LA RÉPÉTITION DE L’INDU D'APRÈS DEUX ARRÂÊTS RÉCENTS

À l’occasion de deux arrêts récents (11), l’on observe sur le vif les rapports du droit privé et du droit administratif.

En effet, le Conseil d'Etat, saisi d’une action fondée sur le quasi-contrat du paiement de l’indû, examine d’abord si la répétition de l’indû est possible en droit administratif. «La répétition demandée », dit M. Corneille dans ses conclusions dans l'affaire Rigault « a sa base non pas tant dans un article du

(11) Conseil d'Etat, 18 juin 1920 (Rigault), p. 596 et Conseil d'Etat, 25 novembre 1921 (Savonneries Henri Olive), p. 977.

Code. civil que dans un principe de droit naturel d’après lequel personne ne doit s’enrichir en définitive aux dépens d'autrui. Or si l’action a sa base dans un principe de droit naturel... pourquoi ne pourrait-elle pas jouer dans les rapports des particuliers avec une administration, pourquoi ne pourrait-elle pas jouer, quand, comme dans l’espèce, il y à eu paiement par erreur en l’acquit d’un service publie ? » L'action existe donc, non parce qu’elle est admise en droit civil, mais parce qu’elle découle du même principe que l’action civile et que ce principe appartient an fonds commun de la justice. Mais. aussitôt, les règles civiles ne sauraient s'imposer. « S'il est intéressant pour vous » dit M. Rivet dans ses conclusions sur l’affaire Savonneries Henri Olive, « de connaître les applications que font du Code eivil en matière de paiement de l’indû les tribunaux judiciaires, vous ne sauriez oublier qu'ayant à trancher, non pas un litige entre particuliers, maïs un litige où l'Etat est partie, votre décision peut sinspirer des principes différents. Sur le terrain — assez nouveau — du quasi-contrat où cette affaire vous entraîne, vous êtes maîtres de votre jurisprudence. A vous de la créer en vous inspirant — comme vous l’avez fait en matière de responsabilité quasi-délietuelle — du souci de concilier les droits de l'Etat et les principes généraux d’équité et en ne retenant les règles du Code civil que dans la mesure où l’application en est compatible avec les nécessités de la vie collective dont votre rôle de tribunal administratif suprême ne vous permet pas de faire abstraction »

Nous allons exposer les faits de ces deux arrêts et ensuite nous demander en quoi les règles appliquées

diffèrent des règles civiles.

En 1791, le Cloître St-Honoré, bien d’Eglise, devenu bien national, était vendu et son passage livré à la circulation publique. La ville de Paris refusait tant de l’entretenir que de l’éclairer, lui accordant le caractère de place privée malgré la protestation des riverains d’après laquelle la vente de 1791 ne comprenait pas une voie déjà livrée à la circulation à cette époque. L’attitude des adversaires devait d’ailleurs suivre une évolution confuse. D’abord la ville fit l’avance des taxes d'éclairage que remboursèrent les riverains, puis elle contraignit ces derniers à éclairer le passage et pour leur refus, les propriétaires payèrent plusieurs amendes. Enfin, par opposition à un commandement de payer du Préfet de Police, le sieur Rigault saisit le tribunal civil de la Seine qui débouta la ville de sa demande. I1 était ainsi jugé que le passage n’avait jamais été propriété privée. C’est alors que le sieur Rigault demanda, devant le Conseil de Préfecture de la Seine, le remboursement des dépenses d'éclairage payées à la place de la Ville. Ce tribunal s'étant déclaré ïincompétent, le sieur Rigault maïintint ses prétentions en appel devant le Conseil d'Etat.

Réserve faite de la compétence, il convenait de distinguer. Pour la première période, durant laquelle la Ville fit l’avance des frais d'éclairage, les récupé-

rant sur l’un des rive:ains qui se portait fort pour les autres, par quelle action ce propriétaire pouvaitil réclamer à la Ville le remboursement de sa part dans les frais ? Entre particuliers, l’art. 1376 permet l’action en répétition de l’indû ; en effet, le rembour-sement avait été volontaire de la part des riverains, mais il s'agissait encore d’un paiement fait par erreur, puisque la dette était nulle. Au surplus, M. le Commissaire Corneille, en écartant le moyen principal invoqué en faveur de la compétence du Conseil de Préfecture, reconnut qu’ & une dépense d’éclairage n’est pas une dépense d'entretien d’un ouvrage public. » Nous avons cité son argumentation tendant à rendre recevable l’action dans le cas & du paiement fait par erreur, en l’acquit d’un service public. » L'arrêt accueillit l’action parce qu'il s'agissait « d’un quasi-contrat relatif à l’exécution d’un service public » : « Considérant que la Ville de Paris s’est refusée à remplir ses obligations et que, de ce fait, les requérants ont eu à supporter les dépenses d’éclairage... dont la Ville est tenue de les indemniser » et que & ladite demande est fondée sur ce que la Ville ne peut pas s’enrichir aux dépens d'autrui. » Pour la seconde période, il y à, en réalité, réclamation de deux sommes: l’une concernant les frais d'éclairage, l’autre les amendes payées; la première étant une avance faite afin d’éviter de nouvelles condamnations. Ici encore, M. Corneille proposa l’action en répétition de l’indû: « En effet, dit-il, d’après la doctrine, il y à possibilité de répétition quand un autre que le véritable débiteur a payé le créancier,

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se croyant par erreur débiteur et même s’il paye, contraint et forcé, pour éviter des poursuites. C’est bien le cas de l’espèce actuelle; donc par identité de motifs, nous vous demandons ici encore de vous déclarer compétents et d’allouer au fond la somme. » Il conclut par contre au rejet de la demande de remboursement du montant des amendes, basé d’après le requérant sur un quasi-délit administratif, car l’ab- -sence de faute était caractérisée.

Sur ce point, le Conseil suivit les conclusions du Commissaire du Gouvernement & considérant qu’il n'appartient au Conseil d'apprécier ni le caractère abusif, ni les conséquences des poursuites qui auraient été intentées contre les requérants devant la juridiction de simple police. »

Du point de vue qui nous occupe, cet arrêt si riche de suggestions par ailleurs, étend les solutions civiles aux rapports des particuliers avec l’administration par application du principe général d’après lequel nul ne doit s'enrichir en définitive aux dépens d’autrui. A l’occasion de la seconde affaire, le Conseil d'Etat devait au contraire s'affranchir des règles ci-

viles.

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En 1917, au mépris des prohibitions douanières d’entrée les plus générales, les Savonneries Henri Olive avaient importé une grande quantité d’acides gras. Le Comité des Matières grasses compétent par la législation en vigueur pour consentir des dérogations, imagina le système illégal de la redevance:

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moyennant le versemeut de 42.000 francs, soit 20 % du prix d’achat des produits importés, au guichet des restitutions anonymes du Trésor, il accorda le 15 octobre 1917 l’autorisation d'importer. La société paya avec un vrai luxe de publicité et sur la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Ministre du Commerce, le Conseil d'Etat fut saisi de la demande en remboursement des amendes illégales.

« Considérant, dit l’arrêt, que les autorisations que l’administration est appelée à délivrer aux citoyens ne sauraient être soumises directement ou indirectement à des redevances fiscales qui n’ont pas été établies par la loi, qu'il suit de là que l’obligation contractée par la société requérante envers l’administration pour être admise à importer ses marchandises reposait sur une cause illicite. Maïs considérant que la société ne saurait prétendre qu’elle est autorisée par là même à exercer l’action en répétition de l’indû ; qu’en effet, elle connaïssait, lors de son versement au Trésor, le vice du contrat qu’elle exécutait et que cette exécution était destinée à lui procurer, au regard de ses concurrents, un avantage dont elle a, d’ailleurs, effectivement profité; qu’il suit de là que ses conclusions à fin de remboursement ne peuvent être accueillies. » Le rejet de la requête avait été demandé dans ses conclusions par M. le Commissaire du Gouvernement Rivet et basé sur le caractère répréhensible de tels agissements.

Les circonstances de fait sont certes exceptionnelles mais elles ont fourni au Conseil d'Etat l’occasion d'affirmer la non-application des règles civiles

de la répétition de l’indû qu’invoquait le requérant. D’ailleurs, ces dernières sont elles-mêmes hésitantes, lorsque l’obligation est illicite, tant du côté du débiteur que du côté du créancier, tandis que la répétition est unanimement accordée si l’obligation n’est illicite que de la part du créancier.

C’est ainsi que devant les mêmes faits: un intermédiaire réclame à une société les sommes versées à des fonctionnaires d’un gouvernement étranger afin d’obtenir des commandes de fournitures, la Chambre Civile, par un arrêt du 25 janvier 1887 (12) admet la répétition, alors même que le solvens aurait payé « connaissant pertinemment le caractère illicite de son obligation, » tandis que la Chambre des Requêtes (13) refuse l’action par application de la règle: nemo auditur propriam turpitudinem allegans. » La turpitude n’était pas assez caractérisée en l’espèce, et la répétition aurait dû être admise; aussi écoutant l’invitation à l'autonomie de son Commissaire du Gouvernement, le Conseil d'Etat a préféré s’inspirer de principes différents et appuyer son refus sur une considération objective: le but intéressé que poursuivait le requérant, le profit même qu’il à réalisé. Toutefois, la solution satisfait aux exigences morales qui sont la base de la règle nemo auditur », car, dit M. Rivet, & en tant que régulateur des rapports de l’Etat et des citoyens, vous ne sauriez risquer de paraître absoudre de tels agis-

(13) 15 mars 1911, D. 1911-1-382.

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sements en accordant le remboursement sollicité. »

Ainsi donc, en fin de compte, la solution obtenue est ici là même que si le Conseil d’Etat avait appliqué la règle civile: nemo auditur... »