AVANTAGES GÉNÉRAUX DU RÉGIME ACTUEL

Après avoir montré les effets bienfaisants qu'on s'accorde généralement à reconnaître au régime de vénalité dans le passé, nous devons exposer ceux que l'on invoque présentement, en sa faveur. Ils se ramèënent aux trois points suivants : le mode de désignation adopté donne le maximum de garanfie, l'intérêt qu'a l'officier, propriétaire de sa charge, à en maintenir et à en développer la valeur, fait que le public est mieux servi; enfin, cette propriété assure une responsabilité effective. |

Sans entrer dans des détails sur ce point, qui est réglé d’une manière à peu près uniforme pour les divers offices, on sait que la nomination des titulaires est faite par le Gouvernement sur la présentation de l'officier sortant et sous le contrôle des chambres de discipline. On fait valoir que ce mode de nomination fournit des

garanties précieuses en vue d’un bon recrutement. :

Théoriquement. en effet, reprenant les raisons de sentiment sur lesquelles nous avons vu tant insister les rapporteurs de la loi de l’an IX, on peut soutenir que l’officier démissionnaire a un intérêt effectif à choisir un successeur qui continue, dans son étude, les traditions de loyauté, de bonne administration qu'il y a établies. Mais quoi qu’on dise, cela n'aura aucune influence sur les faits. Dans certains cas, sans doute, il pourra en être ainsi. Mais, dans d’autres, au moins aussi nombreux, 1l pourra se faire que l’officier sortant préoccupé surtout de recevoir un prix le plus élevé possible, se désintéressera totalement du savoir, de Paptitude et des pratiques de son successeur.

Il y a bien le contrôle de la Chambre de diseipline et celui du Gouvernement. En théorie, encore, les membres de la Chambre sont beaucoup mieux placés que quiconque pour connaitre et apprécier la valeur du-candidat. Le Gouvernement par ailleurs est libre d’enquêter et de nommer ou non le candidat.

Mais tout cela, c’est la théorie et elle est démentie par les faits. L'avis des Chambres de discipline constitue exclusivement aux yeux de ceux qui les donne, une monnaie. En accordant un avis favorable à leurs confrères, en dehors

de toute garantie et de tout contrôle de leur part, ils acquièrent le droit d’être traités de mème quand, à leur tour, ils voudront céder. Cet avis n’a donc, en fait, aucune valeur. S'il avait une signification, elle pourrait être uniquement interprétée dans un sens défavorable, contraire à un bon recrutement. Quel est, en effet, l'intérêt des membres de la Chambre en matière de recrutement de leurs confrères ? En raison du monopole qu’ils détiennent et qu'ils exploitent en commun, la concurrence se trouvant limitée aux quelques titulaires d'offices, l'intérêt de ceux qui sont en exercice est de contribuer, autant qu’il leur est possible, au pire recrutement. Dès lors, si les membres de la Chambre n’étaient pas ouidés à peu près exclusivement par le souci d’être agréables à leurs confrères, afin d’obtenir pour eux, plus tard, l'avis favorable qu’ils leur donnent, leur intérêt devrait les conduire à pousser systématiquement à un recrutement inférieur. En tous cas, s'ils ne vont pas jusque-là, dans la réalité, non seulement ils n’ont aucun intérêt à rechercher et à s’efforcer de n’admettre que des candidats présentant toutes garanties. D'ailleurs, sans entrer dans plus de détails sur ce point, les faits sont là pour démontrer l’exactitude de ce point.

Quant au contrôle du Gouvernement, tout Le monde sait qu'il est limité par le droit de présen-

tation d’abord et que ne serait-il pas limité, il ne donnerait pas plus de garanties que l’avis des Chambres. Sous les régimes absolus, les actes du Gouvernement sont déterminés par le caprice, le bon plaisir. Sous les régimes constitutionnels, le parlementaire en particulier, ils sont le résultat d’un marché plus ou moins effectif, plus ou moins apparentet avoué, mais toujours réel. Les hommes qui détiennent le pouvoir en disposent sous l'influence de la double préoccupation suivante, à l'exclusion de toute autre considération : payer les services qui leur ont permis d’y parvenir, acquérir des droits vis-à-vis de tous ceux qui peuvent contribuer de près ou de loin à les maintenir.

Les garanties d’un bon recrutement, que fournirait le mode actuel, sont donc loin d’avoir la valeur qu'on prétend leur attribuer. Et nous ne faisons aucune difficulté pour reconnaitre qu’à ce point de vue, tous ceux qu'on pourra proposer ne. présenteront pas des avantages bien supérieurs en fait. Mais, il nous suffit, pour les résultats de notre démonstration, qu'il soit acquis que le mode de recrutement actuel n’est pas meilleur que tout autre et sans que nous prétendions même qu'on puisse dans la réalité lui en substitituer un qui puisse être bien supérieur.

On prétend encore que la cession des charges à titre onéreux est, pour le publie, une garantie

de bon exercice de ces charges. En lisant de pareils arguments, on est appelé à se demander ce qu’entendent par bon exercice ceux qui y ont recours. Sans doute un officier ministériel actif, capable, susceptible d’inspirer confiance, maintiendra ainsi et accroîtra la valeur de sa charge, cela est incontestable. Mais un: pareil argument ne présente de valeur que dans un système de libre concurrence, et, en ce qui concerne un monopole complet ou restreint à plusieurs titulaires, il ne va pas sans quelques dangers. Au contraire du fonctionnaire qui n’est pas intéressé à la bonne exécution du service qui lui est confié, l'officier ministériel l’est trop puisque sa rémunération et le rendement de sa charge en dépendent. Payé aux pièces, Si on peut ainsi parler, il est à eraindre qu'il en multiplie le nombre et qu’il accumule les formalités sans autre raison que l’intérêt qu'il en retire. Qui Pen empêchera? Ah ! oui ! la Chambre de discipline que nous avons vue tout à heure procéder avec tant de sollicitude à son choix. Le rôle disciplinaire qui lui incombe, elle ne lexerce ni ne peut l'exercer plus efficacement après qu'avant l'entrée en charge du titulaire et pour les mêmes raisons. D'ailleurs, iln’y a de discipline sérieuse et effective que de la part de supérieurs vis à vis d’inférieurs et non entre égaux. Et ceux-ci ne sont jamais disposés ni à subir ni à exercer une

action disciplinaire efficace. C'est ce qui s’est produit aussi bien dans les Chambres de discipline des officiers ministériels que dans les Conseils d'administration des coopératives de production, car les hommes sont les mêmes dans toutes les situations sociales. Comment peut-on prétendre sérieusement que les membres, qui composent aujourd'hui, par suite du hasard d’un scrutin, les Chambres ou les Conseils d’administration des coopératives, puissent avoir l’idée de sévir contre un collègue où un camarade qui, demain, pourra se trouver à sa place et avoir à statuer, à son égard, sur une question identique ? C'estimpossible, aussi cela ne s'est-il jamais produit. Chaque officier ministériel se considère d'ailleurs comme maître chez lui et n’ayant de comptes à rendre à aucun de ses collègues (1). En résumé, s il estindéniable que lintérêt personnel est le meilleur stimulant de l'énergie, le facteur le plus efficace de progrès et du mieux faire, cela n’est exact, et encore pas sans restriction, que dans un régime de libre concurrence. Dès que l'intérêt personnel s'exerce dans un monopole absolu ou atténué, il présente les plus grands dangers. Il peut alors dégénérer en exac-

1. C’est ce qui s’est produit en particulier pour l’inspection de la comptabilité des notaires qui, confiée aux membres de Ja Chambre, est restée purement nominale.

tions. C’est le cas pour les offices ministériels. Le correctif naturel consisterait alors à substituer au monopole, la liberté. Mème alors, ou bien si le monopole est considéré comme nécessaire, il faut pour éviter le danger signalé, un contrôle sérieux, rigoureux, effectif et efficace. Un tel contrôle, nous venons de le montrer, ne peut être fourni parles Chambres de discipline.

Il est même inconciliable avec la notion de l'office ministériel, propriété individuelle. La question qui se pose est donc celle de savoir si les avantages qui résultent pour la société, pour le public, de l'intérêt qu'a l'officier ministériel à développer les produits de sa charge, et à faire, dans ce but, œuvre de probité, de loyauté, de capacité, d'activité en général, sont supérieurs aux inconvénients qui peuvent en résulter. Pour la trancher, il suffit de se rendre compte que si, à un certain point de vue, les deux intérêts en présence, celui de l'officier et celui du public, cadrent exactement ; à un autre pointde vue, ils vont être en complète opposition. Or, dans ce cas, le second, mis en état d’infériorité par le monopole, sera la victime du premier. On ne saurait penser qu'entre son intérêt et celui du public, pas plus que quiconque, l'officier ministériel sacrifie le premier au second, et comme nous venons de voir, qu’en raison du caractère de propriété individuelle qui domine dans Pof-

fice, on ne saurait corriger cet inconvénient par un contrôle extérieur efficace, il faut donc se demander si un autre régime ne serait pas susceptible de fournir une meilleure solution de la difficulté.

La question se pose ainsi : ou bien les fonctions actucilement érigées en offices, deviennent, en admettant que cela soit possible, et nous l’'examinerons pour chacune d’elles, des professions libres, ou bien, maintenues sous le régime du monopole, elles sont exercées par des ütulaires qui n’ont pas le caractère d'officiers et ne sont pas considérés comme propriétaires de leurs charges.

Telles sont les deux seules solutions entre lesquelles nous ayons à choisir, celle actuellement en vigueur mise à part. Comment chacune concilierait-elle les deux intérêts opposés : celui du titulaire de la fonction et celui du public ? Théoriquement, c'est la liberté ; si on en croit les individualistes, elle seule donnerait complète satisfaction : elle seule feraitla conciliation cherchée. Mais ce qui est assez étrange, c’est que nous avons vu les déterminés individualistes que furent les hommes de la Révolution, en toute autre matière, la condamner résolument dans celle qui nous occupe etnous faire, en toute circonstance, un tableau poussé au noir des dansers qu'elle présenterait toutes les fois qu’il

s agissait des fonctions dontils firent des offices. C’est d’eux que procède encore aujourd’hui cette menace de l'agent d’affaires, qui constitue le morceau de résistance de toute étude hostile au rachat. Si les agents d’affaires véreux, marrons, comme on voudra, n’existaient pas ou menaçaient de disparaître, les diverses corporations d'officiers ministériels auraient intérêt à les créer ou à les subventionner pour les maintenir. Ils ont été, depuis la Révolution, le meilleur prétexte pour rétablir et ensuite le plus solide argument pour maintenir la vénalité des offices ministériels.

La liberté, en admettant qu’elle soit possible, ce que nous nous réservons d'examiner, pour chacune des catégories d'offices, ne rendrait pas inutile le contrôle de la part de l’autorité. Il s'agit de fonctions qui touchent de trop près à l'exercice de la puissance publique, quand elles n’en constituent pas une part, pour que les représentants de celle-ci puissent s'en désintéresser complètement. La liberté ne pourra jamais être que relative en ces matières Le conflitentre l’intérêt de ceux qui les exerceraient et celui du public renaîtrait de suite. Tout au plus serait-il ‘atténué peut-être par la concurrence, rendu moins redoutable qu'aux mains des officiers actuels pourvus d’un monopole mais certain encore, évident et dangereux,

On ne saurait donc admettre pour ces offices, la liberté pure etsimple, non soumise à un contrôle de la puissance publique. Or, un tel régime n'est guère plus compatible avec un contrôle efficace que celui de la propriété des offices. Il ne pourrait résulter que du recours à un système inspiré de celui de l'Ordre des avocats, quelque chose comme une corporation fermée, étroitement gardée.

À en juger par les scandales dont les bruits arrivent parfois aux oreilles du public, ce système est loin de lui donner toutes garanties, de lui assurer une complète sécurité dans ce conflit inévitable entre son intérêt et celui des membres de la corporation.

Reste l’autre solution que nous avons reconnue possible. Elle consiste à faire remplir ces fonctions par un agent nommé, salarié et révoqué par l'autorité publique et qui ne pourrait prétendre, dans aucun cas, à un droit quelconque. Dépourvu de tout intérêt dans l'exploitation de la fonction, aux résultats de laquelle il est presque étranger, le danger précédemment signalé disparaît complètement. Le public n’a plus à craindre, comme présentement, que ce titulaire s'efforce, par tous les moyens, de faire rendre à la fonction tout ce qu’elle est en état de donner et même parfois davantage. Car, ainsi que nous aurons souvent occasion de le rappeler, plus une

charge monopolisée rapporte à son titulaire, plus elle coûte au publie qui seul fournit ce rapport. Rien de pareil donc à craindre avec le fonction naire qui ne sera que fonctionnaire.

Mais on évite un mal pour tomber dans un autre, dira-t-on. L’officier, propriétaire de sa charge, étant trop intéressé à l'accroissement de son rendement ne reculait devant rien pour y parvenir. Le fonctionnaire est trop désintéressé. Conséquences connues : le public est mal servi ; il n’en a pas pour son argent, etc... Il y a du vrai dans ces objections. Mais elles ne doivent pas nous faire perdre de vue le raisonnement que nous suivons. Nous avons établi, nous semble-t-il, que le régime de vénalité de nos offices soulève entre l'intérêt des propriétaires d’offices et le public un conflit insoluble. Leur intérêt pousse les officiers à faire rendre à leur charge tout ce qu'ils peuvent et ils sont amenés fatalement par là à rançonner le public que le monopole leur livre sans défense. Telle est la constatation que nous avons faite. Un régime de liberté, dans la mesure où il serait possible, ne donnerait pas, sous ce rapport, de bien meilleurs résultats.

Nous constatons, au contraire, que si ces charges étaient confiées à des fonctionnaires, salariés par PEtat, ce conflit disparaîtrait par là même. Ces fonctionnaires n'ayant plus d'intérêt

à l'exercice de la fonction, celui-ci ne saurait être contraire à celui du public. Voilà un point acquis. Reste à savoir si, comme on le prétend, le public serait plus mal servi, précisément par suite du défaut d'intérêt de ces fonctionnaires à le servir; si linconvénient qui en résulterait serait plus grave que celui qui provient de la situation actuelle, si enfin il ne serait pas possible de le faire disparaître ou au moins de l’atténuer dans une large mesure, par des dispositions appropriées.

Telle est la question, posée pour la première fois d’une manière bien précise. La valeur de la réponse qu'on peut y faire est toute relative, parce qu’elle consiste dans une appréciation. La seule réponse, qui nous paraisse valoir d'avantage, est celle qui consiste dans des faits. Ainsi, la fonction remplie par des fonctionnaires, qui se rapproche le plus de celle des notaires, nous paraît être celle de l'enregistrement et surtout celle de la conservation des hypotheques. Donne-t-elle lieu aux inconvénients multiples, parce qu’on ne les précise pas, auxquels on semble craindre de se trouver en butte si on substituait des fonctionnaires à nos officiers ministériels ? Quels reproches leur adresse-t-on qui ne puissent disparaître par des modifications appropriées ?

Une autre fonction est remplie par des agents

de l'Etat et se rapproche de celle des avoués au point de se confondre avec celle-ci. C'est celle des employés des Secrétariats des Conseils de Préfecture. Ils sont, à la fois auprès de ces conseils, les avoués et les greffiers. Quelles sont les plaintes et les difficultés auxquelles donne lieu l’exercice de ces fonctions ? Etsi on compare les unes aux autres, au point de vue des récriminations et des plaintes dont elles sont l'objet, la comparaison est loin d’être à l'avantage des offices ministériels.

Les partisans du maintien du régime existant aiment à faire valoir en sa faveur la responsabilté effective qu'il assurerait au public. On sait, en effet, que grâce à la Jurisprudence et malgré le silence de la loi et les protestations des intéressés, qui les invoquent aujourd’hui en leur faveur, des règles assez rigoureuses se sont établies d'après lesquelles notaires, avoués, greffiers, huissiers, agents de change sont responsables des actes de leur ministère, par eux accomplis. Il y a là, certes, une garantie qui s’est établie sous le couvert de la vénalité comme contrepoids de celle-ci et du monopole et qui ne doit pas être abandonnée. Mais on remarquera, en premier lieu, qu’il ne faut pas lui donner plus d'importance qu'elle n’en a. Elle consiste dans une responsabilité civile. Elle ne vaut done que dans la mesure de la solvabilité du titulaire de

l'office. Quand sa faillite est prononcée et qu’ est insolvable, ce qui n’est pas pour les notaires et les huissiers, en particulier, quelque chose de tellement rare que cela ne puisse être relevé, alors, la garantie est complètement illusoire.

En tous cas, il est bien entendu que la responsabilité telle que l’a établie la jurisprudence, malgré les protestations des officiers ministériels, constitue une bonne mesure. Mais elle n’est pas inhérente à la vénalité. Celle-ci a peutêtre été l'occasion qui l’a faite naître, mais rien de plus. Nous venons de montrer qu’il est des cas assez fréquents dans lesquels, même sous le régime de vénalité, elle disparaît ou ne fournit qu’une garantie théorique, sans valeur, sans portée réelle. «

Pour que l'argument qu’on prétend en tirer fut probant, il faudrait, au moins, que cette garantie fut impossible sous un autre régime. Or, nous verrons qu’en empruntant au régime actuel, un procédé par lequel certains officiers ministériels se couvrent déjà présentement contre ce risque professionnel, il sera parfaitement possible de maintenir et de transporter celte garantie dans tout autre régime à adopter.

Tels sont les avantages que l'on se plaît communément à reconnaitre à la vénalité et à faire valoir en faveur de son maintien. Les premiers, l’inamovibilité et le développement du rôle poli-

tique et social du Tiers n'ont plus qu'une valeur historique. L’inamovibilité n’a pas besoin aujourd'hui d’avoir la vénalité pour support, puisqu'elle est la règle dans la magistrature d'où la vénalité est désormais bannie. Enfin, l'inamovibilité n’est pas indispensable dans les fonctions qui sont actuellement des offices ministériels. |

Quant à ses effets sociaux et politiques au profit du Tiers, il est assez évident qu’ils se continuent au profit de cette partie de la bourgeoisie qui détient les charges. Mais ce qui à pu, après coup, être considéré comme un avantage, comme un bien, avant la Révolution, du moment où cela se produisait au profit du Tiers, risque fort, tant le point de vue a changé, de constituer aujourd'hui un inconvénient. Nous nous permettons de recommander charitablement aux défenseurs des offices de ne pas trop rappeler que la vénalité, telle qu’elle est encore pratiquée, continue à produire au profit de la bourgeoisie les mêmes effets qu’elle produisit au profit du Tiers ; qu'elle maintient entre ses mains la fortune, source aujourd’hui comme jadis de linfluence sociale et politique. Les adversaires risqueraient d'en conclure immédiatement que la bourgeoisie tire de la vénalité, pour une notable partie, la prépondérance qu’elle a encore dans les diverses manifesta-

tions de l’activité humaine. Et ce ne serait pas pour plaider en faveur de leur thèse.

En ce qui concerne les avantages généraux du régime actuel, nous avons montré qu’ils sont plus apparents que réels, qu’ils sont compensés et au-delà par de graves inconvénients, qui en annihilent les effets bienfaisants et enfin, que ces avantages, prétendus inhérents au régime de vénalité, peuvent être conservés sous d'autres régimes où ils ne seront pas contre-balancés par les dangers propres à ce dernier

Nous allons, dans les chapitres suivants, passer en revue les principaux reproches qu’on lui adresse.

Crozet y

SECTION II (1