CHAPITRE V ÉVOLUTION HISTORIQUE DE L'IDÉE DE RACHAT

1e SECTION

La notion de rachat des concessions au XIX° siècle.

Venant d'étudier les clauses de rachat, soit dés Cahiers des charges, soit des lois, il nous est loisible maintenant de suivre l’évolution progressive et les changements de la notion de rachat. En effet, il s’est produit depuis plusieurs années, sous l'influence de doctrines socialistes, une évolution du rachat dans un sens de moins en moins favorable aux concessionnaires. :

L'idée dominante et vivement soutenue par certains auteurs est que le mode d'exploitation des services publics est la régie, c’est-à-dire l'exploitation directe par la puissance publique. La concession est un mode exceptionnel: de gestion; son emploi a été fortement utilisé à la fin du siècle dernier et au début de celui-ci; mais depuis la guerre de 1914 il a beaucoup diminué.

Pendant cette évolution, la elause de rachat a joué un certain rôle, car c'était une arme dont pouvait bénéficier, soit le concessionnaire, soit le concédant.

Le rachat, nous l’avons vu, résulte du principe que l'Etat n’a pas le droit de renoncer pour toujours ou pour une trop longue période à son pouvoir étatique : ce pouvoir est inaliénable en lui-même et dans ses manifestations.

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D'autre part, la concession étant un mode de gestion non habituel des services publics, PAdministration doit pouvoir s'en dégager.

Seulement l’utilisation de cette clause de rachat pouvait être, selon les conditions, insérée dans les Cahiers :des charges, plus ou moins difficile ou dure pour le pouvoir concédant.

C’est ainsi que dans les premières concessions établies dans une période de libéralisme économique et de défense des intérêts particuliers, la clause de rachat était très favorable aux concessionnaires. On voulait protéger les sociétés gestionnaires des services publics de la menacé qui pesail sur elles de la possibilité du retour de ces services à l'Administration; on empêchait ainsi des rachats abusifs ou faits dans des conditions injustes pour les particuliers dont les droits aux bénéfices n'étaient plus sauvegardés.

Seulement on laissait libres les concessionnaires d’exploiter les services selon leurs désirs, d'où danger de taxation abusive des usagers; ils pouvaient en profiter, car ils n’ignoraient pas qu’en cas de rachat, grâce aux clauses insérées dans les contrats, leur éviction ne leur ferait rien perdre de leurs bénéfices.

Dès la fin du xix° siècle, des demandes nombreuses furent failes pour modifier cet état de choses et pour laisser le soin aux pouvoirs publics d'exploiter certains services. C’est ainsi, par exemple, que des propositions furent souvent renouvelées au Parlement pour le rachat des concessions de chemins de fer.

Dans l'état où étaient inscrites les clauses de rachat,

les conséquences qui auraient découlé de la reprise par l'Etat des concessions de chemins de fer relevaient de deux

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\ ordres d'idées bien distincts : le premier, relatif à la répercussion financière, aurait frappé l’ensemble des contribuables ; le deuxième, plus spécial, avait rapport aux conditions d'exploitation.

Les Chambres faisaient ressortir les fâcheux effets qu’aurait exercé, sur les finances de l'Etat, le rachat des chemins de fer.

Certains esprits avaient du reste compris que ce rachat serait la voie ouverte au socialisme; car s’il y avait dans cette question des motifs avoués, les motifs dissimulés étaient le désir de faire du socialisme d'Etat et de commencer par une expérience en diverses manières pour développer ultérieurement cette conception.

2e SECTION

La notion de rachat des concessions à l’époque contemporaine.

Depuis la guerre de 1914-1918, cette tendance générale de la puissance publique à se substituer aux particuliers dans les entreprises d'intérêt général pour les gérer au profit de tous et attribuer à la collectivité les bénéfices de leur exploitation a été permise par la modification des conditions du rachat dans un sens de moins en moins favorable aux concessionnaires, |

L'influence prépondérante fut celle de la doctrine socialiste qui préconisait que, pour qu'une branche quelconque de la production ou de la consommation soit socialisable, il faut qu’elle devienne propriété collective.

Pour qu’elle soit ensuite socialisée, il faut qu'elle soit exploitée en commun par ceux qui la possèdent.

Etant donné cette formule, il y a, d’une part, les exploitations industrielles de l'Etat qui, de propriété individuelle, sont devenues propriétés collectives de la nation (allumettes, tabacs, PTT. ete.); il y a, d’autre part, les exploitations industrielles et commerciales capitalistes, qui, de propriété individuelle, sont devenues propriétés collectives de sociétés anonymes (Chemins de fer, forces hydrauliques, éclairage, gaz, etc...).

Pour que ces dernières soient socialisées, il faut qu’elles soient exploitées collectivement. Pour arriver à ce résultat, les Administrations rachetèrent les concessions faites à des Compagnies privées. Il leur semble que des monopoles d’un caractère aussi essentiellement public, intéressant la généralité des habitants, doivent être gérés dans l'intérêt de tous, et que les bénéfices qui résultent de leur exploitation doivent profiter à tous. Cette doctrine est connue sous le nom de « Socialisme municipal ».

Les socialistes regardent le « collectivisme municipal » comme un diminutif du collectivisme général d'Etat et comme un moyen d'y arriver. Ils voient dans les régies collectives « l’amorce de la socialisation de tous les moyens de production et de la consommation ». Le programme socialiste déclarait en effet : « Par socialisme municipal on ne peut entendre un socialisme spécial, mais seulement l'application de principes généraux du socialisme à un domaine spécial de lactivité politique. » Pour Anton MENGER (1), « il faut réaliser le socialisme dans le cadre municipal avant de le réaliser dans le cadre national. ».

La nationalisation des entreprises apparaît donc, dans la conception syndicaliste, comme la reprise par la collec-

(1) Anton MENGER : L'Elat socialiste.

tivité et non par l'Etat de toutes les entreprises existantes appartenant à des sociétés privées ou à des particuliers (1).

Cependant il faut constater que les programmes et les plans de ces dernières années sont plus souples, plus limités dans leurs ambitions que ceux d'autrefois. L’application de la socialisation est moins large; la partie soumise à la nationalisation ne sera pas, d’après les récents programmes socialistes (plan de la C. G. T. de 1935, plan de la C. F. T. C. de 1936), gérée par des entreprises d'Etat; on ne doit pas confondre Socialisme et Etatisme. Mais les écrivains socialistes ou socialisants y furent amenés par les expériences récentes : expérience française qui à fait valoir que la substitution de l'Etat aux particuliers s’accompagnait d’une baisse de la production (2).

Mais si la clause de rachat devait permettre aux Pouvoirs Publics de reprendre les services qu'ils avaient concédés, elle a aussi pour raison d’être la possibilité pour l’Admi-

nistration d'empêcher les concessionnaires d’abuser des droits qui découlent de leur situation privilégiée.

Pour arriver à ce double résultat, en ces dernières années, les conditions du rachat ont été modifiées dans les Cahiers des charges ou par des lois; elles sont devenues moins dures et moins onéreuses pour le concédant qu'autrefois, au détriment des intérêts particuliers des concessionnaires. Cela permet de réserver l’avenir de l’exploitation des services publics.

Mais le Conseil d'Etat, défenseur des intérêts des particuliers, s’est presque toujours prononcé nettement en

(1) Le collectivisme, dit JAURËS, est « la substitution de la Nation, de la collectivité sociale aux individus dans la propriété des moyens -de production ».

(2) Cf. PIROU : Néo-libéralisme, néo-corporatisme, néo-socialisme.

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faveur des concessionnaires, et c’est à leur profit qu'il interprète les clauses douteuses des Cahiers des charges. Il a mis à la charge des Administrations des indemnités quelquefois formidables. Dans la fixation du prix de rachat, il fait état de bénéfices non prévus au Cahier des charges primitif.

On voit maintenant l'intérêt que peut présenter une étude historique de la clause de rachat.

Sans les développements précédents sur les conditions dans lesquelles s’est établie l’idée de rachat, nous n’aurions aucun moyen d'interpréter juridiquement les dispositions des clauses de rachat. |

Les règles fondamentales qui organisent la reprise anticipée des services publics ont pris leur forme à peu près définitive vers le milieu du xix* siècle.

Et, tandis que les rapports existant entre l'Etat et les sociétés se modifiaient avec le temps, la clause de rachat. restait, tout au moins dans ses lignes fondamentales, à peu près identique à elle-même. C’est ce que nous allons étudier maintenant.