B. — DEPOTS ET STATIONNEMENTS DANS L’INTERIEUR DES AGGLOMERATIONS

Le Décret du 10 août 1852 (art. 2) et le Code pénal (art. 471, 4°), inspirés des anciens règlements (Ordonnances des 4 août 1731 et 17 juil. 1781, supra p. 263 et s., 497 et s.), avaient interdit d’une manière absolue les dépôts ét stationnements sans nécessité (1) sur la voie publique.

Néanmoins la pratique s’était perpétuée de faire servir dans les agglomérations la voie publique pour certains usages, ne correspondant pas aux besoins proprement dits de la circulation: étalages et terrasses des commerçants sur les trottoirs au droit des boutiques riveraines; baraques de êtes, foires ou marchés; stationnement des animaux et véhicules pendant les jours d’affluence; remisage aux points d'arrêt des voitures publiques dans l’attente de clients ou d’un prochain départ.

En vue de régulariser cette situation, La Loi du 5 avril 1884 (art. 98, 2° alinéa) stipula que le Maire peut « moyen- « nant le paiement de droits fixés par un tarif düment éta- « bli (2), sous les réserves imposées par l’art. 7 de la Loi « du 11 frimaire an VII, donner des permis de stationne- « ment ou de dépôt temporaire sur la voie publique (3), sur « les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux pu- « blics. »

C’est là l’une des rares dispositions par lesquelles les Maires sont autorisées à tempérer les règles établies par une autorité supérieure.

Il s’agit donc pour eux, dans cette disposition, d’un pouvoir exhorbitant du droit commun, portant par ailleurs atteinte au principe fondamental que la voie publique doit rester affecter aux seuls besoins de la circulation.

Aussi le Législateur, en concédant ce pouvoir, s’est entouré de diverses garanties.

En premier lieu, le pouvoir des Maires est lümité à l’intérieur des aglgomérations (art. 98, premier paragraphe) (4).

D'autre part, la loi précise que les permis sont délivrés « moyennant redevance » (5) et « sous les réserves imposées par l’article 7 de la Loi du 41 frimaire an VII » (6), c’està-dire « lorsque les Administrations ont reconnu que cette « location peut avoir lieu sans gêner la voie publique, la « navigation, la circulation et la liberté du commerce (L. 11 frimaire an VII, art. 7.) »

Autrement dit ces Administrations, représentées par le Ministre de l'Intérieur, après avis du Ministre des Travaux Publics, pour les routes de la grande voirie (routes nationales et départementales) (7), et par le Préfet pour les autres voies terrestres (8), ont reçu du Législateur le pouvoir souverain de décider dans chaque cas, si, compte tenu des intérêts de la voie publique, de la circulation et de la liberté du commerce, le Maire peut faire usage de ses prérogatives et dans l’affirmative sous quelles conditions.

Les formalités prescrites par la Loi : autorisation préalable de l’Autorité supérieure et paiement d’un droit sont substantielles.

Les permis délivrés par les Maires sans leur accomplissement, seraient nuls de droit (9).

Ils n’auraient pas d'autre valeur que celle d’une simple tolérance administrative.

Or, une tolérance administrative ne constitue pas une excuse légale aux infractions. (Dans ce sens, Crim. 6 nov. 1925 Rev. Com. janv. 1926); même un ordre du Maire ou une note de service ne saurait suffire (Crim. 4 fév. 1910 D.P. 44. 1. 74; 21 janv. 1927 D.H. 98.; supra nota 2 p. 224).

Les Maires ont à l’heure actuelle tendance à faire un emploi abusif de leurs pouvoirs. Ils ne voient souvent dans la délivrance des permis munipaux qu’une occasion de percevoir une redevance. Beaucoup en sont arrivés à taxer les moindres arrêts de véhicules sur la voie publique sans distinguer entre les arrêts justifiés par un motif légitime (art. 11, supra p. 263) et ceux dont les conducteurs auraient pu se dispenser. |

Or, il n’appartient pas aux Maires d’établir un droit de stationnement sur l’usage normal de la voie publique (Cons. d’Et. 18 oct. 1918, Ville de Toulon D.P. Chr. 56). C’est l’un

des principes fondamentaux de notre droit proclamé par les Lois révolutionnaires en abolissant les péages,. que l'usage normal de la voie publique doit rester libre et gratuit. (L. 28 mars 1790, art. 13 et s., et L. 2, 17 mars HATOD LOS UN : \

Le fait du stationnement ne justifie la perception d’une redevance qu’autant qu'il justifie la délivrance d’un permis municipal et par suite qu'autant qu’il constitue un usage anormal de la voie publique, sans toutefois qu’on puisse induire de ces conclusions que les Maires ont la faculté d'autoriser tout usage anormal de la voie publique dans l’intérieur des agglomérations sous prétexte de percevoir une redevance (11), ces Magistrats ne pouvant pas faire usage de leurs pouvoirs de police dans l'intérêt financier des Communes.

La délivrance des permis municipaux de stationnement se conçoit, à la vérité, uniquement pour les usages anormaux, énumérés au début de la présente étude, qui ont rendu indispensable le vote des dispositions exceptionnelles de la Loi de 1884 (art. 98, 2° alinéa).

C’est donc dans ces cas seulement que le Ministre de l'Intérieur, pour les routes de la grande voirie, et les Préfets, pour les voies terrestres, pourront autoriser les Maires à faire usage de leurs prérogatives, c’est-à-dire à délivrer les permis, et qu’en conséquence ces Magistrats seront habilités à percevoir, au profit de la Commune, une redevance sur les usagers (12).

En tout état de cause, la redevance devra, pour être légale, s'appliquer sans distinction, entre les habitants de la Commune ou les personnes de passage, ou entre les différentes catégories de véhicules susceptibles d’embarrasser la voie publique dans les mêmes conditions.

La taxe doit viser indistinctement toutes les occupations de même nature (Cons. d’Et. 18 mai 1928, D.H. 1928. 372).

Les droits des tiers sont toujours implicitement réser-

vés (13).

NOTA (1) Définition supra p. 263, nota 2. ‘ ‘ É (2) Les droits établis sont dus chaque fois qu’il y à occupation du domaine public (Cons. d’Et. 27 juin 1913 D.P. Chr 74.)

LE

Ils doivent être modérées de façon à ne pas entraver le développement du Commerce et de l’Industrie (Circ. Int. 15 mai 1884.)

La même circulaire prévoyait que le tarif des droits serait. soumis à une enquête dans les formes déterminées par l’Instruction ministérielle du 20 août 1825, enquête que les Préfeta restent maintenant libres d’ordonner ou non. (Circ. Int. 6 août 1920; Circ. T.P. 25 juilt 1920 et 20 janv. 1925.)

Les Conseils municipaux ne sont pas astreints à fixer ces droits uniquement d’après l'étendue de l'emplacement occupé Ils peuvent notamment prendre en considération la valeur des marchandises vendues (Civ. 16 juin 1922. D.P. 22. 1. 224), le mode d’usage, la situation des emplacements occupés ainsi que la nature des commerces exercés (Cons. d'Etat 12 déc. 1923 D.P. 24° 3. 32.)

Signalons pour mémoire, en sens contraire, une circulaire du Ministre de l'Intérieur du 15 mai 1884 précisant que les dits droits représentant le prix de location d’emplacements, doivent être calculés d’après la superficie de ces emplacements et non à raison de la valeur des objets.

Lorsqu'un tarif de droits a été légalement établi, les perceptions qu’il autorise, ne peuvent être discutées par les redevables. -

En tout état de cause des modifications ultérieures irrégulièrement introduites, n’entachent pas la légalité du tarif préexistant, seules ces modifications sont dépourvues de caractère obligatoire, la taxe restent exigible dans la mesure où elle a été précédemment établie (Civ. 10 Mai 1922 D.P. Chr. 18.)

Les droits prévus sur les dépôts temporaires peuvent, dans le silence du tarif municipal, être réclamés aussi bien à l’entrepreneur qu’au propriétaire riverain, sauf à ceux- ci à s'entendre pour le paiement ( Req. 20 oct. 1913 D.P. Chr. 94.)

Les contestations susceptibles de s'élever au sujet du recouvrement des droits, sont de la compétence des Tribunaux de ordre judiciaire (Déc. 7 sept. 1790, art. 2; L. 5 ventôse an XII art. 88. Cons. d'Etat 19 mai 1865, 5 mars 1868, 28 fév. 1879, etc.) elles sont en principe jugées par le Tribunal civil suivant la procédure spéciale présentée en matière d'enregistrement, c’est-à dire sur mémoires, sauf plaidoiries, en premier et dernier ressort (Trib. conf. 30 av. 1898. D.P. 1899 3. 94; Civ. 28 av.1906. D.P. 1906. 1. 404, etc.)

La Cour d’appel ne peut pas, par conséquent connaître, comme juge au second degré, de la demande tendant au paiement d'une redevance de cette nature, alors même que le redevable aurait contracté un engagement envers la ville demanderesse (C. d’ap. Paris 15 mars 1929. Gaz. Trib. 20 juin 1929.)

Spécialement, il appartient aux Tribunaux judiciaires de décider par interprétation d’un règlement des droits de place d’un marché si le fermier des droits a ou non la faculté d’assigner les places sur le marché (Civ. 19 juil. 1929 D.H. 1929. 541.)

Toutefois aux termes de l’art. 7.de la Loi du 12 juil. 1905, modifiée par la Loi du 1% janv. 1926, « les Juges de paix con- « naissent à charge d'appel; 5 des demandes en paiement

« des droits de place perçus par les Communes ou leurs con- « cessionnaires, lorsqu'il n’y a pas contestation sur l’interpré- « tation de l’article ou des articles servant de base à la pour- « suite. L'affaire sera jugée devant ie juge de paix du lieu « ou la perception est due ou réclamée. »

Jugé qu'il y a par exemple contestation sur l'interprétation d'un texte établissant un droit de place lorsqu'un marchand, poursuivi en paiement de ce droit, soutient que ledit droit n’est dû qu’à raison d’une occupation plus ou moins prolongée de la voie publique et qu’il ne saurait en être passible dans l’exercice spécial de son commerce: livraison de marchandises dans une voiturette fermée à des clients devant lesquels le marchand s'arrête (Civ. 25 fév. 1918 Rev. Com. avril 1919.)

L] (3) À remarquer que le pouvoir des Maires de délivrer des « permis de stationnement ou de dépôt temporaire « et par suite de percevoir une taxe au profit de la Commune, est strictement limité, par l’art. 98, 1 alinéa, aux voies de communication « dans l’intérieur des agglomérations ». (Définition, supra p. 530, nota 2).

En dehors des agglomérations, les règles du droit commun recouvrent leur application: le même pouvoir appartient à l’autorité (Préfet ou Maire) représentant la collectivité administrative (Etat,D épartement ou Commune) gestionnaire de la voie intéressée. La redevance est alors purement domaniale et elle revient de droit à cette collectivité.

Il convient d’autre part d'observer que la Loi du 5 avril 1884. emploie à l’art. 98 les termes de « permis de stationnement ou de dépôt temporaire » alors qu'à l'art. 133,7, elle range dans les recettes du budget communal le produit « des permis de stationnement et de location sur la voie publique, etc.». Le mot « location » au lieu de « dépôt temporaire » fut adopté par le Sénat (Séance du 12 mars 1884) sur la demande du Commissaire du Gouvernement pour donner aux Communes le droit de percevoir à leur profit le produit de toutes les locations qui seraient accordées sur la voie publique ou ses dépendances dans l’intérieur des agglomérations, qu'elles soient régulièrement autorisées par le Maire ou toute autre autorité par exemple sous le régime de la concession.

Aussi il a été jugé qu’une Ville peut frapper d’une taxe de stationnement les voitures d’un tramway, alors même que la concession de la ligne de tramway a été faite par l'Etat ou le Département à une Compagnie, et que le cahier des charges de la concession ne prévoit pas la taxe. (Civ. 13 nov. 1882. Tramway sud de Paris.)

En tout état de cause, les térmes employés de « stationne. ment », « dépôt temporaire » et « location » démontrent assez clairement que le Législateur n’a entendu viser que les occupationse superficielles.

Les dispositions des articles 98, 2° alinéa, et 133, 7, ne s’étendent donc pas aux occupations qui entraînent une emprise sur le domaine public ou qui en modifient l’assiette, (Avis du Cons. d’Et. 30 nov. 1882.) ;

Les kiosques servant à la publicité ou à la vente des journaux ainsi que les kiosques buvettes, à raison de légèreté qui les re-

lient au sol, ne peuvent pas être considérés comme des édifices modifiant l'assiette du domaine public. (Cons. d’'Et. 30 nov. 1882, précité; Cir. Int. 1 moai 1884; Cons. d’Et. 2 juil. 1909, Maire d’Ajaccio; 17 mars 1911, Maire de Lyon, etc.). Il y a dans ces cas une simple adhérence et non une incorporation véritable au sol. L'autorisation d'établir ces édifices peut en conséquence être accordée par les Maires dans les conditions prévues par l'art. 98.

Dans un autre ordre d'idées, le droit pour les Maires d'’accorder des permis de stationnement sur la voie publique moyennant le paiement d’une taxe, intéresse les pouvoirs de police de Pautorité municipale et ne peut être délégué au concessionnaire des droits de place. (Crim. 14 juin 1913 D.P, Chr. 73.)

Le Maire ne peut, sans méconnaître le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, répartir les emplacements réservés aux vendeurs sur les places et voies publiques en se fondant sur la circonstance que les marchands sont domiciliés dans la Commune depuis une certaine époque ou sont étrangers à la localité (Cons. d'Et. 14 nov. 1924 D.H, 9.)

Toutefois les autorisations de stationnement pour vente de denrées sur la voie publique ne pouvant pas être accordées en nombre illimité, le Maire, dans l'examen des demandes et dans la délivrance des autorisations, peut, sans violer aucune Loi, tenir compte de la situation plus ou moins nécessitueuse des postulants (Cons. d’'Et. 22 nov. 1918 D.P. Chr. 55.)

Jugé par ailleurs que n’est entaché d’excès de pouvoir l'arrêté par lequel un Maire, en déiimitant les emplacements affectés aux marchands forains sur les voies publiques, restreint les surfaces précédemment mises à la disposition de ces marchands, de manière à atténuer la gêne apportée à l'usage normal des voies publiques et à faciliter la circulation, alors même que cette restriction à pour conséquence indirecte de favoriser le commerce local (Cons. d’Et. 2 äéc. 1910 D.P. 1912. 3. 133.)

De même ne sont pas entachées d'illégalité les dispositions d'un nouveau règlement joint au tarif Municipal qui prévoient ie retrait des autorisations d'occupation de la voie publique, ce retrait rentrant dans les pouvoirs de police du Maire (L. 5 avr. 1884, art. 97.) Et s’il ne résulte pas des dispositions critiquées que ce retrait ait été prévue dans un but autre que l’application de la réglementaion nouvelle, il ne constitue pas un détournement de pouvoir (Cons. d'Et. 12 déc. 1923 D.P. 24. 8. 32.)

(4) Se reporter au nota 3 ci-dessus. Définition des « agglomérations » supra p. 530, nota 2.

(5) Voir nota 9 ci-après. En principe la redevance doit être perçue en argent et non en nature (Cons. d’'Et. 8 mars 1929 D.H. 1929. 208 (Supra p. 163, nota 6).

(6) Mots ajoutés par la Commission du Sénat, sur la demande du Ministre des Travaux Publics, le 10 mars 1884.

(7) L'’approbation ministérielle est à la fois suffisante et nécessaire (Civ. 14 déc. 1900 D.P. 1901. 1. 4.)

La procédure à suivre en vue d’obtenir cette approbation est fixée pour les routes de la grande voirie (routes nationales et départementales) par une circulaire T.P. du 20 janv. 1925.

. Le tarif des droits voté par le Conseil Municipal est soumis à l'approbation du Préfet, qui décide s’il y a lieu ou non d’'ordonner l'enquête prévue par les instructions ministérielles du 20 août 1825.

A ce tarif doit être joint un plan, à échelle convenable, indiquant avec précision les zones de la route où le Maire devra se cantonner strictement pour la délivrance des permis.

L'ingénieur en Chef des Ponts et Chaussées est obligatoirement consulté.

Si les propositions de la Municipalité ne soulèvent pas d’objections de la part de ce chef de service il donne une adhésion directe et définitive au nom du Ministre des Travaux Publics en ce qui concerne les intérêts de la voie publique, de la circulation et de la liberté du commerce, et revêt de son visa le plan annexé au tarif Municipal. Dans tous les cas le dossier est ensuite adressé au Ministre de l'Intérieur à qui appartient le pouvoir de décision, et qui consulte le Ministre des Travaux Publics seulement lorsque l'Ingénieur en Chef et la Municipalité ne sont pas tombés entièrement d'accord sur les conditions auxquelles doit être subordonnée la location de la voie publique.

(8) Même procédure que ci-dessus, l'affaire étant toutefois instruite par le Chef du Service de voirie intéressé et l’approbation donnée par le Préfet sans communication préalable duw dossier au Ministre de l’intérieur.

(9) Ce sera notamment le cas des permis délivrés sans la redevance exigible.

Il est d’ailleurs de jurisprudence administrative constante que les Municisalités n’ont pas le droit de faire des libéralités aux particuliers (Question écrite n° 5382. Ch. Dép. 14 nov. 1925). Elles ne pourraient donc pas valablement leur abandonner les droits que la Loi de 1884, art. 98, leur oblige de prélever à l’occasion de la délivrance des permis de staionnement.

(10) C’est ainsi que la Cour de Cassation n'ayant jamais cesser de déclarer illégaux, comme contraires à la liberté du Commerce et de l’Industrie proclamée par la Loi du 2-17 mars 1791, les arrêtés Municipaux ayant pour effet d'interdire d’une manière générale la vente des denrées sur la voie publique (arrêtés des 24 juin 1887, 22 mai 1907, etc...), les Maires ne peuvent légalement assujettir à la nécessité d’une autorisation et par suite au paiement d’un droit de stationnement les marchands ambulants qui vendent leurs denrées tout en circulant sur la voie publique sans \y occuper une place fixe (Beaune, 2 août 1889; Bordeaux, 19 juil. 1899; Laval, 15 juin 1904; etc...); Cons. d’Et. 18 oct. 1918, D.P. Chr. 56).

Ces marchands seront toutefois passibles de « la taxe sur ie colportage » (L. du 13 août 1926, art. 1%, 23°; Déc. 11 déc. 1926, art, 23).

Les droits de stationnement sur les colporteurs, marchands et vendeurs divers ne sont donc réguliers que s’ils s'appliquent à des emplacements spéciaux où les intéressés sont autorisés à faire étalage de leurs produits ou marchandises sur les dépendances des voies publiques.

Le Maire a d’ailieurs le pouvoir de fixer, dans l'intérêt du bon

ordre, de la commodité et de la sécurité publics des emplacements en dehors desquels les étalages des colporteurs, marchands et vendeurs divers seraient interdits.

Jugé notamment qu'un Arrêté Municipal, qui interdit aux colporteurs vendant les journaux de stationner devant les établissements ou sur les emplacements où ils peuvent gêner la circulation, constitue, non une interdiction absolue, mais une réglementation de la profession de colporteur de journaux (L. 5 av. 1884, art. 97). Il ne fait donc pas échec au principe de la liberté du commerce et, dès lors, il est légal (L. du 2 mars AOIMAR AN,

(11) Rappelons que les Anciens Règlements (Edit déc. 1607; Ord. 4 août 1731; 17 juil, 1781), maintenus en vigueur par la Loi du 19, 22 juil. 1791, ont interdit d’une manière absolue les stationnements des animaux et véhicuies devant les ateliers ou boutiques des carrossiers, charrons, maréchaux, etc., et d’autres artisans ou commerçants. Les stationnements de cette nature pourraient donc tout au plus être tolérés dans la limite ‘des emplacements réservés aux étalages.

A remarquer que, suivant une jurisprudence établie, c'est à l'agent verbalisateur puis éventuellement au juge du fait charge de réprimer l'infraction, qu’il appartient d'apprécier dans chaque cas si un stationnement est légitime ou non, c'est-adire s’il correspond ou non à un usage normal de la voie pu- Haiique (Crim. 17 janv. 1874, 21 oct. 1387, 15 déc. 1899, 24 fer. 1900, etc.).

Les Maires doivent donc dans leurs arrêtés éviter de donner de ces termes une définition qui, étant forcément incomplète Ou trop vague, serait susceptible d’induire en erreur les usagers de la voie publique sans les renseigner exactement sur leurs obligations.

En tout état de cause le stationnement des véhicules sur la voie publique pour le chargement ou le déchargement des mar- Chandises devant les portes des maisons riveraines doit être considéré, suivant les réserves formelles des rapporteurs de la Loi du 5 avril 1884: M. Demôle au Sénat (26 janv. 1884) et M. Dreyfus à la Chambre (18 mars 1884), comme correspondant à un usage normal de la voie publique et par suite comme légitimes (Voir les développements supra p. 267, nota 2).

D'autre part ce n’est pas la durée d’un stationnement qui peut, ainsi que certaines Municipalités l'ont prétendus, permettre de distinguer les stationnements légitimes et non légitimes. Il est, en effet, des stationnements légitimes comme ceux qu’impliquent le chargement ou le déchargement des marchandises devant les portes des maisons riveraines qui peuvent avoir une certaine durée tandis que tout stationnement non légitime est en principe répréhensible dès qu'il s'effectue.

Jugé notamment qu’un droit de stationnement peut être perçu sur les animaux sans qu’il fût besoin d’un séjour prolongé qui prendrait le caractère d’une location de la voie publique (Req. 29 janv. 1850 D.P: 50: 1. 23.)

(12) Un arrêté municipal établissant un tarif à percevoir au profit de la Commune ne constitue pas un règlement de police, et par suite il ne peut pas donner lieu à l’application d’une

Sanction pénale (St-Jean d’'Angély, 19 mars 1926; Sèvres 29 sept. Se) Ed 4 avril 1927; Crim. 23 juil. 1927. Voir encore infra P. :

Mais il convient d’observer que la taxe étant, d'après la Loi de 1884 (art. 98, 2° alinéa), la contrepartie obligatoire de la délivrance du permis Municipal, si un particulier refuse de l'acquitter, il n'obtiendra pas le permis, et à défaut de ce per- Mis, qui vaut excuse légale à l'interdiction de stationner, il Pourra valablement être l’objet de poursuites pour stationnement illicite sur la voie publique.

(13) Voir supra p. 163 et en particulier le nota 8.