CHAPITRE PREMIER

INCONVÉNIENTS ET DANGERS DE LA VÉNALITÉ, COMMUNS AU RÉGIME ANTÉRIEUR ET AU RÉGIME ACTUEL

A ce point de vue, elle produisit le double résultat suivant : elle amena la multiplication des charges d’où résulta une situation financière déplorable ; elle aboutit à la création et au déve. loppement des épices et des sollicitations.

La multüplication du nombre des charges se

1. Nous suivrons le même ordre que dans le chapitre précédent. Dans un premier paragraphe, nous développerons les effets que produisit la vénalité sous l’ancien Régime et dans un second, ceux dont elle est la cause de nos jours.

fit sous la double influence des demandes des intéressés et des besoins financiers de plus en plus pressants éprouvés par la Royauté.

Les inconvénients principaux qui en résultérent furent, en premier lieu, une méconnaissance, de plus en plus grande au fur et à mesure qu'augmentaient le nombre des charges, de la liberté du travail et de celle du commerce ; la multiplication de fonctions inutiles, entraînant une réglementation de plus en plus étroite des diverses manifestations de l’activité individuelle.

Quant à lasituation financière que créèrent ces charges, elle n’apparut avec tous ses dangers et tous ses inconvénients que le jour où on entreprit de la lhiquider. Jusque-là, toute création d’offices donnait lieu à une entrée d'espèces dans les caisses du Trésor royal. À chaque besoin nouveau correspondaient des créations nouvelles. La Royauté, uniquement préoccupée de l'effet immédiat de l'opération, ne s’inquiétait pas de ses conséquences éloignées. A bien des égards, d’ailleurs, sa politique financière surtout, dans les derniers règnes, peut se résumer dans l’adage, « après moi le déluge ». |

Quelle que füt l'opinion qu’aient pu en avoir ceux qui la pratiquaient, elle se réduisait à des emprunts continuels, opérés au moyen des création et mise en vente d’offices nouveaux.

Comme tout emprunt, ceux qui se faisaient sous

la forme de vente d’offices devaient donner lieu à un service d’arrérages et à un service d’amortissement. Quoique le premier fut seul envisagé, qu’on ne songeât point au second, sa nécessité ne disparaissait pas pour cela. Le débiteur ne cesse pas d’être tenu vis-à-vis de son créancier parce qu’il ne se préoccupe ni de la date du remboursement ni des moyens qu'il emploiera pour y parvenir.

Un autre danger, au point de vue qui nous occupe de la multiplication des charges vénales, c'était la création d’une foule de valeurs qui ne reposaient sur aucune garantie. M. Georges d’Avenel (1) a dit d'elles «qu’elles constituaient une dette consolidée singulière dans la forme, mais assez semblable dans le fond à celle qui se paie sous le contrôle du prévôt des marchands aux guichets de l'Hôtel de Ville de Paris ». Ces valeurs étaient aux mains des particuliers qui se les transmettaient et faisaient sur elles toutes les opérations que comporte une propriété ordinaire. En outre des variations normales résultant de la loi de l’offre et de la demande, toute création nouvelle était susceptible de modifier la valeur des titres existant déjà ; c'est ce qui se produisit en particulier sur les offices munici-

1. Histoire économique de la propriété, des salaires et des prix, p. 9%.

paux. Créés par la Rovauté et cédés par elle à des particuliers, ils furent, de 1672 à 1774, rachetés par les municipalités et rétablis à nouveau par le roi dans l’unique but de contraindre les municipalités et les Etats à les racheter.

Dans ce cas, l'opération s’analyse en un emprunt que contracte la Royauté, dont elle perçoit le montant et que remboursent les municipalités et les Etats. Au fond, elle aboutit à un impôt, prélevé sur ces derniers, par l’intermédiaire des officiers qui en faisaient l’avance.

Telle est l’idée générale de l'opération financière que constitua la vénalité. Mais si les charges n'avaient que permis aux particuliers de faire un prêt à la Royauté, elles n'auraient pas été recherchées avec autant d’empressement.

On à beau dire que les fonctions publiques sont convoitées pour elles-mêmes, cela n’est pas exact. Elles le sont parce qu’elles rapportent honneurs et profits.

Nous ayons vu que c'était pour conserver à leurs héritiers les avantages de leurs charges que les officiers résignaient. Quand des charges nouvelles furent créées et rendues vénales, elles comportaient des avantages analogues, L’honneur, c'était celui d’être officier, de faire partie, nous dirions aujourd’hui du monde officiel, arriver à la noblese de robe.

Les profits, c'étaient les gages que lon recevait

du roi et qui pouvaient dans une certaine mesure, représenter les intérêts du capital versé pour l'obtenir. Mais s’il n'y avait eu que cela, le prix des charges ne se serait pas élevé comme on constate qu’il le fit. C’est que toute charge comportait le droit de percevoir certaines redevances en rémunération des services qu’elle conférait au titulaire le droit de rendre. Elle entraînait même un véritable privilège au profit de celui-ci, un monopole dans la plupart des cas, puisqu'elle comprenait en même temps que la charge le droit exclusif de rendre ces services.

D'ordinaire, quand on étudie les effets de la vénalité sous l’ancien Régime, on se borne à signaler qu'elle fut la cause de Ia création et du développement des « épices » ; cela vient de ce qu’on n’envisage cette conséquence que par rapport aux offices de judicature, où le fait, de la part du juge, de percevoir directement des plaideurs une rétribution quelconque, paraît plus particulièrement odieuse.

Encore une fois, si on les signale plus spécialement dans ce cas c’est parce que la justice cesse de paraître Juste au moment où celui qui est chargé de la rendre effectue des perceptions sur les parties, Mais, la pratique des épices ne fut que Papplication, dans un cas ‘spécial, d’un effet général de la vénalité. Celle-ci comporte toujours, selon la nature de l'office, le droit

d'opérer des perceptions, à l’occasion des faits qui constituent l'exercice de la charge. Elles sont effectuées plus ou moins librement, selon que celle-ci comporte ou non un monopole, selon que ce monopole est plus ou moins absolu, mais elles existent dans tous les cas. Elles sont une conséquence forcée, inévitable, de la vénalité. Sous son influence, elles s’établissent ainsi que le prouvent les épices, même dans les fonctions avec lesquelles elles sont le moins compatibles. La vénalité ne saurait se concevoir sans ces perceptions ; sans elles, elle n’existerait pas. Il n'y aurait jamais eu d’acquéreur pour les charges et on n'en trouverait pas davantage aujourd’hui. Ce sont cès perceptions qui constituent ici le profit, la rémunération de la fonction que remplit le titulaire de l’office.

Ce mode de rémunération n’est pas sans présenter d’étroites analogies, par suite de la vénalité telle qu’elle était pratiquée par la Royauté, avec la ferme. Celle-ci avait été, nous l’avons vu, le mode employé au début pour rémunérer les prévôts. Elle resta jusqu’à la fin de lPancien Régime, le mode de perception des impôts. On sait à quels abus il donne lieu immanquablement. La vénalité, qui n’est qu’une variante de la mise en ferme, s’analyse en somme, dans les rapports du roi et de l'officier, en un prêt, consenti par ce dernier en échange de l'abandon par

le premier d’un certain nombre de prérogatives ; au nombre de celles-ci, figure celle de percevoir tous les droits afférents à l'office. Ainsi considérée, la vénalité n’est rien autre que la mise en ferme de ces droits. Elle constitue, en définitive, une espèce de concession à laquelle nous l'avons déjà comparée, par laquelle le titulaire de l'office reçoit le privilège d'effectuer seul ou en concurrence limitée, un certain service public et acquiert le droit d'effectuer à cette occasion certaines perceptions.

Dans le contrat qui intervenait entre la Royauté et l'officier, celui-ci versaitune fois pour toutes la finance de l'office. En échange, 1l recevait: 1° une créance de la somme par lui versée; 2° l'intérêt de cette somme sous forme de gages ; 3° le droit de percevoir, jusqu’au rachat, les revenus que comporte l'office et celui de céder librement ces divers droits.

Si le deuxième de ces éléments faisait défaut dans certains offices, à partir de l’établissement des épices, le troisième exista dans tous les cas. C’est même lui qui en formait la valeur principale. |

Mais quelle est sa nature exacte au point de vue juridique ? L'analyse le présente uniquement, comme un abandon sans limite de durée, de la part du souverain, du droit de percevoir

toute une catégorie d’impôts ou si l’on veut une espèce de délégation de ce droit.

Et ce qui est intéressant à noter, c’est que la patrimonialhité d'aujourd'hui, sous ce rapport, ne diffère en rien de la vénalité d'avant la Révolution. En 1816, on à donc décidé que se continuerait, sans limitation de durée, cette perception d'impôts par des particuliers et à leurs profits, à la charge unique pour eux, d’exercer la fonction qui justifie cette perception.

Les caractères de cette opération sont identiques à ceux que produirait une concession quelconque, au profit d’un exploitant, dont la durée d'exploitation ne serait pas limitée, d’un exploitant qui ne paierait au concédant aucune redevance et ne serait jamais exposé à s’en voir réclamer; d’un exploitant, enfin, dont la créance, vis-à-vis du concédant, à qui il n’a rien versé, croît en même temps que ses bénéfices.

Non seulement, en effet, vénalité et patrimonialité — qui sont tout un au point de vue où nous nous plaçons, — constituent une délégation perpétuelle de prérogatives de souveraineté au profit de simples particuliers; non seulement les officiers ont acquis, en 1816, par pure mesure gracieuse, le droit de prélever de véritables impôts sur les particuliers, à charge seulement d’exercer la fonction qui leur était conférée, mais on ne s’est pas aperçu des conséquences financiè-

res de l'opération. Cependant, elles s'étaient déjà produites pour la vénalité, les situations étant identiques ainsi que nous l’avons déjà dit. La puissance publique n’a pas aperçu qu'elle cédait des droits dont le chiffre ne pouvait manquer d'aller en augmentant, tandis que l’obligation que prenait l’officier devait rester sensiblement stationnaire. En somme, elle abandonnait un revenu que tous les faits économiques et sociaux devaient sûrement contribuer à faire progresser. Elle donnait une valeur qui devait bénéficier d'une forte plus-value et elle recevait en échange une valeur qui n’était pas susceptible de varier dans des proportions comparables. Ce qu’elle recevait, c'était l'engagement de la part de l'officier de remplir les fonctions de sa charge. Ce qu’elle abandonnait, c’étaient les droits à percevoir à cette occasion. Qu'il y eut un marché de dupe autant qu'il y eut une violation des principes les moins contestables du droit public, il suffit pour le faire apparaître à l'évidence de poser en face l’un de l’autre les deux termes de l’opération. Les frais généraux qu’entraîne l'exploitation des charges n’ont pas, il est à peine besoin de le dire, augmenté dans la même proportion que les produits. La preuve, d'ailleurs, a été faite par les faits eux-mêmes, aussi bien dans l’ancien Régime que de nos

Jours. Elle résulte de l'énorme augmentation du prix des charges.

Ce n’est pas tout. Ainsi présentée, l'opération est bien mauvaise. Elle est pire encore dans la réalité. Ce droit de percevoir les revenus des offices sans limitation de temps produit encore, au profit de ceux à qui il appartient, un autre effet singulier. Par imitation sans doute de ce qui s’est passé en 1789, 1l sert à fonder un autre droit encore plus exorbitant si c'est possible ; celui du rachat moyennant indemnité. Et alors, la situation est celle-ci : plus il s'écoule de temps, depuis la concession, plus par la force des choses, la multiplication des échanges et le développement de la richesse s’accroissent les produits, dont bénéficient les officiers ministériels. Et plus aussi croît dans une proportion exactement pareille, leur créance en indemnité. Celle-ci ne représente-t-elle pas la valeur des produits capitalisés ? D'ailleurs, chaque officier réalise une part du capital que représentent ces produits, lorsqu'il cède son office. Et chacun des titulaires transmet à son successeur cette créance qu'il a reçu de son prédécesseur et qu'il grossit de la portion de capital que représente l'augmentation des produits durant le temps de son exercice.

Telle est la situation singulièrement danger reuse et dont le danger va sans cesse croissant,

On remarquera que nous n'avons fait entrer en ligne de compte, dans notre argumentation, que les produits réguliers et normaux des charges à l'exclusion de tous autres. Or, on nous accordera bien qu'un particulier à qui on confère ainsi un droit de percevoir sur le publie la rémunération de ses propres services sera Inévitablement porté à exagérer leur valeur. Et sil y a une réglementation, un tarif, pour peu qu'ils prêtent à interprétation, ce ne sera sûrement pas dans un sens favorable au public et désintéressé qu'on l’interprétera.

Comme tout contrôle, chez un officier public . propriétaire de sa charge, est impossible de la part des représentants de l’autorité ; comme en raison de la complication des questions, le public ne peut s'y reconnaître et savoir si Les sommes qu’on exige de lui sont bien celles qu'il doit, il est aisé de se rendre compte combien est fragile la limitation résultant du tarif. Nous ne prétendons pas que les officiers ministériels se livrent à des perceptions exagérées. Il suffit, pour notre démonstration, que cela leur soit possible impunèment. La situation se trouve alors être ce qu'elle serait, si la ferme existant encore, ou dans une concession, les tarifs n’existaient pas ou s'ils étaient établis de telle manière que leur application ne puisse pas être contrôlée par le public ou par lPautorité.