut-on alors trouver une justification dans le Proton __cole spécial qui établit le Quartier diplomatique? Certai-
nement non. lei c’est encore plus net, rien dans l’arti-
ele VII ne concède un droit d’asile. Il De vraiment exagéré : de chercher à le rattacher aux termes « ‘usage des légations » et (police exclusive »!
Tous ces traités et protocoles, par En la Chine
a accordé aux étrangers, des privilèges spéciaux, doivent
d’ailleurs être interprétés d’une façon restrictive. Ils
constituent en effet des limitations à sa souveraineté et
on ne peut penser qu’elle a voulu donner plus que ce qui
découle exactement de leurs dispositions.
Cette idée générale a souvent d’ailleurs été reconnue par les ministres étrangers eux4imêmes. Rappelons en passant l’opinion du ministre français, qui en 1917, sur un cas particulier, déclarait: « Les Austro-Allemands, aussi bien que n’importe quels étrangers en Chine, ne peuvent se prévaloir d’aucuns droits autres que ceux dont ils jouissent de par leurs traités (avec la Chine) » (1).
(1) Voir p. 69. die
ei + A Tee
- M. Pergament (1) qui fait une crade très ane \
de de la question, cite un extrait d’un travail important : -« Le droit d’ asile dans les légations et consulats étran- 0 gers et les Hébociations pour sa supression en Haïti » (2), - travail dont les conclusions sont reprises en substance par Fauchille dans son traité de Droit international
publie (3) et où il est dit, entre autres choses: « La
franchise des quartiers (quartier de l’hôtel de l’Ambassade, maisons groupées alentour) disparut en Europe à la fin du xvir siècle et avec elle le droit d’asile qui en Due été la conséquence. La franchise des quartiers existe encore dans les pays d'Orient, en Chine notamment, au profit des quartiers assignés aux Européens (voir traité franco-chinois du 27 juin 1858, article 10). »
M. Pergament donne ensuite le texte de l’art. 10 en question (4), et constatant, ce qui nous paraît absolument exact, qu 1 ne peut, de toute évidence justifier le droit d’asile, conclut: « On comprend ainsi le peu de
solidité du fondement sur lequel les Européens en Chine
édifient parfois leurs droits, immunités et prérogatives.
L’assertion arbitraire fait son chaïain de livre en livre
et, finalement, une « légende » ou une « mythe » sont
(1) J. PERGAMENT, op. cit., p. 97, note.
(2) Cette étude figure dans la Revue générale de Droit international public, T. XV, 1908.
(3 FAUCHILLE. — Traité de Droit international public,
(4) Voir le texte dans EscarraA: La Chine et le Droit international, p. 289.
transformés en une thèse “die « Tr.
reconnue ». Nos diplomates se hâtent de proclamer que nous avons un droit intégralement reconnu et ensuite tout le monde le croit. même le Gouvernement chinoisi » (1). Me
Cette observation très juste faite sur un cas parti” 5 lier nous paraît d’ailleurs pouvoir s’entendre de façon
plus générale et fait, en quelque sorte, le tableau d’une
situation commune en Chine. | Ii nous faut donc conclure que le « droit d’asile » du Quartier diplomatique est juridiquement dénué de tout
fondement. à
Voyons maintenant quelle est la pratique du « droit d’asile » dans les Légations et le Quartier diplomatique.
Le Corps diplomatique a toujours proclamé, parfois avec insistance, et appliqué ce droit. Cela ressort des procès-verbaux des réunions.
Nous examinerons en détail le cas du général Tchanhiun.
Ce général, chef d’armée à Sou-tchéou, s’empara de Pékin le 1* juillet 1917, en chassa Touan Ki-Jouei et: rétablit l'Empereur sur le trône, mais les provinces ne l’ayant pas suivi, la restauration ne put tenir et Touan Ki-Jouei reprit Pékin le 17 juillet. Tchan-hiun se réfugie à la Légation des Pays-Bas (2).
(1) PERGAMENT, 0p. cit., p. 97, en note.
(2) MASPERO. 2 Pa Chine, T. IL, p. 113 et suiv.
1 ALT ERELEe OU ET ALT EN UE er ee CONTES ; PE NE EN TM AA NT ON) Rte a ATLAS EN R
LE QUARTIER DIPLOMATIQUE DE PÉKIN 133 Le Gouvernement chinois, pour lequel la présence du conspirateur dans les murs de la capitale, pouvait être
gênante, demande son expulsion, tout en donnant des garanties pour sa personne. Le ministre de Hollande
refusant d’agréer à ce désir, le Gouvernement chinois
en appelle au Corps diplomatique qui s’oceupe de la 2 question dans sa séance du 8 novembre 1917 (L}} L Les ministres reconnaissent bien que garder le général dans les murs du Quartier est un acte inamical vis-à-vis é du Gouvernement chinois, mais ils désirent assurer la 7 sécurité de Tchan-hiun, en même temps que « sauver la face » de la Légation des Pays-Bas.
4 Ils décident en conséquence : « Tchan-hiun sera invité à quitter le Quartier pour se rendre à l’île française de di Réanioi, sous la protection du Corps diplomatique. - Là, il vivra en liberté sous la protection des lois francaises jusqu’à la fin de la guerre, moment où il pourra décider lui-même de quitter son refuge du territoire français pour se rendre où il voudra, sauf toutefois en Chine, jusqu’à ce que le Gouvernement chinoïs ne lui ait octroyé cette possibilité ».
Le problème intéressant qui se pose à cette réunion, est celui du droit d’asile relatif à chaque légation particulière et du même droit relatif à l’ensemble du Quartier
diplomatique.
(1) PERGAMENT, op. cit., p. 77 et suiv.
« Sans aucun doute, chaque légation dans le Quartier,
ne peut exercer son droit d’asile sans créer une certaine
responsabilité collective du Corps diplomatique tout
entier. Celui-ci en effet, est obligé de contrôler tout ce qui se passe dans les limites du Quartier et il est en même temps détenteur d’un droit d’asile général qui se place plus haut que le droit d’asile particulier dont jouit
chaque légation ».
Cette proposition provoque les protestations des
représentants belge, francais, russe et anglais, («contre une théorie qui tend à diminuer les droits d’une légation particulière, fut-elle située dans le Quartier ». « Une légation située dans ces limites, ne doit pas avoir moins de droit qu’une autre située en dehors. »
Le ministre américain, M. Reïnsh, est d’avis que «soumettre l’exercice du droit d’asile individuel au contrôle collectif du Corps diplomatique, signifierait établir une théorie absolument nouvelle, qui diminueraït d’une facon très appréciable, un droit reconnu pleinement comme appartenant à chaque légation ». 7
Le doyen, Sir John Jordan pense de son côté: « à mon avis, les légations qui se trouvent dans le Quartier sont soumises au régime établi par le Protocole et par suite l'exercice de certains de leurs droits est inévitablement restreint. Les légations ne peuvent pas accorder asile
à quiconque sans créer par le fait même une responsa-
Le ministre italien l’explique d’une façon nette:
bilité collective pour les autres légations ducs dans Je Quartier. »
Da mens la séance se termine par l’adoptian d’une proposition du ministre russe demandant: « qu’il soit fermement établi que la réunion n'avait jamais eu 1 intention de mettre en doute la yes particulière dece droit qui est pleinement possédé par chaque légation séparément et exercé par elle indépendamment du droit. général d’ asile, qui appartient à l’ensemble du Corps
diplomatique, sur le territoire du re ».
On voit done qu’au point de vue des représentants | étrangers, le droit d’asile existe pour chaque légation et de plus pour l’ensemble du Quartier. Tous sont d’accord sur ce point: « La seule différence d'opinion parmi eux consiste exclusivement dans le fait que d’après certains le droit particulier puisse être subor- | donné au droit général, le droit individuel au droit collectif, tandis que d’après les autres, les deux droits (celui d’une légation isolée et celui du Corps entier) existent d’une nier parallèle indépendamment l’un de l’autre ». (1).
Telle est l’opinion des ministres étrangers. Quelle
est, en regard, l’attitude du Gouvernement chinois?
Il est certain qu’il y a eu parfois, de sa part, des pro-
(1) PERGAMENT, 0p. cit., p. 83.
testations, maïs il semble que ce ne soi pas quant au
principe (1). . 7 Au sujet de l’affaire que nous avons décrite, dans un télégramme adressé aux Légations, le Maréchal Touan
Ki-Jouei, alors Président du Conseil de la République,
disait: « Bien que Tchan-hiun mérite châtiment de la
loi, personne ne peut cependant l’empêcher de trouver
asile dans les Légations ».
En 1913, d’ailleurs, le Corps diplomatique avait
adopté une résolution précisant qu’un réfugié politique:
chinois pourrait seulement être expulsé hors du territoire chinois et le Gouvernement n’avait nullement protesté. Il semble donc que celui-ci reconnaisse le droit d’asile.
Les cas où des réfugiés politiques sont venus chercher asile dans le Quartier sont nombreux. Les plus notables eurent lieu en 1912 pendant les troubles révolutionnaires et à la mort de Vuan Che-K’ai, en 1917, où en plus
du général Tehan-hiun, le: Président de la République
se réfugia dans le Quartier (2) ; en 1920, où les chefs du
(1) Signalons, toutefois, qu’en novembre 1929, le comité exécutif du Kouo-ming Tang a demandé au Wai-kiao Pou que, dans le but d'empêcher les réactionnaires de se servir des concessions comme base d’opérations, il y ait dans les traités à venir avec les Puissances une clause prévoyant la possibilité d’extradition des Chinois ayant offensé le Gouvernement. (Politique de Pékin, du 9 novembre 1929.)
(2) « Le Président Li (Yuan-hong) que l’on gardait à vue
dans son Yamen, trouva asile à la légation du Japon, après
s’être présenté sous un déguisement, sans s’être fait reconnaître, à l’hôpital Saint-Michel, appartenant à la mission
parti Anfou fuyaient l’irritation populaire; en 1996, où le Président du Conseil et de nombreux officiels furent heureux de se-mettre à l’abri dans les murs des Légations, etc. |
Cette pratique n’est évidemment pas sans inconvénients pour la Chine, M. Escarra en fait un sombre tableau: « Non seulement les ministres étrangers ont dirigé la politique chinoise suivant leurs intérêts, faisant s’entre-choquer des généraux et politiciens chinois, maïs encore le Quartier est devenu un lieu d’asile pour les réfugiés politiques chinois. Chaque Légation abritait ainsi, en cas de revers, ceux qui faisaient sa politique. Non seulement, en outre de l'hôtel particulier du ministre, le territoire de la légation était considéré comme inviolable, maïs on logeait les réfugiés dans des hôtels étrangers se trouvant dans le Quartier des Légations, dans des banques même, et on considérait que la police chinoise n’avait pas le droit d’y pénétrer. Aucune règle du droit international ne justifie une telle pratique... » (1).
T1 nous semble cependant qu’il ne faille pas prendre
trop au tragique une pratique dont presque tous les
lazariste française. Au bout de quelques jours, le ministre de France obtenaïit, après des pourparlers qui durèrent plusieurs heures, l’autorisation de recueillir à la Légation de France la femme de l’ex-Président de la République et ses enfants abandonnés par lui au moment de sa fuite ». (Tiré d’un article de M. le député Outrey, en sept. 1917, dans le a d'Haiphong, cité par MAsPEro, La Chire, T. 2, P (1) La Chine et le Droit international, p. 124.
politiciens chinois ont été heureux de bénéficier en quelque sorte, à tour de rôle. Maïs il convient de reconnaître que si, elle est courante et même admise, il n’en est pas moins vrai qu’elle est dénuée de tout espèce de fondement et, parfois, est une cause de sérieux inconvénients pour le Gouvernement chinois (1).
(1) Le Quartier diplomatique n’a pas le monopole de ce
« droit d’asile ». Les politiciens en disgrâce momentanée
trouvent aussi un refuge dans les concessions, particulièrement à T’sien-tsin et à Chang-haï. ne |
Le « droit d’asile » des concessions échappe encore plus que celui du Quartier diplomatique, à tout essai de justification. l
Au sujet du droit d’asile, étudié d’un autre point de vue (asile sur des navires de guerre en eaux intérieures étransères), on trouve des développements très intéressants dans
le grand ouvrage de M. Gilbert GIDEL: Le Droit International
de la mer. Temps de paix, 3 volumes, Paris, 1932. En voici quelques passages qui ne sont pas sans présenter de l’intérêt, par analogie, pour notre question. :
Le règlement pour la marine américaine déclare: « Le
droit d’asile pour les réfugiés politiques ou autres n’est pas
fondé en droit international, maïs, dans les pays où se pro-
duisent de fréquentes insurrections et où le Gouvernement
est toujours instable, la coutume locale admet qu’asile soit
donné. »
M. GipEL relate que l’Institut de Droit international, dans
ses résolutions de Stockholm (1928), « concernant les réfugiés politiques, laisse liberté d’appréciation au commandant
sur le point de savoir s’il doit ou non les recevoir; s’il les reçoit, il doit s’astreindre à respecter certaines règles; s’il
reçoit à son bord des réfugiés politiques, il faut que cette *
situation soit nettement établie et qu’il les admette dans des conditions telles que cet acte ne constitue pas de sa part un secours donné à l’une des parties en lutte au préjudice de l’autre. Il ne peut débarquer ces réfugiés sur une autre partie du territoire de l'Etat, dans les eaux duquel il Îles a reçus à son bord, ni si près de ce territoire qu’il y puissent retourner sans difficulté ».
M. GIDEL formule l’appréciation générale suivante:
« Il est illégitime de la part d’un navire de guerre étranger de soustraire des inculpés ou condamnés politiques à l'action des autorités de l’état riverain; mais l’immunité du navire étranger interdit à l'Etat riverain toute possibilité de réaction directe. Tout le reste est affaire de politique », G. GEL, op. cit., T. II, p. 285 et suivantes,
