LA DEUXIÈME RÉPUBLIQUE ET LE SECOND EMPIRE
Sous la deuxième République, le Gouvernement provisoire nomma une Commission spéciale qui élabora un système compliqué et difficilement applicable. Au système de nomination directe par le Pouvoir Executif, elle substitua un système de présentation. Il y avait trois listes de présentation : une liste générale de présentation des jeunes avocats d’après les notes obtenues à la Facuité de droit, une présentation faite par le tribunal où le siège est vacant, une présentation faite par le Conseil de l'Ordre et la Chambre des avoués. Le ministre choisissait à son gré sur ces trois listes. C’est un système où on s’efforçait de concilier tous les intérêts en présence : le mérite des candidats, l’expérience des présidents, la science juridique des auxiliaires de la justice.
On peut encore citer un projet présenté en 1849 par M. Odilon Barrot et ses amis en vue d’étendre la compétence du jury aux matières civiles ; cette proposition resta à l’état de simple vœu.
Pourtant l’article 85 de la Constitution de 1848 prévoyait l’organisation du recrutement des magistrats : « Les juges de paix et leurs suppléants, les juges de premières instance et d’appel, les membres de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes sont nommés par le Président de la République d’après un ordre de candidature ou d’après les conditions qui seront réglées par les lois organiques. »
Le projet primitif prévoyait même l'élection des juges de paix et de leurs suppléants et l’élection des membres de
la Cour de Cassation par l’assemblée nationale. L'article 85 de la Constitution devait rester lettre morte.
Sous le Second Empire, il n’est plus question d’organisation judiciaire : toute l’œuvre impériale à ce sujet consiste en deux décrets de 1852 qui traitent de la dignité extérieure des magistrats et rétablissent leur costume de ville. Les juges continuent donc à être nommés par le Gouvernement parmi les avocats ayant fait un stage de deux ans au Barreau.
Nous subdiviserons cette période. Dans une première période qui s'étend de 1870 à 1908,nous voyons apparaître l’idée de la nomination par le Pouvoir exécutif à la suite d’un concours ou d’un examen. La seconde section comprendra l’étude du décret de 1908 qui reste le texte principal en la matière et de quelques textes modificatifs dont les principaux sont la loi du 28 avril 1919 et celle du 16 juillet 1930. Nous étudierons enfin quelques récentes propositions de lois.
SECTION I. — De 1870 au décret du 13 février 1908.
L'article 3 de la loi du 25 février 1875 dit : « Le Président de la République nomme à tous les emplois civils et militaires. »
Lorsqu'une vacance se produit, le Procureur général et le Premier président se mettent d’accord pour dresser une liste de candidats. Le Procureur général informe le Garde des Sceaux qui propose la nomination au Président de la République. Le Garde des Sceaux n’est pas tenu de
choisir sur la liste de présentation. Les conditions d’apti-
tucte aux fonctions judiciaires sont toujours celles qui sont exigées par la loi de 1810 : licence en droit, deux ans de stage au barreau.
Cependant, dès 1872, M. Béranger émettait l’idée du recrutement à la suite d’un concours. Celui-ci devait avoir lieu à la suite d’une enquête sur les candidats, avec ceci de particulier que l'enquête serait faite, non par le Garde des Sceaux, mais par un corps spécial qu’on présumait être guidé mieux qu’un parlementaire par le seul intérêt de la justice.
L'idée sommeilla quelques années.
En 1876, M. Dufaure, ministre de la Justice, revenait au noviciat judiciaire, mais en le doublant d’un concours. Il institua deux classes attachées au parquet : la première elasse devait être recrutée au concours. Les attachés de la deuxième classe comprenaient les docteurs en droit et les licenciés qui avaient subiavec succès les deux examens de doctorat. Les résultats du concours furent très satisfaisants. M. Georges Picot constata qu’ils dépassaient toutes les espérances. Ce qui n’empêcha pas le système de fonctionner très peu de temps.
En 1895, M. Trarieux, Garde des Sceaux, tenta de Le ressusciter. Par une eirculaire de la même année, il rétablit « pour la désignation des attachés à la Chancellerie les - concours qui avaient été autrefois institués par M. le Garde des Sceaux Dufaure ». Le concours comprenait deux épreuves écrites e6 un exposé oral; mais il devait disparaître l’année suivante avec le ministère.
La réforme d'ensemble sur le recrutement de la magistrature ne devait intervenir que dix ans plus tard et incidemment au cours de la diseussion de la loi de Budget. Un amendement de M. Flandin fut voté, il devint l’ar-
LA
ticle 3S de la loi de finances du 17 avril 1906 : « Jusqu'à la promulgation d'une loi organique sur les conditions de nomination et d'avancement, un règlement @’administration publique fixera les garanties spéciales de eapaoité professionnelle pour les candidats aux fonetions judiciaires.
A. Évidemment la présence de cet artiele SS de la loi de finances était assez inattendue; aujourd'hui cela nous étonnerait beaucoup moins; nous sommes habitués à trouver dans les lois de budget toutes sortes de dispositions étrangères aux finances et plus où moins fantaisistes. La loi elle-même n'y peut rien : il y & bien des textes qui interdisent judicieusement d'insérer dans les lois budgétaires des dispositions qui ne s’y rattachent en rien, mais ils sont allés depuis longtemps rejoindre les lois inappliquées dans le musée des collections juridiques. Il est vraiment trop facile de se servir de la loi de finances pour réhieuler d'autres lois qui n'auraient auoune chance de passer ; un petit article dans une loi de cent pages passe InAperqu, on le vote pour hâter le vote du budget. Soyons justes, pour une fois rendons grâces à la loi de finances ; sans elle, nous serions encore sous le régime intégral de la loi de 1810 qui à donné lieu à tant d'arbitraire dans la nomination des juges. Et la preuve c'est que le décret pris quelques mois plus tard en exécution de la loi devait soulever de véritables tempêtes : on avait voté l'artiele 3S sans s'en
apercevoir.
M. Millix-Laecroix lui-même reconnaissait dans son rapport la singularité du procédé, mais il soutint la proposition Flandin pour des raiçons d'opportunité : « Malgré que nous n'apercevions pas le lien qu'elle a avee la loi de finances — bien fin celui qui l'aperoerrait — en demandons cependant l'adoption, ear elle à pour but de
faire obstacle au favoritisme dans la nomination et l’avancement des magistrats ». La proposition fut appuyée par M. Sarrien, Garde des Sceaux : «Le Gouvernement a déclaré qu’il entendait donner des garanties aux fonctionnaires contre l’arbitraire et le favoritisme. L’amendement de M. Flandin dans la forme où il est rédigé laisse entière la liberté du Garde des Sceaux, je l’accepte. »
Le règlement d'administration publique pris en exécution de Particle 38 de la loi de finances est le décret du 18 août 1906, connu sous le nom de décret Sarrien. On à reproché au Législateur son indifférence à l’égard des fonctions judiciaires. Mais il est préférable que le Parlement n'ait pas jugé de régler lui-même la question, nous attendrions peut-être encore une loi sur l’organisation judiciaire ; il vaut tout de même mieux régler le recrutement de la magistrature par décret que de ne pas le régler du tout.
B. Le texte du décret de 1906 relatif au recrutement.
ART. 1er. — Nul ne peut êtrenommé en France, en Algérie ou en Tunisie aux fonctions judiciaires, s’il ne remplit pas les conditions exigées par la loi du 20 avril 1810 et s’il n’a pas subi avec succès les épreuves d’un concours dont le programme sera fixé par arrêté ministériel, à moins qu’il ne se trouve dans un cas mentionné par l’article 14.
ART. 2. — Peuvent être admis à prendre part au concours :
19 Les docteurs et licenciés qui justifient que pendant un an, ils ont accompli un stage au ministère de la Justice, au parquet d’une Cour d’appel ou à celui du Tribunal de la Seine. |
20 Les docteurs et licenciés en droit qui outre la loi de 1810 justifient d’un stage effectif dans une étude d’avoué.
30 Tout lauréat de l’Institut ou d’une faculté de droit de
l'État.
ART. 3. — Chaque année le ministre de la Justice fixe le nombre de places à mettre au concours. L'arrêté qui indique la date à laquelle s'ouvre le concours est publié au Journal Officiel trois mois avant cette date.
À partir du jour de cette publication, les candidats peuvent se faire inscrire au Parquet du procureur de la République de l’arrondissement où ils résident. Les inscriptions sont transmises au Procureur général. Le Procureur général fait parvenir le dossier au ministre de la Justice qui arrête la liste des candidats.
ART. 4. — A partir du jour de la publication dudit arrêté et dans le mois qui suit cette publication, les candidats peuvent se faire inscrire au Parquet du Procureur de la République de l’arrondissement où ils résident, en déposant les pièces de nature à justifier qu’ils remplissent les conditions prescrites tant par la loi que par le présent décret. Les inscriptions et les pièces sont transmises par le Procureur de la République au Procureur général.
ART. 5. — Le Procureur général fait parvenir, avec le résultat de son enquête, au ministre de la Justicele dossier des candidats inscrits dans le ressort de la Cour. Le Premier président à qui le dossier à été communiqué adresse de son côté un rapport sur chacun d’eux au ministre de la Justice.
Le ministre de la Justice apprécie s'ils réunissent les qualités essentielles qui doivent être exigées des candidats aux fonctions judiciaires, et après enquête supplémentaire s’il y a lieu, arrête définitivement la liste. Il notifie à chaque intéressé un mois au moins avant la date d’ouverture de la session la décision prise à son égard.
ART. 6. — Le jury de chaque examen est nommé par le ministre de la Justice. Il se compose d’un conseiller à la Cour de cassation président, d’un directeur au ministère
de la Justice, de deux membres de Cour d’appel et d’un membre du Tribunal civil de la Seine. Le jury siège à Paris.
ART. 7. — Le concours comporte des épreuves destinées à constater que les candidats possèdent les connaissances théoriques et pratiques à l'exercice des fonctions judiciaires.
Les épreuves sont écrites et orales : la quotité des points à attribuer à chacune d’elles est déterminée par arrêté ministériel. Les docteurs en droit, mention ès sciences juridiques, bénéficient d’un nombre de points égal au dixième du maximum tel qu’il résulte de l'arrêté précité.
ART. 8. — Les épreuves écrites comprennent deux compositions : La première porte sur une question de droit civil ou de droit criminel, et la seconde sur des questions de pratique judiciaire. Le sujet de chacune de ces compositions communes à tous les candidats est choisi par le jury et soumis à l'approbation du Gardedes Sceaux. Il est mis immédiatement sous enveloppe cachetée et adressé au Procureur général près chaque Cour d’appel.
Arr. 9, — Les épreuves écrites ont lieu le même jour au chef-lieu de chaque Cour d’appel sous la direction du Procureur général ou d’un membre de son Parquet dans une des salles du Palais de justice. L’enveloppe cachetée est ouverte en présence des candidats qui doivent traiter le sujet de chaque composition en quatre heures, sans pouvoir consulter aucun document, ni d’autres livres qu’un code d'édition usuelle. Toutefois pour les questions de pratique judiciaire, l’usage du Code est interdit, à moins qu’il n’en ait été décidé autrement par le jury. Les compositions sont écrites sur papier délivré aux candidats et en tête duquel ils inscrivent leur nom et prénoms ; elles ne sont pas signées.
Lors du dépôt de la composition sur le bureau, le magistrat chargé de la surveillance inscrit en tête le nom de la Cour d’appel et un numéro d’ordre ; ces indications sont répétées sur le manuscrit.
Les têtes des compositions qui portent les noms et prénoms des candidats sont détachées immédiatement et réunies dans une enveloppe cachetée qui est transmise au ministre de la justice et n’est ouverte par le jury qu'après le classement des épreuves.
Les compositions sont également envoyées sous pli séparé au ministre de la Justice.
ART. 10. — Le jury dresse par ordre alphabétique la liste des candidats admis à subir les épreuves orales. Cette liste est publiée au Journal Officiel.
ART. 11. — Les épreuves orales se composent : 1° de conclusions ou d’un réquisitoire ou d’un exposé sur des questions de droit civil ou criminel désignées par le jury; 20 d’interrogations sur des questions d’administration judiciaire dont le programme est fixé par arrêté du ministre de la Justice et doit être publié six mois au moins avant la date fixée pour l’ouverture du concours.
I] est accordé vingt-quatre heures au candidat pour préparer la première épreuve orale. La durée de chaque épreuve ne doit pas excéder une demi-heure.
Les épreuves orales ont lieu en séance publique, et l’ordre à suivre entre les candidats est indiqué par tirage au sort.
ART. 12. — Le jury, au moment où il dresse le tableau des candidats qui ont subi avec succès les épreuves écrites et orales doit comprendre trois membres au moins ayant pris part à toutes les opérations du concours. Ce tableau est établi par ordre de mérite ; il est signé par le président
et les membres du jury et transmis au ministre de la Justice.
Il est publié au Journal Officiel. Le jury n’est pas tenu de porter au tableau un nombre de candidats égal à celui des places mises au concours s’il estime que le résultat des épreuves ne permet d’en inscrire qu’un nombre inférieur.
ART. 13. — Celui des candidats porté au tableau cidessus mentionné qui aura obtenu le premier rang sera nommé lors des premières vacances juge ou substitut de 3e classe, les autres ne peuvent être nommés que juges suppléants ou attachés à la chancellerie par application de l’article 15 du décret du 30 décembre 1884. (C’est le décret prévoyant que des avocats peuvent concourir aux travaux du ministère avec le titre d’attaché, ils devaient être docteurs en droit et ne recevaient aucun traitement.)
Ceux des candidats qui n’ont pas été nommés au cours de l’année sont inscrits en tête du tableau qui est dressé pour l’année suivante. |
Indépendamment du droit que confère l’article 23 et en cas d'insuffisance du nombre de candidats admis au concours, le ministre de la Justice peut nommer juge suppléant toute personne remplissant les conditions exigées par la loi du 20 avril 1810.
Dans les circonstances exceptionnelles et après avis de la commission de classement ci-après créée, le ministre de la Justice peut rayer du tableau un candidat admis par le jury.
ART. 14. — Peuvent être nommés directement aux fonctions judiciaires, s’ils satisfont aux prescriptions de la loi du 20 avril 1810 :
19 Les membres du Conseil d’État ;
20 Les professeurs et les agrégés des facultés de droit
de l'État ;
30 Les magistrats des cours et tribunaux des colonies et des tribunaux d'Égypte après cinq ans d'exercice de leurs fonctions, s'ils n'étaient déjà pas magistrats en France avant leur nomination aux Colonies ou en Égypte, — les membres du Conseil de préfecture de la Seine après trois ans d’exercice de leurs fonctions ; — les fonctionnaires de l'administration centrale du ministère de la Justice à partir du grade de rédacteur après quatre années d'exercice de leurs fonctions lorsqu'ils ne sont pas anciens magistrats des Cours et des tribunaux ; — les avocats ayant dix années d'exercice effectif de leur profession justifié par une attestation des chefs de la Cour ou du tribunal; — les avocats au Conseil d’État ou à la Cour de Cassation ; — les greffiers en chef de la Cour d’appel et des tribunaux comptant dix années d’exercice de leur profession ; — les anciens magistrats des Cours et des tribunaux ;-les avoués et juges de paix qui satisfont : les premiers aux prescriptions de l’article 27 de la loi du 22 ventôse an XII (c’est-àdire qui ont dix ans d’exercice de leurs fonctions), les seconds à celles de l’article 22 de la loi du 12 juillet 1905 (c’est-à-dire les juges de paix licenciés en droit qui ont deux ans de fonctions) ; — le secrétaire en chef du Parquet général près la Cour de Cassation, le secrétaire de la Première présidence de la Cour d’appel de Paris, le secrétaire du Parquet général après la même Cour, le secrétaire du Parquet du Procureur de la République près le tribunal de la Seine après dix ans d'exercice de leurs fonctions, lorsqu’ils ne seront pas anciens magistrats des Cours et des tribunaux. |
O. Nous avons jugé utile de donner le texte complet du décret de 1906 relatif au recrutement, parce qu’il est le premier texte important sur la nomination des juges
depuis 1810, et parce qu'il a inspiré les dispositions du décret du 13 février 1908 qui nous régit encore à l’heure actuelle dans ses grandes lignes. Le décret de 1906 prévoit donc deux sortes de recrutement :
1° Le recrutement au concours : Pour se présenter au - concours, le stage de deux ans au barreau prévu par la loi du 20 avril 1810 ne suffit plus. Il faut en outre accomplir un stage particulier soit au ministère de la Justice, soit dans une étude d’avoué, soit dans certains Parquets importants.
Sont dispensés de ce stage les lauréats de l’Institut ou d’une Faculté de droit de l’État, c’est une prime aux études juridiques approfondies.
Pour $e présenter au concours, il faut aussi l’autorisation du Ministre de la Justice qui statue d’une façon souveraine, et le Ministre ne s’est pas gêné pour écarter des candidatures. :
L'examen comprenait deux épreuves écrites et plusieurs épreuves orales. Une des épreuves écrites portait sur le Droit civil ou le Droit criminel et était essentiellement théorique. Cette disposition était heureuse. Le candidat qui n'avait pu saisir les colles des questions pratiques auxquelles rien ne le préparait, avait la chance de $e sauver par ses connaissances juridiques. Les juges les plus capables sont ceux qui ont été bien formés à la faculté de droit : quand on sait bien les principes, on se met vite à la pratique judiciaire.
20 Le recrutement sans concours. — On peut entrer dans la magistrature par la grande porte, si on aeu la précaution de suivre le barreau pendant deux ans. Cette dispositon peut se comprendre pour certains fonctionnaires comme les secrétaires en chef de parquet ; on ne voit pas la nécessité
d'exiger un stage de deux ans au barreau des professeurs et des agrégés des facultés de Droit : leur fonction les prédispose naturellement à la carrière de magistrats.
De même, s’il est légitime d’appeler à la magistrature les avocats après dix ans d’exercice de leur profession, nous ne voyons aucun rapport entre la fonction de juge et celle de fonctionnaire de l’administration centrale au Ministère de la Justice, entre la fonction de juge et celle de secrétaire de parquet ou de présidence ; ce sont des fouctions purement administratives. Ces dispositions sont dues à la pénurie des candidats à l’époque ; il fallait prévoir le moyen d’assurer d’une manière ou d’une autre le service de la justice.
Il faut enfin noter que les diverses personnes qui accédaient à la magistrature en vertu de l’article 14 du décret de 1906 pouvaient être nommées à n’importe quelle fonction judiciaire, au détriment des candidats qui avaient passé le concours et des magistrats de carrière qui gravissaient lentement les échelons. Par exemple un avocat, après dix ans d’exercice de sa profession, pouvait être nommé conseiller àla Cour d'appel; le pouvoir du ministre était discrétionnaire. Ce singulier système, qui mettait les plus hautes fonctions judiciaires à la disposition du Garde des Sceaux, devait durer jusqu’à la loi du 16 juillet 1930.
SECTION IT. — La nomination des juges du décret de 1908 à nos jours.
