Loyseau, op. cit. Liv. III, chap. VIE, n

années de revenus. Aussi, voit-on Philippe le Bel et Philippe le Long y recourir pendant toute la durée de leur règne, tandis que d’autres rois, comme saint Louis, s'étaient efforcés d'adopter le système opposé, connu sous le nom de garde. Il consistait, ainsi que l'indique le terme, à conserver par devers soi, à ne pas aliéner cette fonction, à garder, en un mot, le droit de désigner celui qui l’exercerait au nom du roi. Dans cette première période, le système de la ferme et celui de la garde, sont tour à tour adoptés par les mêmes rois. Sous la pression des plaintes que font entendre les Etats Généraux, selon qu'ils sont plus ou moins forts, on leur accorde, comme en 1356 au cours de la captivité du roi Jean, que les « prévostés, tabellHonnages, vicomtés, clergies et autres offices appartenant au fait de justice ne seront pas vendues dorénavant ni baïllées à ferme maiz en garde et par le conseil des gens du pays et des pays voisins ». Mais l’année d’après, la ferme était remise en vigueur pour être condamnée de nouveau et disparaître en 1360. Elle reparaît en 1362, est supprimée en 1408 et rétablie en 4415 par suite des besoins d'argent résultant de la guerre de Cent Ans. Tout ce que purent obtenir les Etats Généraux, ce fut que les prévôtés ne seraient affermées que pour un temps très court — trois ans — au bout desquels la préva-

rication des acquéreurs serait punie, s'il y avait lieu.

On ne saurait soutenir qu’il y eut dans ces pratiques, vénalité, au sens précis qu'on est habitué à donner à ce terme.

On pourrait dire, semble-t-il, qu’elles constituent un mode spécial d'exécution d’un service public plutôt que Paliénation d’une fonction ; c'est ainsi qu'on n’a jamais taxé de vénalité la pratique de la ferme, appliquée pendant toute la durée de l’ancien régime, au recouvrement de la plus grande parte des impôts. Il nous paraît que cette manière de faire était assez analogue à ce qui se passe de nos jours, pour certains services publics, exploités par des concessionnaires. À ces derniers, on a cédé un droit analogue à celui qui résultait de la mise en ferme. Tous les services soumis à ce régime se trouvaient donc alors exécutés dans des conditions assez semblables à celles dans lesquelles Le sont de nos jours les services qui constituent, selon une expression de plus en plus employée, le « domaine industriel » de l'Etat et des Communes. Il est assez piquant de souligner — en raison des enseignements, des conclusions que l’on en pourrait tirer — que même les services publics considérés aujourd’hui comme constituant, exclusivement, des services d'Etat, dans toute l’acception du terme, ont d’abord été exé-

cutés, dans des conditions analogues à celles de ce domaine, ont formé, au début, eux aussi, une espèce de domaine industriel de la Royauté.

Quoiqu'il en soit de ce rapprochement, dans toute l'étendue du domaine royal, il y eut des prévôts, qui portèrent parfois des noms différents. Et à La fin du xvi° siècle, dit M. Esmein, il y avait encore des prévôtés en ferme.

Par la suite, des représentants du roi dans les provinces autres que les prévôts, furent créés et comme eux avec des attributions générales. Ce furent les bailhs, les gouverneurs, les intendants. Mais leurs charges ne furent jamais données à ferme. Ce procédé ne fut plus, à partir de ce moment, employé que pour le recouvrement des impôts.

Désormais, par suite du jeu naturel de la loi de division du travail et de spécialisation, les trois ordres de fonctions essentiels à tout gouvernement, judiciaires, militaires et financiers vont aller se développant et nécessiter chacun un personnel distinct et spécialisé. On le choisira, on le désignera, on l'investira de ses fonctions par deux procédés bien différents, opposés en quelque sorte : la commission et l'office.

On sait que, préposés l’un et l’autre à l’exer-

cice de la puissance publique, le commissaire et Crozet à 9

l'officier recevaient tous deux leur fonction du roi, de qui dérivait toute autorité, mais dans des conditions très différentes. Le commissire tenait ses pouvoirs de sa commission, c'est-à-dire de la volonté expresse du souverain ; l'éfficier, de la loi. Celui-ci exercçait une fonction régulière et permanente, celui-là, en principe du moins, était chargé d’une affaire déterminée et ses pouvoirs expiraient quand il l’avait menée à bonne fin. La commission est l'application de cette idée de l’ancienne monarchie que le roi pouvait, en intervenant lui-même, se substituer aux officiers de tous ordres pour statuer et décider à leur place. Et en agissant ainsi, il pouvait se placer au-dessus des règles légales. Au lieu d'intervenir directement, il pouvait le faire par l’intermédiaire d’un mandataire, investi d’une commission déterminée et créée dans ce but: c'était un commissaire. Au lieu d’être créé par la loi, comme l'officier, et de constituer un rouage permanent de l'administration du royaume, le commissaire était un mandataire, créé dans un but spécial, par la volonté du roi et investi de pouvoirs déterminés résultant de son mandat.

Comme conséquence de celle conception, ainsi que nous lPavons déjà dit, le commissaire n’aurait dû avoir qu'une existence temporaire ; sa fonction aurait dû prendre fin avec l'exécution de sa mission. Mais dès le xv° siècle, dit

M. Esmein (1), on s’accoutuma à donner à des commissaires, des fonctions d’un caractère permanent et général, des attributions régulières. La raison en est que beaucoup de charges, même parmi celles qui avaient un caractère politique, étaient, dès cette époque, devenues vénales et par là même irrévocables. Or, il était essentiel pour la royauté de conserver la faculté de révocation à l'égard de ses agents politiques. On prit donc, à partir de cette époque, l'habitude de conférer des attributions, générales et régulières et dans une certaine mesure permanentes, àa des commissaires que Loyseau appelle des commissionnés.

Il y eut des règnes où on conféra surtout des offices, d'autres, à peu près exclusivement, des commissions. Ainsi, quelque étrange que cela puisse paraitre, le règne de Louis XIV fut celui où, par besoin d'argent, on fut amené à créer le plus d’offices. Tandis qu’au contraire, au xvie siècle, ont eu une tendance constante à n'établir les fonctions importantes qu'à titre de commissaires, afin d’en pouvoir révoquer les ütulaires. ;

Indiquer à quelles fonctions, sous l’ancienne Monarchie, s’appliquait le système des commissions et auxquelles, celui de l'office serait