APPEL

Une différence fondamentale sépare les règles de l’appel exercé contre les décisions du juge financier et celles qui s’appliquent aux tribunaux judiciaires à l'égard des comptables; le double degré de juridiction

n'existe qu’au cas où ceux-ci ressortissent du Conssil de préfecture en France et en Algéric et des conseils privés aux colonies; l'appel est alors porté devant la Cour des Comptes; au contraire, lorsque les comptables relèvent directement de la Cour des Comptes, celle-ci est compétente en premier et dernier ressort. La question de l’appel intéresse donc principalement les receveurs des communes et ceux des établissements charitables et elle est même limitée à un certain nombre d’entre eux.

La loi fondamentale du 16 septembre 1807 qui a créé la Cour des Comptes ne prévoyait pas en faveur de cette juridiction le droit de statuer en appel; le recours contre les décisions du préfet qui apurait les comptes des communes ATEN moins de 20.000 francs de revenus ordinaires, était porté devant le ministre de l’Intérieur. Une ordonnance du 27 janvier 1815, décide que désormais le préfet doit statuer en Conseil de préfecture pour les petites municipalités; étaient alors considérées comme telles les communes dont les revenus ordinaires étaient inférieurs à dix mille francs; on confiait ainsi l’apurement de ces comptes à un tribunal; on le retirait à l'autorité administrative qui en statuant sur ce point, méconnaissait le principe de la séparation des pouvoirs; l’appel ne pouvait dès lors plus être intenté devant le ministre de l’Intérieur; il fut déféré à la Cour des Comptes. Ce

principe a été maintenu par la loi du 18 juillet 1837,

qui élève de 10.000 francs à 30.000 francs les revenus ordinaires qu’une commune ‘doit posséder pour être directement justiciable de la Cour des Comptes, et par l’article 157 de la loi municipale du 5 avril 1884. |

Les principales règles à suivre pour intenter appel contre une décision du Conseil de préfecture sont contenues dans une ordonnance du 28 décembre 1830, dont les dispositions générales sont reproduites par le décret du 31 mai 1862 (1).

Ces règles déterminent les personnes ayant qualité pour intenter appel et la procédure à suivre au cas où

l'appel est recevable.

7e es |

En principe, l’appel peut être intenté par toute personne intéressée; or, dans un jugement 1l ÿ a deux parties en cause qui ont des intérêts contraires à défendre ; il y a de plus l'intérêt général à sauvegarder; aussi les personnes pouvant intenter appel sont-elles de trois sortes : les comptables, les communes et enfin certains ministres.

Le premier des comptables intéressés, est celui contre lequel le jugement est rendu; le droit d’intenter appel lui appartient de toute évidence. Le receveur des finances possède le même droit lorsque sa respon-

(1) Articles 530 et suivants.

sabilité pécuniaire est en jeu; cela vise le cas où sa surveillance porte sur un receveur-percepteur. Si au contraire, un contrôle s'exerce sur un receveur spécial il ne saurait se prévaloir de la même prérogative, car sa responsabiité pécuniaire n’est pas engagée.

La commune est intéressée par l'arrêt du juge des comptes, mais dans un sens opposé au comptable; elle peut avoir été victime d’un détournement de fonds, d’une erreur ou encore d’une négligence dans les attributions qui incombent au receveur municipal du chef de l'arrêté des consuis du 19 Vendémiaire an XII: aussi possède-t-elle le droit d'émettre sur le compte de son comptable diverses observations; celles-ci font l’objet d’une délibération dont le compte rendu figure au nombre des pièces RASLRE sans lesquelles lecompten’est pasenétat d'examen ; si l'arrêté du Conseil de préfecture ne tenait pas suffisamment compte des remarques consignées dans ce document, le Conseil municipal serait en droit d’intenter appel, droit qui lui appartient d’ailleurs en tout état de cause. La loi du 5 avril 1884 stipulait d’une facon précise que la commune devait solliciter une autorisation du Conseil de préfecture pour exercer, par l'intermédiaire du maire, une action devant les tribunaux; la même autorisation devait être sollicitée en matière d’appel; mais la jurisprudence avait admis aue les règles étaient applicables seulement à l'égard des tribunaux judi-

ciaires; elle dispensait de l'autorisation du Conseil de

préfecture les actions qui ressorbissaient des tribunaux administratifs; ce régime particulier se justifiait pour un double motif : tout d’abord les actions portées devant les tribunaux administratifs entraînent en général peu de frais; le risque au point de vue financier est donc extrêmement réduit si l’on affranchit la commune d’une règle tutélaire; en second lieu, le Conseil de préfecture, sans cette restriction aurait été amené à autoriser en cas d'appel un recours contre sa propre décision; il devait ainsi, ou reconnaître lui-même son erreur, en autorisant l’action ce qui lui était difficile, ou s'opposer au recours ce qui privait ia commune de toute garantie. Une loi du 8 janvier 1905. aboutit à une solution logique; elle supprime en principe la néces’B&4é, l'autorisation du Conseil de préfecture pour toute action en justice intentée par la commune; cette dispense s'étend même aux établissements de bienfaisance pourvu que leur commission administrative obtienne un avis conforme du Conseil municipal; dans le cas contraire, l’autorisation du Conseil de préfecture est toujours nécessaire. Il est probable que ces règles diverses relatives aux établissements de bienfaisance sont applicables à l’appel intenté contre les arrêtés des Conseils de préfecture sur les comptes des comptables; maïs la question ne semble pas encore tranchée définitivement.

Si la commune négligeait d’intenter appel dans une

éventualité qui peut y donner lieu, un contribuable

de la localité pourrait agir à sa place dans les conditions où ce droit lui appartient, pour toute espèce d'action en justice qu’elle aurait omis d’exercer; l’action n’est recevable qu'autant que le Conseil municipal préalablement appelé à en délibérer a refusé ou négligé d'intervenir; la commune doit être mise en cause; l’autorisation préalable du Conseil de préfecture est nécessaire; l'instance est engagée aux frais et risques du particulier qui en assume l’entière responsabilité; mais l’arrêt du juge des comptes a force de chose jugée à l'égard de la commune, comme à l'égard de tout lé monde (1). Ces diverses dispositions ne s'appliquent pas aux établissements de hienfaisance, pour lesquels l'intervention d'un particulier n’est jamais recevable. | D

Enfin non plus dans l'intérêt de la commune, mais dans l'intérêt général, le ministre de l’Intérieur et le ministre des Finances peuvent intenter appel contre les arrêtés du Conseil de préfecture; cela ne résulte d'aucun texte précis; il faut y voir une sorte d’extension des règles applicables à la cassation, pour laquelle la loi du 16 septembre 1807 et l’article 1566 de l’instruction générale du 20 juin, contiennent quelques

données à cet égard.

Quelle que soit la personne prenant l'initiative de

(1) Les détails de la procédure à suivre par un contribuable qui intente une action ou non de la commune ont été fixés par l’article 123 de la loi du 5 avril 1884 modifié par la loi du 8 janvier 1905,

l'appel comptable, commune ou ministre, les règles de procédure à suivre sont identiques; celles-ci se décomposent en différentes phases dont l’une a pour but d'introduire l'instance auprès de la Cour des Comptes; dans la seconde la Cour examine si cette instance est recevable; dans la dernière elle statue sur le fonds du débat.

* L’instance est introduite auprès de la Cour par voie de requête de la partie qualifiée; cette requête est établie en double original; l’un dans les trois mois de la notification du jugement à l’appelant est adressé par celui-ci à la partie adverse qui en donne récépissé, ou si elle est absente, la signification est faite par huissier; la signification est d’ailleurs une condition indispensable p Ne yxecevabilité de l’appel, car sans elle l'intimé ne serait pas lié à la procédure. Le second original de la requête est adressé à la Cour avec l’expédition de l'arrêté et le récépissé de la partie adverse; il est rédigé sur papire timbré; il doit parvenir à la Cour au plus tard dans le mois qui suit l’expiration du délai d'appel. Il résulte donc de ces deux délais cumulés, que la Cour doit être saisie d’une demande d’appel dans les quatre mois qui suivent la notification de l'arrêté du Conseil de préfecture à l'intéressé. Aucune forme spéciale n’est prescrite pour la rédaction de la requête; mais elle est indispensable pour introduire l'instance ; il a été jugé qu'une délibération

du Conseil municipal prescrivant au maire de se pour-

voir en appel ne peut en Lenir lieu : elle constitue seulement une autorisation à engager la procédure. Après l’accomplissement de ces diverses formalités, la Cour des Comptes est saisie de l’instance: cette juridiction doit alors examiner si l’appel est recevable, ce qui fait de sa part l’objet d’un arrêt de recevabilité. La Cour se propose, par ce jugement, de vérifier si les délais ont été observés, si la partie adverse a été prévenue, si l’appel est intenté à l'encontre d’un arrêt définitif; elle examine s’il s’agit d’un compte soumis à la juridiction du Conseil de préfecture; ainsi, les économes des hospices et bureaux de bienfaisance sont des comptables matières dont les comptes sont contrôlés par les commissions administratives et approuvés par les préfets; ces arrêtés pré toraux ne sont pas susceptibles d'appel devant la Cour des Comptes. L'arrêt de recevabilité est un arrêt défimitif, car il est précédé d’une sorte de débat contradictoire entre les parties, présentant certains avantages comparables à ceux qui résultent d’un arrêt provisoire préalable; il est dès lors susceptible de pourvoi en cassation. Il est. notifié aux deux parties dans la forme ordinaire; aux termes de l’article 536 du décret du 31 mai 1862, cette notification fait courir un délai de deux mois pour la production des pièces par «la partie poursuivante »; en réalité, ce délai est imparti aussi bien à l'appelant qu'à l'intimé; cela ressort d’ailleurs des termes de

l'instruction générale du 20 juin 1859 Au cas où les

pièces ne seraïent pas produites dans ces délais, lappelant serait censé avoir renoncé à poursuivre son action et la requête serait rayée du rôle, à moins que sur la demande des parties, la Cour ne consentit à accorder un second délai dont elle fixe la durée; la requête est également rayée du rôle si la partie intéressée se dessaisit expressément. Même si la Cour n'accorde pas de délai supplémentaire, la requête peut être réintroduite dans le cas où les trois mois impartis pour intenter l'appel n’auraient pas encore été expirés.

La Cour, au lieu de rendre son arrêt de recevabilité, peut rejeter la requête. Sa décision est alors basée sur des raisons de droit ou sur des raisons de fait; dans le premier cas tom'2téntative nouvelle d'instance se trouve écartée; cela se produit par exemple si les délais sont expirés ou s’il y à incompétence; dans la seconde éventualité, qui vise notamment le défaut de notification à la partie adverse, une seconde requête est susceptible d’être introduite, si toutelois les délais fixés à cet effet ne sont pas encore expirés.

Si au contraire, toutes ces formalités préliminaires de la procédure d’appel se sont déroulées d’une façon normale, la Cour arrive à la dernière phase de son intervention; celle où, après avoir rendu l'arrêt de recevabilité, elle va statuer sur le fonds du débat.

L'arrêt sur le fonds du débat a, comme celui qui le

précède, un “caractère définitif, car les parties ont

suffisamment fait valoir leurs moyens lors de l'arrêt de recevabilité.

La Cour est juge du fait et du droit; elle peut dès lors, ou confirmer l’arrêté du Conseil de préfecture, alors le premier jugement subsiste, ou bien l’infirmer soit en l’annulant pour incompétence par exemple, soit en le modifiant notamment pour déclaration injustifiée ou exagérée de débat.

Une question plus délicate est de savoir si la Cour dispose d’un droit plus étendu, le droit d’évocatiou; il s’agit là de la prérogative générale reconnue à tout juge d’appel de statuer sur le fonds d’un litige dont on appelle, pour vice de forme ou pour tout autre cause, l’évocation est subordonnée au consentement de la partie appelante; elle" S'app ue à tous Jugements interlocuteurs, c’est-à-dire à ceux qui, ordonnant une mesure d'instruction, laissent prévoir quelle sera l'issue probable du procès. Aucun texte n’accorde ce droit à la Cour d’une façon positive; la Cour en a cependant quelquefois fait usage.

Un point sur lequel les précisions des textes fait également un peu défaut est relatif au caractère suspensif ou non suspensif de la procédure d’appel devant la Cour des Comptes. Devant la juridiction civile, l’appel est suspensif; devant les tribunaux administratifs il possède un caractère opposé (1),

(1) Loi du 22 juillet 1806 sur la procédure devant le Conseil d’État.

à moins que le Conseil d'État n’accorde expressément un sursis d'exécution; devant la Cour des Comptes, la même solution a été adoptée; pour soutenir cette manière de voir on s’appuie sur un arrêté du 29 Frimaire an IX, qui vise plutôt le recours en cassation, car il dispose que les arrêtés de la commission de comptabilité nationale recevront leur exécution provisoire sans que le recours au gouvernement puisse la suspendre. On se fonde également sur ce que les arrêtés du Conseil de préfecture en matière de comptes peuvent être assimilés aux décisions qu’il rend comme tribunal administratif; on peut donc appliquer les mêmes règles dans un cas et dans l’autre; cette assimilation trouve d’ailleurs un fondement dans l’histoire d; #oisiation; en vertu de la loi du 28 Pluviose an VIII, le préfet eut en effet qualité, jusqu’en 1815, pour apurer les comptes des municipalités peu importantes; et une ordonnance de 1823 attribua aux sous-préfets le Jugement des comptes dont les recettes ne dépassaient pas cent francs, régime qui subsista jusqu’en 1837. Le préfet ou le sous-préfet rendait alors aussi des décisions administratives; on est donc en droit de conclure que les arrêtés actuels des Conseils de préfecture, ont un peu hérité de ce caractère. D'ailleurs, une circulaire ministérielle du 15 décembre 1837, ainsi que les articles 1305 et 1574 de l'instruction générale du 20 juin 1859, confirment cette manière de voir. La jurisprudence de la

LS QD 20e

Cour des Comptes s’est orientée dans le même sens.

On a donc assimilé sur ce point la Cour des Comptes avec le Conseil d'État; on lui a même reconnu le droit d'accorder un sursis d'exécution. Mais ces deux juridictions ne marchent pas ;absolument de pair, bien qu’elles soient en principe étrangères l’une à l’autre; le Conseil d’État domine un peu la Cour puisqu'il est juge des pouvoirs de cassation intentés contre ses

arrêts. $ 2. — CASSATION

Le rôle du Conseil d'État comme juge de cassation des arrêts de la Cour présente de nombreuses analogies avec l’intervention de la Coùx dé ssation à l'égard des jugements rendus par les tribunaux judiciaires; 1l offre néanmoins cette particularité qu'il n’est pas toujours la suite d’une décision rendue en appel après que les justiciables ont épuisé un double degré de juridiction, car la Cour est souvent compétente en premier et en dernier ressort, et dans ce cas, le recours en cassation est seul possible contre ses arrêts; ce n’est pas à dire que la cassation remplace l'appel; elle en diffère au contraire au double point de vue du cas: d'ouverture du recours et des pouvoirs du juge; les personnes qui peuvent l’intenter sont les mêmes.

Les cas d'ouverture du recours sont restreints : c’est

tout d’abord la violation des formes; cela s’applique-

rait par exemple à un arrêt qui aurait été rendu sans être basé sur le rapport d’un conseiller référendaire, ou qui aurait été prononcé par une chambre dont la nombre des membres présents serait insuffisant. La violation de la loi est comme une extension de l’irrégularité de forme, mais elle présente parfois une gravité plus grande par un caractère exceptionnel : La Cour se placerait dans ce cas notamment si elle condamnait un ordonnateur non comptable de fait, ou si elle refusait d'admettre une dépense régulière : le pourvoi peut alors être fait d'office par le Conseil d'État. L'incompétence et l’excès de pouvoir qui sont également une cause d'ouverture du pourvoi, nécessitent au contraire un acte d'initiative des parties intéressées. î ? dr

Dans tous les cas, le recours en cassation doit être introduit dans un délai de deux mois à partir de la notification de l’arrêt; avant la loi du 13 avril 1900 le délai était de trois mois.

Une question de fait ne saurait donner lieu au pourvoi : les cas d'ouverture du recours sont donc entendus dans un sens plus restrictif que lorsqu'il s’agit de l’appel.

Les pouvoirs du juge sont aussi moins étendus. Le Conseil d'État statuant en cassation sur les arrêts de la Cour doit se prononcer sur un point spécial; il ne discute pas le fonds du litige. S'il le juge opportun, il casse l’arrêt qui lui est déféré mais sans substituer une

nouvelle sentence à la première. Il se borne à renvoyer l'affaire devant une chambre de la Cour différente de celle qui en a connu l’origine; si dans cette nouvelle chambre il se trouve un conseiller maître ayant pris . part à la décision primitive, celui-ci est remplacé par un autre magistrat pris dans l’ordre des nominations. Le nouvel arrêt n’est valable qu'autant qu’il se conforme à la décision du Conseil d'État.

Le pourvoi en cassation ne s'applique pas aux arrêtés du Conseil de préfecture qui n’est pas un Juge du dernier ressort. Au contraire le recours peut s'exercer aussi bien à ses décisions qu'à celles de la Cour des Comptes; car dans un cas comme dans l’autre, c’est au juge lui-même que l’on recourt con-

tre son propre jugement. 27 "%\

$ 3. — Revision

Qu'il s'agisse du Conseil de préfecture ou de la Cour des Comptes, les principes du recours en revision restent sensiblement les mêmes; ils peuvent être rapprochés de ceux qui sont réglementés par le Code de procédure civile; un point assez important d’ailleurs, les en distingue cependant d’une manière formelle : c’est la détermination des personnes ayant qualité pour intenter le recours. Les conditions qui doivent se trouver réunies pour que la remise soit possible

sont à peu près les mêmes qu’en droit civil. Quant

aux règles de procédure, il est naturel qu’elles s’adaptent à la juridiction compétente.

En droit civil, la revision ne peut être demandée que par les parties, car il ne s’agit que d'intérêts privés. Il en va différemment en comptabilité publique, où des intérêts complexes sont en jeu, et où les jJugements sur des comptes produits périodiquement s’enchainent de telle manière qu’une erreur sur l’un d'eux se répercute sur tous ceux qui lui succèdent. Comme en matière d’appel, le recours en revision appartient au receveur municipal et au receveur des finances si sa responsabilité pécuniaire est engagée,; il existe également en faveur des communes ou établissements de bienfaisance; les ministres peuvent l’intenter; les PS ss mêmes peuvent s’en prévaloir auprès du Conseii de préfecture. Mais le recours en revision présente en outre une particularité qui tient à sa nature même : c’est que le procureur général préside la Cour des Comptes pour en requérir l'exécution; la Cour peut même y procéder d’office : prérogative qui n'appartient pas au Conseil de préfecture.

Les motifs sur lesquels se basent ces différentes autorités pour demander la revision se ramènent à un principe très simple; c’est que le jugement a été entaché d’erreur notamment provenant d’omission, double emploi, de faux; il est nécessaire de plus que cette

erreur n'ait pas été connue par le juge lors du premier

jugement; ces deux éléments doivent se trouver réunis pour que le recours soit recevable; c’est ainsi que si une inexactitude de calcul n’a pas été relevée au moment du jugement il ne peut y avoir revision : le juge s’est sans doute trompé mais il possédait les éléments voulus pour ne pas commettre d’erreur. La revision est donc, en général, provoquée par des faits nouveaux inconnus lors du jugement : c’est par exemple un comptable qui retrouve des pièces depuis un arrêt qui l’a condamné ou le juge lui-même qui découvre ces documents à l’occasion de la vérification d’autres comptes; dans ce dernier cas la revision a lieu d'office ou à la requête du procureur; la jurisprudence admet même que si les faits nouveaux sont découverts par la juridiction, ropgive ou civile, à l’occasion d’un procès criminel ou autre, la requête en revision peut être introduite par l’une quelconque des personnes ayant qualité, d’une manière générale à cet effet.

La découverte des faits nouveaux pouvant être tardive, aucun terme n’a été fixé pour ia demande en revision. Aussi encourt-elle Ia seule prescription trentennaire: cela la distingue de l’appel et de la cassation. Hile se rapproche par contre de l'appel par certains traits généraux de procédure.

Celle-c1 se décompose en effet en deux phases correspondant à un arrêt de recevabilité, ét à un arrêt sur

le fonds. Ù

L'arrêt de recevabilité est définitif ; il est rendu à la suite d’une requête très analogue à Ia requête introductive de l’appel, toute question de délais mise à part. Son but est d'admettre la revision; il détermine les pièces à produire et fixe un délai à fin de cette production, délai de deux mois en général à l’expiration duquel la demande est forclose. L'arrêt de recevabilité ordonne parfois certaines mesures de garanties à prendre sur les biens du comptable, notarament au cas où la demande en revision est formulée par une commune; il ordonne la suspension des poursuites si cette mesure ne présente pas d’inconvénients. L'arrêt de recevabilité n’est pas nécessaire au cas de revision d'office.

Au contraire RATE pùr le fonds est toujours indispensable, puisqu'il est toute la raison d’être de la procédure. Il est provisoire si l’arrêt précédent ne mettait pas le comptable en demeure de se justifier;

il est définitif dans le cas contraire.

Lu ET APPROUVÉ ! Le Président de la Thèse,

RENÉ JACQOUELIN,

Vu : Le Doyen, F. LARNAUDE,