CHAPITRE III

Il à été, nous l’avons vu, à différentes reprises, appliqué sous la Révolution. Vers 1880, il devait y avoir tout un mouvement en faveur du système révolutionnaire de l’élection des juges. Le principe fut même voté par la Chambre en 1882, mais l’année suivante, elle revenait sur son vote et refusait d'étudier toute espèce de réforme relative au recrutement. Le principe de l'élection des juges semble, depuis cette époque, avoir perdu beaucoup de terrain au Parlement. u

A. Les raisons les plus généralement invoquées en faveur de l’élection des juges sont des raisons de logique politique. L’avènement de la démocratie depuis 1789 doit avoir comme conséquences directes l’élection des législateurs, l'élection des administrateurs et l’élection des juges. C’est l'aboutissement naturel de la doctrine de Montesquieu et de celle de Rousseau sur la souveraineté.

C’est Montesquieu qui à créé en France et lancé la formule de la Séparation des Pouvoirs, à la suite des études qu’il avait eu l’occasion de faire sur la Constitution anglaise. Cette formule devait avoir un retentissement considérable. Montesquieu distingue la Puissance législative, la Puissance exécutive et la Puissance de juger. « Tout serait perdu si le même homme ou le même corps -

exerçait ces trois pouvoirs. » Mais comme chacun a tendance à abuser de son pouvoir, il faut édicter une organisation telle que « le Pouvoir arrête le Pouvoir ». Pour éviter l'oppression des membres du Corps social, il faut faire en sorte que l'Exécutif arrête le Législatif, et que le Judiciaire arrête l'Exécutif. Sans doute y aura-t-il des conflits inévitables entre ces pouvoirs distincts, mais les droits des individus seront sauvegardés.

Rousseau à défendu une conception tout à fait opposée. Il commence par déclarer la souveraineté inaliénable : « Je dis que la souveraineté n'étant que l’exercice de la volonté générale ne peut jamais s’aliéner et que le souverain qui n’est qu’un être collectif ne peut être représenté que par lui-même ; le Pouvoir peut bien se transmettre, mais non pas la volonté. Si donc le peuple promet seulement d’obéir, il se dissout par cet acte, il perd sa qualité de peuple : à l'instant qu’il y à un maître il n’y à plus de souveraineté. » Ce sont des phrases de ce genre, froides, logiques, incisives, qui caractérisent le contrat social et ont assuré la diffusion et le succès des idées politiques de Rousseau.

La notion d’inaliénabilité de la souveraineté qui ne fait plus aujourd’hui l’objet de la moindre contestation avait alors besoin d’être étudiée et précisée. L’effort des légistes dont le but était de réaliser le plus tôt possible l’unité poli- tique du Royaume n’avait pas complètement dégagé l’idée de souveraineté de celle de propriété, la propriété étant aliénable parce qu’elle appartient au domaine du Droit privé, la souveraineté étant inaliénable parce qu’elle concerne le Droit public : Le roi était considéré moins comme un souverain que comme le propriétaire universel du Royaume, ce qui était de nature à faire surgir des théories

aussi dangereuses que celle de la Directe royale universelle. Contrairement à l’opinion de M. Bonde dans son traité de Droit constitutionnel, nous persistons à penser que Rousseau à eu le mérite de finir la notion de souveraineté. La souveraineté, continue Rousseau, est non seulement inaliénable, maïs indivisible. Montesquieu avait soutenu la nécessité de la séparation des Pouvoirs, de l’existence de trois Pouvoirs s’empêchant l’un l’autre. Rousseau prétend au contraire que la souveraineté est indivisible, non seulement en elle-même, maïs dans son objet. Nous citons le passage en entier parce qu’il est spirituel. Rousseau généralement inquiet et susceptible ne prend jamais les choses avec le sourire ; mais ici son style se détend, devient familier et se teinte d’un léger humour, ce qui repose de la lecture laborieuse du contrat social : « Maïs nos hommes politiques, ne pouvant diviser la souveraineté dans son principe la divisent dans son objet ; ils la divisent en force et en volonté : en puissance législative et en puissance exécutive, en droit d'impôt, de justice et de guerre, en administration intérieure et en droit de traïter avec l’étranger ; tantôt ils confondent toutes ces parties et tantôt ils les séparent. Ils font du Souverain un être fantastique et formé de pièces rapportées ; c’est comme s'ils composaient l’homme de plusieurs corps, dont l’un aurait les yeux, Pautre les bras, l’autre les pieds et rien de plus. Les charlatans du Japon dépècent, dit-on, un enfant aux yeux des spectateurs, puis jetant en l'air tous ses membres l’un après l’autre, ils font retomber l’enfant vivant et tout rassemblé. Tels sont à peu près les tours de gobelets de nos politiques : après avoir démembré le Corps social par un prestige digne de la foire, ils rassemblent les rs on ne sait comment. »

Mais qu’on adopte la thèse de Montesquieu ou celle de Rousseau, qu’on s'appuie sur la séparation des Pouvoirs ou sur leur confusion, qu’on aboutissse au régime représentatif ou au système du Gouvernement direct, tout le monde est d’accord pour dire que depuis la Révolution, la souveraineté est passée du roi à la nation. «Toute justice émane du roi », disaient les légistes ; il est aujourd’hui admis que toute justice émane du peuple. « Tous les Pouvoirs, dit M. Duguit, étant des manifestations immédiates de la souveraineté nationale doivent être directement conférés par la nation elle-même. » «(Dans les gouvernements libres, dit M. Gerville-Réache, les pouvoirs font retour au peuple et c’est au peuple qu’il faut donner l'élection des magistrats. »

Le Pouvoir exécutif étant déjà délégué par la nation ne peut à son tour déléguer le droit de rendre la justice. Sans doute cette délégation secondaire est concevable et possible puisqu'elle existe depuis plus d’un siècle, mais c'est aux dépens du principe de la souveraineté de la nation. Alors, iln’est pas vrai de dire que le Pouvoir vient du peuple, le peuple n’a pas le Pouvoir judiciaire.

L'élection des juges découle donc naturellement des principes nouveaux transmis par la Révolution. Si on est partisan du système représentatif, les juges doivent être élus pour un certain temps comme les représentants de

l'Exécutif ou du Législatif ; si on défend le Gouvernement direct, les juges sont élus et révocables ad nutum par le corps électoral.

B. Un second argument en faveur de l’élection des juges c’est que l’élection assure mieux que tout autre procédé l'indépendance des magistrats ; c’est aussi un argument très solide. Il est certain que le juge est indépendant du

Pouvoir exécutif s’il n’a à espérer de celui-ci ni 8a nomination, ni son avancement. Les juges auraient un traitement fixe comme les députés et les sénateurs et n’auraientplus de faveurs à attendre des ministres : Finie linsistance de tel personnage politique en vue du classement d’une affaire, finies les notes fantaisistes de certains présidents qui se basent moins sur le travail de leurs subordonnés que sur leur aptitude à présenter les hommages ; finie la situation de ces juges que leur indépendance de caractère condamne parfois à croupir pendant dix ans dans le ressort d’un tribunal de deuxième classe.

Malheureusement cette indépendance envers les gouvernants n’améliore en rien la condition des magistrats ; ceux-ci avec l'élection ne font que changer de maître ; ils ne dépendent plus du ministre, mais ils dépendent de l’électeur. Est-ce mieux ? On peut en douter. Depuis cent cinquante ans qu’on est au service d’un maître, on connaît ses défauts, on sait par quel bout le prendre ; la route est longue parfois avant d’arriver au port, mais on sait où sont les écueils, on peut les contourner. Avec le nouveau maître, les surprises peuvent être autrement redoutables, surtout lorsqu'il s’agit d’un être flou, indécis, anonyme, irresponsable, mouvant comme les vagues de la mer! Nommé par l'Exécutif, le juge inamovible, se contentant de peu, peut piétiner sur place maïs se montrer indépendant. Le juge élu est essentiellement amovible et révocable soit à intervalles réguliers, soit à tout moment par le corps électoral, le Pouvoir de suffrage, selon l'expression de M. Hauriou. Fil veut rester juge, il faut marcher avec les comités de son ressort et rendre une justice politique, ce qui est la négation de toute justice ; il doit se soumettre ou se démettre. Comme les députés actuels, sous le masque

du régime représentatif, ne sont pas les représentants de la nation mais les commis des électeurs de leur arrondissement, les juges élus ne rendraient pas et ne pourraient pas rendre des sentences mais des services.

C. Les autres arguments invoqués en faveur de l’élection des juges sont secondaires et subjectifs et varient selon le tempérament de l’écrivain. Montesquieu, dans le livre II de lesprit des lois, prétend que nul n’est mieux placé que le peuple pour choisir de bons juges : « Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité, il n°? à à se déterminer que par des choses

qu’il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous le

sens.

« Il sait qu’un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu’on ne la pas convaincu de corruption, en voilà assez pour qu’il élise un préteur. »

« Il est peu à craindre, disait Bergasse que le juge risque de perdre sa place. Le peuple à trop d'intérêt à conserver un bon juge. »

Cette idée à été défendue et l’est encore par de nombreux auteurs : « Tous ont le même intérêt à faire un bon choix, »

disait M. Clemenceau. Et M. Fenet dans son ouvrage de

l’élection des juges en 1882 : « Il importe essentiellement que le juge ait un caractère ferme et indépendant. Or les habitudes d’indépendance et d’impartialité se révèlent au grand jour. Par conséquent le peuple saura mieux les reconnaître que tous les Gardes des sceaux de la Création. L’électeur vit auprès du candidat, — celui-ei est au contraire absolument un étranger pour le ministre de la Justice; un homme peu recommandable ne surprendra pas la conscience du peuple. »

C’est un tableau trop charmant pour être vrai, il repose sur une conception trop optimiste de la nature humaine ; il suppose le peuple suivant les audiences et commentant les arrêts; le peuple à autre chose à faire; il suppose le peuple libre poussé d’instinct vers le juge capable et droit, il suppose le peuple sagement et impartialement éclairé par les journaux. En réalité le peuple est trompé. « Mentir aux électeurs, c’est l’affaire des candidats », dit justement M. André Tardieu. Le peuple ne connaît pas et ne peut pas connaître les qualités du magistrat qu’il choisit, comme il ne connaît pas les qualités du représentant qu’il élit. Il ne peut que se reposer sur des groupements restreints, appelés vulgairement les comités. Ce sont les comités composés de quelques personnages remuants, qui qui sont chargés d’attirer l’attention du peuple sur les qualités de tel ou tel candidat ; ce sont eux qui font et défont les députés s’ils ne marchent pas dans le ligne droite, et la ligne droite n’est pas forcément celle qui concerne le bien public. Il n’est pas vrai que le peuple élira le juge le plus scrupuleux, il élira celui que des combinaisons secrètes et puissantes auront désigné comme tel. IL reste en droit que la souveraineté appartient à la nation, en fait elle est exercée par les comités politiques et électoraux, c’est-à-dire par une infime minorité du peuple.

D.On à aussi, en faveur de l’élection des juges, invoqué l'exemple de certains pays étrangers, en particulier la Suisse et les États-Unis. Mais outre qu’il faut user de beaucoup de circonspection dans toute étude de droit comparé, ce qui convient à un pays ne convenant pas forcément à un autre à cause de la différence du climat, des mœurs et de l’éducation, les résultats de l’élection des juges à l'étranger ne semblent pas décisifs. a

19 II y à en Suisse deux catégories de magistrats : les magistrats du tribunal fédéral, les magistrats cantonaux

Les membres du tribunal fédéral ne sont pas élus directement par le peuple, mais indirectement par les deux Chambres réunies en assemblée fédérale. L'élection est done à deux degrés. Ils sont élus pour six ans et ne sont soumis à aucune condition d’aptitude professionnelle,

Dans les cantons, les magistrats sont en général directement élus par le peuple. Chaque canton à son organisation particulière, mais tout se passe dans le cadre de l’élection. Tantôt le peuple se réunit en assemblée générale et élit ses juges, tantôt on exige des électeurs un certain nombre de jours de résidence. Les magistrats de canton sont élus pour une période variant de trois à neuf ans.

I] ne semble pas que l'élection ait donné des résultats très déplorables en Suisse : l’Assemblée fédérale et le peuple ont choisi des juges capables et intègres. Mais la Suisse est un tout petit pays, les luttes politiques d’une façon générale ont été moins vives que partout ailleurs. Il y à surtout une question de mœurs. Les vainqueurs aux élections n’ont pas toujours exigé la totalité des sièges du Tribunal cantonal. Le peu d’ampleur des collèges électoraux à contribué à rapprocher l'électeur du candidat : on assiste à une sorte de grande assemblée de famille où les hautes qualités de quelques citoyens sautent aux yeux. Rien ne permet d'affirmer qu’on aurait des résultats analogues dans de grands États. En ce qui concerne la France, par exemple, il est difficile de prétendre que l’essai de l’élection des juges fait pendant la Révolution ait contribué à améliorer le service de la justice.

20 Aux États-Unis, l'élection ne s'applique pas aux juges fédéraux, mais seulement aux juges des États. Comme

en Suisse, l’organisation judiciaire est très variée. Il y a des états où les juges sont nommés par le Gouverneur, d’autres où le choix est fait par les chambres ; mais en général c’est le peuple qui élit ses magistrats : l'élection a lieu au suffrage universel. On impose aux candidats tantôt une obligation de résidence, tantôt des garanties élémentaires de connaissances juridiques, tantôt la qualité d’homme de loi ; mais il y a des états où l’on n’exige aucune condition de capacité, système appliqué sous la Convention et le plus conforme au principe de la Souveraineté du peuple.

L'élection ne semble pas avoir eu aux États-Unis de très heureux résultats, et cela pour les causes que nous avons exposées : indépendance du juge vis-à-vis de l'exécutif, mais une subordination complète à l’égard des électeurs; impossibilité pour l'électeur d’apprécier les qualités d’un juge : l’électeur élit le magistrat qui à été patronné par le comité politique. Ajoutez que le mandat du juge est temporaire ; la tentation est trop grande de conserver sa situation en transigeant avec sa conscience.

« Dans certains districts, dit M. Arthur Desjardins, on a vu les électeurs imposer aux juges le mandat de ne pas appliquer la loi sur l’ivrognerie. Des entreprises colossales se sont emparées dans certains états du Pouvoir judiciaire. Le crime est impuni ; on s’arrange pour renvoyer un procès jusqu’à ce que les témoins à charge aient été séduits. »

Et de fait, devant le scandale provoqué par certaines décisions judiciaires, des associations de citoyens se sont formées spontanément pour remédier, dans les cas trop évidents, aux manquements des juges ; elles se sont permises d’arrêter, de juger et d’exécuter les délinquants,

sans que ces procédures expéditives et illégales aient

voqué de sérieuses protestations.

ÆE. On à encore invoqué l'existence dans notre propre Droit de juges élus : les prud'hommes et les juges des tribunaux de commerce. Mais cet argument né porte pas : on ne peut en effet comparer que des choses comparables. Les prud’hommes et les juges consulaires ne sont pas élus par les citoyens, mais par les seuls membres de la profession. Ils n’ont pas été institués par application du principe de la souveraineté du peuple, mais pour des raisons spéciales. On à pensé que ces juges n'avaient pas besoin de connaissances juridiques, et qu’ils pouvaient rendre de judicieux arrêts en se basant uniquement sur leurs ‘connaissances professionnelles.

Conception d’ailleurs très dictutable ; elle n’a guère d’importance pour les procès entre patrons et ouvriers, procès qui portent généralement sur des sommes très faibles et sur des questions de fait relativement simples : non-paiement du salaire, inobservation du délai-congé, ete. Au contraire, le recrutement fantaisiste des juges de commerce peut présenter de graves inconvénients; les connaissances juridiques sont ici absolument indispensables. Et on peut soutenir que, sans le contrôle de la Cour d’appel, on serait dans l’obligation de réclamer des candidats des conditions un peu plus rigoureuses que la qualité de commerçant.

F. Enfin certains auteurs, instruits sans doute par l'exemple de la justice tourmentée de la Révolution, ont adopté le principe de l'élection des juges, mais n’en ont pas tiré toutes les conséquences. Ils préconisent la formation d’un collège électoral restreint. Tel était le but de la proposition de loi de MM. Mège, de Bar et Brincard, faite en 1890 à la Chambre des députés : le collège devait comprendre quelques présidents et vice-présidents de cour

et de tribunal, des avocats, des ‘avoués ‘et des notaires.

Ce projet s’inspirait d’ailleurs de celui de Jules Favre, en 1877 : les juges devaient être élus par le tribunal, les membres du Conseil de l’ordre et les Chambres de notaires et d’avoués. M. Conte, dans sa Réforme de la magistrature en 1910, étend légèrement le collège électoral ‘et diminue considérablement le nombre des éligibles. En effet, il propose l'élection des juges par les citoyens exerçant depuis dix ans une profession d'homme de loi : avocats, notaires, avoués et professeurs de droit ; par contre, les candidats devront exercer depuis vingt ans une profession juridique.

Le seul avantage des projets de ce genre est de recruter des juges ayant une certaine expérience puisqu'ils seront apparemment choisis parmi les avocats ou les ‘avoués ; mais ce résultat est obtenu aux dépens de limdépendance de la magistrature. Le juge doit solliciter les suffrages des auxiliaires de la justice qu’il à précisément la mission de contrôler ; s’il n’est pas lié par un mandat impératif, il le sera par l’intérêt d’assurer sa réélection. Et à supposer que le juge au cœur d’airain soit au-dessus de tout intérêt,

il sera tenu par le lien plus doux de la reconnaissance, si naturelle à l’homme.

Conclusion : Nous estimons que l'élection des juges ne garantit pas leur indépendance mieux que le système actuel. Le sort du juge dépendant de l'Exécutif ou de l'électeur est également critiquable et contraire à la bonne adminisration de la justice. Il n’y à qu’une façon d’assurer l’indépendance des juges, c’est de supprimer tout avancement et leur donner un traitement unique et honorable. Mais sans doute les objections faites à des projets de ce genre

ont-elles un grand poids : Quand -on n’a pas invoqué le

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spectre du Gouvernement des juges, on à cherché des raisons financières, comme si une bonne justice n’était pas le besoin essentiel d’une nation. En tout cas, les hommes de tous les partis, sous l'Empire, sous la Monarchie, sous la “République, semblent toujours avoir été d’accord pour considérer comme secondaire le problème de lindépendance des juges.

Nous convenons que le principe nouveau de la souve- -raineté du peuple à comme conséquence logique le principe de Pélection des juges. Ou le peuple à la souveraineté ou il

ne l’a pas ; une fraction de souveraineté ne se conçoit pas. Et les Révolutionnaires l’avaient bien compris :la Constituante, la Convention, le Directoire ont toujours proclamé que les juges doivent être élus paï le peuple. Maïs ce prin-

cipe, si logique qu’il fût, s’est révélé en grande partie -inapplicable parce qu’il s’appuyait sur la bonté native de l’homme et sur linfaillibilité du peuple. Tout le monde croyait avec Rousseau que « la volonté générale est toujours droite et tend toujours à Putilité publique » et que « jamais on ne corrompt le peuple ». Ce n’est pas si beau ; non seulement le peuple est corruptible et corrompu chaque jour, mais il finit par y prendre goût et provoquer lui-même sa corruption : c’est d’ailleurs un de rares avantages tangibles qu’il ait retiré de sa divinisation.

Et de fait, on à déclaré le peuple souverain, mais on p’est bien gardé de lui donner effectivement les attributs de la souveraineté. Pour que le peuple fût vraiment souverain, il eût fallu qu’il pût directement contrôler ses mandataires et les destituer ad nutum. On n’a même pas cherché à réaliser ce qui était relativement facile : en ce qui concerne la France, par exemple, on n’a pas donné aux citoyens le référendum sur les questions les plus importantes ; le

peuple n’a pas son mot à dire quand le législateur viole la liberté et la propriété, mais du coup la souveraineté dont on l’a doté est un leurre.

Nous terminerons ce chapitre par quelques lignes de M. André Tardieu : qui met en lumière d’une façon saisissante la situation du peuple proclamé roi sans couronne : « M. Jaurès, considérant le peuple français en un jour d'élection, s’écriait avec ivresse : C’est une assemblée de rois. Peut-être, mais alors de rois fainéants. Peuple souverain, ainsi qu'on le lui affirme tous les dimanches, le peuple français qui à versé son sang pour conquérir cette souveraineté ne peut en user pour rien de ce qui constitue la substance de la souveraineté des autres démocraties. S'il est un souverain, c’est un souverain captif à qui il est interdit de se demander si le régime le satisfait, comme aussi de se prononcer directement sur les problèmes essentiels de la vie nationale. »