A) REGIME DE CONSERVATION PROPREMENT DIT

En matière de conservation des voies publiques, la Révodution ratifia purement et simplement les règles établies par Ja Royauté (1) qui suffisaient pour les besoins de l’époque.

Le nouvel ordre politique ne permettait toutefois pas le maintien des vieux principes féodaux qui étaient restés la base du régime administratif et juridique des routes jusqu’en 1789. Le droit de propriété des seigneurs haut-justiciers sur les chemins de leur juridiction emportait encore, à la veille de la Révolution, droit de puissance publique et les rois eux-mêmes, malgré les efforts de leurs légistes en faveur de la théorie du « Jus coronae », droit complet et direct du souverain en toutes choses, n’avaient pu obtenir une sompétence étendue sur les grandes routes qu'après s’être fait reconnaître comme les possesseurs indiscutés du sol de ces voies. (2).

Or la Révolution, en proclamant la Nation seule souveraine (3), la déclarait implicitement l’unique détentrice de ‘à puissance publique.

Celle-ci ne pouvait donc plus être exercée en vertu d’un droit personnel, comme le droit de propriété des seigneurs haut-justiciers, mais seulement par délégation expresse et spéciale des représentants de la nation.

(1) Loi des 19-22 juillet 1791 (art. 29).

:(2) Supra page 76.

(3) Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Sans vouloir toucher au contenu de notre réglementation routière, la Révolution était ainsi appelée à changer les: fondements (1). Elle s'en référa pour ce travail délicat à la tradition romaine qui servait de modèle aux légistes de l'époque.

Comme autrefois chez nos antiques maîtres, le sol des. routes fut déclaré terrain de domanialité publique (2).

Ce sera une « res publica » (3), c’est-à-dire un bien de lu nation (4), ne pouvant appartenir à personne en particu-

À (1) Loi du 26 juillet-16 août 1790 (art. premier) : mettant fin. à l’ancien état de choses : « Le régime féodal et ia justice « Seigneuriale étant abolie, nul ne peut, à l’un ou l’autre de « ces titres, prétendre aucun droit de propriété ni de voirie sur « les chemins publics, rues et places des Communes. »

(2) Loi du 22 novembre-1*" décembre 1790 (art. 2) : « Les « Chemins publics, les rues et piaces des villes, les fleuves et « rivières, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les « havres, les rades, etc. et en général toutes les portions du « territoire national qui ne sont pas susceptikles d’une propriété « privée, sont considérées comme des dépendances du domaine « public. »

GODE CIVIL. — (Art. 538): « Les chemins, routes et rues à « la charge de l'Etat, les fleuves, les rivières navigables ou « flottables, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les « havres, les rades et généralement toutes les portions du ter- « ritoire français qui ne sont pas susceptibles d’une propriété « privée, sont considérées comme dépendances du domaine « public. »

(3) Supra page 23.

(4) Le Député Anlubault, rapporteur de la Loi du 22 novembre 1% décembre 1790, s’exprimait ainsi à la séance du 8 novembre 1790 (Moniteur universel des 9 et 10 novembre 1790) : « Les articles suivants assurent et déterminent. les droits de « la Nation sur toutes les parties de son Territoire qui n’appar-. « tiennent à personne, soit parce qu'elles ne sont pas suscepti- « bles d’une propriété privée ou bien parce qu’elles se trouvent « actuellement sans maître. Il (votre Comité) a considéré « d’après les publicistes, tels que Grotius, Lebret, Chopin, etc, « que toute nation a le souverain domaine de l’universalité du « territoire qu’elle occupe. Ce domaine éminent qui ne diffère « de la puissance publique que comme la cause diffère de son « effet, lui assure la propriété directe de toutes les portions de « ce territoire, qui, par leur nature ou leur destination, ne « peuvent appartenir à personne en particulier, et de celles qui « demeurent vacantes et sans maître. Les grands chemins, les « rivages de la mer, etc... sont de la première classe, etc... »

Préambule de la loi du 22 novembre — 1°: décembre 1790 ::

« L'Assemblée nationale considérant :

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lier, mais restant affecté à l’usage de tous d’après sa destination légale.

Mis ainsi hors du commerce, le sol des routes sera considéré comme inaliénable et imprescriptible (1); nul ne pourra en faire l’acquisition, par quel mode que ce soit, si ce n’est après son déclassement de la voirie publique prononcée dans

les formes réglementaires (2). La garde en sera confiée à

(1) Cons. d'Etat: 25 avril 1883, 5 septembre 1836, 17% mars 1842, 18 juillet 1866, 13 avril 1870, etc.

L'inaliénabilité des biens du domaine public résulte implicitement des articles 538 et 1598 du Code Civil, et l’imprescriptibilité de l’article 2226.

(2) Le déclassement est, en règle générale, prononcé dans les mêmes formes que le classement.

Pour les routes nationales, le législateur est en principe seul compétent (Lois des 23 décembre 1789 et 22 juillet 1870, article premier). Suivant une jurisprudence établie, une Loi est encore nécessaire pour le changement de classe d’un tronçon de route nationale de plus de 20 kilomètres. Un Décret en Conseil d'Etat suffit pour les tronçons de moins de vingt kilomètres, les rectifications et lacunes (Loi du 22 juillet 1870, article premier) et un Décret simple pour les délaissements (Loi du 24 mai 1842, article premier, et Loi du 6 décembre 1897, art. 2). En fait, pour les délaissements de faible importance (parcelle devenue inutile), le Ministre des Travaux Publics se contente de faire la remise du terrain à l’Administration des Domaines.

Lorsqu'une Loi ou un Décret est indispensable, l'opération du classement ou du déclassement doit être précédée d’une enquête faite dans les formes prescrites par l’Ordonnance du 18 février 1834 (Loi 27 juiliet 1880, articles premier et 2).

Une décision du Conseil Général, après enquête dans les formes prévues par les lois combinées des 20 mars 1835 et

8 mai 1841 (article 3), suffit pour le classement ou le déclas.

‘sement des routes départementales (Loi 10 août 1871, art. 49, 8 6. — Circulaire interministérielle du 8 octobre 1871). Toutefois, au cas de classement, s’il doit y avoir prise de possession de terrains privés, une loi est indispensable (Loi 8 mai 1841). Le Conseil Général peut, d'autre part, déclasser, par mesure d'ensemble, les routes départementales dans le réseau vicinal (Conseil d'Etat : 9 août 1893, 8 août 1894, etc...).

Le Conseil Général prononce également le classement ou le déclassement des chemins vicinaux de la grande vicinalité (Loi du 10 août 1871, article 46) et la Commission départementale des chemins vicinaux ordinaires (Inst. Génér. sur les chemins vicinaux du 6 décembre 1870, art. 28 à 32) ainsi que des chemins ruraux reconnus (Loi du 20 août 1881, art. 4 et 16). Il faut une décision du Conseil municipal, approuvée par le Préfet, pour la voirie urbaine, sauf à Paris où cette approba: tion doit être donnée par décret (Loi du 5 avril 1884, article 68, 8 7. — Décret du 25 mars 1852, art. premier et tableau A, $ 55). Le déclassement des chemins vicinaux et ruraux peut aussi

L dhil

ASSET

des organismes d'Etat nommément désignés par la loi (4).

Ces réformes accomplies, nos routes se trouvèrent alors pourvues d’un statut précis, conforme à leur nature et susceptible de garantir leur intégrité mieux qu’il ne l’avait 6té possible avec les nombreuses ordonnances de nos rois.

Elles ne seront plus abandonnées au bon vouloir de per-

sonnalités locales comme les seigneurs haut-justiciers, pos-

sesseurs d’un pouvoir personnel qu'ils tenaient du vieil usage féodale plutôt que de l’autorité centrale (2).

Les organismes d'Etat qui en auront la charge devront les gérer d’après des règles strictes, sous la surveillance des représentants de la Nation.

Mais les départements (3), à qui fut d’abord remis le som de leur administration était d'organisation nouvelle et n'avaient ni l'expérience, ni l’autorité qui leur auraient été nécessaires. Par ailleurs, la répression des actes délictueux touchant à la conservation des voies publiques fut confiée aux juges de district (4), parfois même aux maires des communes (5), c’est-à-dire à des personnalités locales, d’abord choisies par des collèges électoraux, qui ne montrèrent pas toujours toute la rigueur ni l’impartialité désirables.

Le Corps technique des Ponts et Chaussées (6), spécialement créé sous l’ancien régime pour le service des routes, avait toutefois conservé un peu de sa cohésion dans les bou-

leversements révolutionnaires, et grâce à sa compétence in-

résulter d’un abandon de fait dûment reconnu par le juge (Cass. 18 mars 1845, 27 novembre 1861, 28 mai 1864, 1° décembre 1874, etc...). La question est controversée par les voies urbaines.

(1) Départements puis Etat pour les routes nationales (Décrets des 22 décembre 1789, 16 décembre 1811, et Loi du 15 mars 1815). Département pour les routes départementales (Décrets des 22 décembre 1789 et 16 décembre 1811), Communes pour les autres voies (Loi du 24 août 1790, 10 juin 1793, 21 mai 1836, 15 août 1870, 20 août 1881 et 5 avril 1884).

(2) Supra page 75.

(3) Supra page 98, nota 1.

(4) Loi du 7 septembre et 14 octobre 1790. ;

(5) Loi du 16-24 août 1790 (Titre XI, art. prem.); Loi du 2 nivôse an 6 (Titre IX, art. 38); etc.

(6) Supra page 71

discutée et à son habileté, il sut guider les administrations de département dans la meilleure manière d’assurer la garde des voies publiques soumises à leur vigilance.

En l’An VIII (1), l’organe exécutif des départements passa &’assemblées élues à des agents directs du Pouvoir central : les préfets, successeurs des intendants d’autrefois, qu' eurent toute l'autorité nécessaire pour veiller au respect du sol des voies publiques dans leur circonscription.

Enfin, en l’An X, on institua, pour la répression des atteintes portées à la voie publique (2), un nouveau tribunal : le conseil de préfecture, où l’Administration était largement représentée et qui fut moins sujet que les juges de district ou les Corps municipaux, à écouter les doléances des délinquants. |

La situation ne tarda pas à s’améliorer. Le régime de conservation des voies publiques ainsi établi, donna de si bons résuitats qu’il est resté en vigueur de nos jours dans ses principes essentiels.

Ce régime n'avait toutefois pu être étendu aux « chemins particuliers » visés dans l’Ordonnance de 1776 (3) et dénommés, après 1789 « chemins vicinaux ». Il v eut des doutes sur le point de savoir s'ils devaient être rangés dans la catégorie des biens du domaine public.

Certaines de ces voies étaient encore détenues, en pleine propriété, par des particuliers. comme le fait s’était autrefois produit à Rome au temps d’Ulpien (4), et la Révolution était trop respectueuse des droits individuels pour déclarer d’autorité comme « bien de la nation » le sol de ces chemins. Il fallut au préalable en faire l’acquisition.

Les chemins vicinaux furent remis aux Communes (5)

(1) Loi du 28 Pluviose An VIII.

(2) Loi du 29 floréal An X (Instruction du 13 frimaire An XII), 9 ventose An XIIT, Décret du 16 décembre 1811 (Cons. Et. 22 août 1839), Loi du 23 mars 1842 (amendes) et 22 juillet 1889 (procédure).

(3) Supra page 71, nota 1.

(4) Supra page 21.

(5) Lois des 6 octobre 1791, 16 frimaire an II et 11 frimaire an VIT. Dispositions combinées des art. 532 et 548 du C.C. (Avis du Conseil d'Etat du 1% décembre 1889).

YLuEs rspabieitalé

considérés comme les successeurs des seigneurs hauts justi- Ciers, les possesseurs précédents de ces voies, en les faisant bénéficier d’une présomption de propriété. Les particuliers qui prétendaient avoir des droits sur le sol des dits chemins devaient en fournir la preuve et, le cas échéant, déférer leurs revendications aux tribunaux judiciaires (1).

On invita les Municipalités à faire la réconnaissance des voies de cette nature existant sur leur Territoire, et à rechercher les envahissements, empiètements ou autres abus commis par les riverains. Elles devaient en outre fixer la largeur réglementaires de ces voies d’après les besoins locaux et, le cas échéant, acquérir les terrains compris à l’intérieur des nouvelles limites (2).

Ces opérations terminées, il fut possible d’étendre le caractère de domanialité publique aux chemins vicinaux.

Aucun texte de Loi n’intervint (3). Mais la domanialité publique est, pour les voies de communication, tellement dans l’ordre naturel des choses, que la jurisprudence s’empressa d’en faire bénéficier la nouvelle catégorie de chemins. Déjà considéré en fait comme inaliénable (4), leur sol fut expressément déclaré « imprescriplible » (5) par la Lori du 91 mai 1836 qui leur donna un statut définitif.

L'établissement de l’ordre normal pour les chemins vicipaux ne marqua toutefois pas la fin de la dualité de régime

(1) Arrêté du Gouvernement du 24 vendémiaire an II : « Que si des particuliers ou la Commune de Sainte-Foi « croient avoir droit de réclamer, c’est devant le Préfet qu'ils « doivent se pourvoir, sauf à lui à renvoyer devant fes tribu- « naux, s’il y a des questions de propriété entre particuliers, « à décider ». Consulter aussi l’Instruction du Ministre de l'Intérieur, du ? Prairial An XIII.

(2) Lois des 9 Ventôse An XII et 9 Ventôse An XIII. — Instruction du 7? Prairial An XIII.

(3) Répertoire de droit administratif. — Béquet, t. 28, p. 167.

(4) Conseil d'Etat du 25 avril 1833; Cass. 10 novembre 1841, 7 novembre 1891, etc... | = se

(5) Loi 21 mai 1836, art. 10 (Trib. conf. 22 juin 1889). Cette

Loi a été modifiée par de nombreux textes : Loi des 24 mai 1842,

4 mai 1846, 12 et 18 juillet 1865, 24 juillet 1867, 11 juillet 1868, 21 juillet 1870, 10 août 1871, 25 juillet 1873, 12 mars 1880, 9 avril 1883, 5 avril 1884, 15 mars 1900, 31 mars 1903, etc... Un règlement type et une instruction générale sur le service des chemins vicinaux, ont été établis par le Ministre de l'Intérieur le 6 décembre 1870.

120 LA CONSERVATION DES VOIES PUBLIQUES apparue à l’époque révolutionnaire pour ces voies et les grandes routes.

On n’avait pu charger les conseils de préfecture, au moment de leur création, de la répression des faits délictueux touchant à la conservation des chemins vicinaux. Ces voies ne bénéficiant pas encore de la domanialité publique, leur sol était considéré comme un terrain ordinaire des communes, et tout acte de nature à porter atteinte à leur intégrité devait être déféré à l’autorité judiciaire suivant la règle du droit commun. La compétence des conseils de préfecture s’étendait seulement à la reprise du sol communal usurpé parl es particuliers (1) et encore fallait-il que cette usurpation ait eu lieu depuis plus d’un an, car avant ce délai, seule une action « possessoire » (2) pouvait être intentée contre les délinquants devant les tribunaux ordinaires. Ainsi les usurpations se trouvèrent réprimées d’une façon différente suivant qu’elles étaient commises sur une route de la grande voirie (routes nationales et départementales) ou uu chemin vicinal (3).

Un nouveau régime apparut encore après le vote de la loi du 21 mai 1836. Jusqu'à cette date on avait compris dans le terme générique de « chemins vicinaux » tous les chemins

possédés par les conimunes. La loi attribua à ce terme un sens plus restrictif en éliminant de la définition les chemins qui, ne servant pas à relier les hameaux et villages entre eux ou à des voies plus importantes, n'avaient pas fait l’objet

(1) Loi des 10 juin 1793 et 9 Ventôse An XII.

(2) Gode de la Voirie, par Fleurigeon (A Paris, chez Garnery, rue de la Seine — 1808), p. 183: « 20°. Ces envahissements « doivent être dénoncés à l'autorité judiciaire, s'ils existent « depuis moins d’un an, soit parce que la loi n’a pas attribué «aux Conseils de Préfecture la connaissance des actions « possessoires », soit parce que ces actions doivent être suivies « d’amendes contre l’usurpateur, que les Conseils de Préfecture « ne sont pas plus autorisés à appliquer. »

(3) Le Conseil de Préfecture était déclaré compétent pour connaître des anticipations commises sur les chemins vicinaux (Loi du 9 Ventose An XIII, art. 8). Mais après reconnaissance de la contravention, l’action devait être déférée au tribunal

de simple police pour la condamnation à l'amende (C. d'Etat, 27 décembre 1901).

épée ide res

d’un acte spécial de reconnaissance comme chemins vici naux (1).

On recommença pour les chemins ainsi laissés en dehors de la définition et que l’on dénomma « chemins ruraux » à raison de leur utilisation plus spéciale pour les besoins agricoles, une procédure analogue (2) à celle qui avait été suivie avant 14836 pour la reconnaissance des chemins vicinaux. Une loi du 21 juillet 1870 permit aux municipalités d’employer à l’amélioration des voies rurales l’excédent de leurs prestations disponibles. Enfin un statut définitif fut donné à ces chemins par une loi du 20 août 1881 (3).

(1) Le classement dans les formes réglementaires est indispensable pour faire entrer un chemin dans la voirie vicinale ainsi qu’il résulte des termes de la Loi de 1836. Seul, en effet, ce classement peut conférer à un chemin la qualité de chemin vicinal. Il suffit donc pratiquement, pour savoir si un chemin ‘est vicinal, de rechercher s'il a été classé comme tel dans les formes prévues par la Loi.

Jugé notamment qu'aucune parcelle d’une Commune ne peut être incorporée à son domaine public comme chemin vicinal ‘sans un acte de l'autorité administrative (Civ. 20 novembre 1922, Chronique 1923, p. 38).

Signalons dans un autre ordre d'idées que : « Les rues recon « nues dans les formes légales être ie prolongement des che- -« mins vicinaux, font partie intégrante de ces chemins et sont -« régies par les mêmes règles » (Loi du 8 juin 1864).

On distingue trois catégories de chemins vicinaux :

1° Les chemins vicinaux de grande communication (ou de grande vicinalité) qui présentent un intérêt à la fois départemental et communal;

20 Les chemins vicinaux d'intérêt commun (ou de moyenne vicinalité) dont l'intérêt est seulement intercommunal;

3% Les chemins vicinaux ordinaires (ou de petite vicinalité), ne sortant généralement pas des limites du territoire d’une Commune et dont l'intérêt est exclusivement communal.

Cette distinction ne répond plus aux réalités.

Les courants de circulation se sont modifiés, avec l’appari tion des automobiles, au point qu’on doit s’en référer uniquement aux arrêtés de classement pour connaître la catégorie administrative des chemins. Le ee :

Bien que les chemins vicinaux soient en principe des voies communales, et que la propriété de leur sol appartienne aux -Communes, ils restent en fait administrés par le Département, représenté par le Préfet et le Conseil général, ou la Commission départementale. Le Département prend d’ailleurs à sa charge, sour forme de subventions aux Communes, une large part des dépenses d'entretien de ces voies.

(2) Circulaire Min. Int. 16 novembre 1839. RE

(3) Cette Loi est commentée par une circulaire du Minis- 4ère Int. du 27 août 1881.

Le so! des chemins ruraux était en principe déclaré « imprescriptible » (1).

L'article premier définit les chemins ruraux: « chemins « appartenant aux Communes affectés à l'usage public, qui « n'ont pas été classés comme chemins vicinaux ».

La jurisprudence exclut toutefois de la définition les rues faisant suite aux chemins ruraux {Cons. d’Et., 7 décembre 1888)-

En conséquence, quelle que soit sa largeur, qu’il serve pour le passage des piétons ou pour la circulation des voitures, tout chemin non vicinal et non urbain, dont le sol est communal, rentre dans la catégorie des chemins ruraux lorsqu'il est public.

Aux termes de l'art. 2: « l'affectation à l'usage du public -« peut s'établir notamment par la destination du chemin « jointe, soit au fait d’une circulation générale et continue, soit « à des actes réitérés de surveillance et de voirie de l’autorité « municipale ». (V. Pau, 6 décembre 1886; Orléans, 4 juillet 1888 et 27 juin 1890; Paris, 19 février 1889; Seine, 12 mai 1890; Dijon, 28 mai 1890; Douai 11 décembre 1894 et 21 janvier 1895; etc... Cass. 10 mai 1881, 7 juillet 1888, 7 novembre 1892, 26 juillet et 12 novembre 1894, 26 mars 1896, etc...).

L'article 3 accorde aux Communes une présomption « juris tantum » pour la propriété des chemins affectés à l’usage public (Cass. 6 août 1888, 22 janvier 1889, 13 août 1890, 20 novembre 1894, 18 mai 1896, etc...).

Les Communes peuvent prescrire la propriété d’un chemin privé par 30 ans (Amiens, 22 janvier 1889).

(1) La Loi de 1881 (art. 4 et suivants) institue un régime de faveur pour les chemins ruraux qui ont été l’objet d’un arrêté de reconnaissance par la Commission départementale sur la proposition du Préfet. Ils sont les seuls chemins ruraux déclarés imprescriptibles (art. 6) et bénéficiant d’un statut spécial établi par un règlement général du Préfet (Règlement type du 3 janvier 1885).

On prétend que la Loi du 1881 a institué pour les chemins ruraux reconnus, un régime juridique très voisin de la doma . niabilité publique (Béquet, T. 28, p. 194). Il convient d’observer que la distinction entre ce régime juridique et la domanialité publique est fort subtile, les chemins ruraux reconnus, dont le sol est communal, tant qu'ils ne perdent pas, par un délaissement de droit ou de fait, leur qualité de chemin public, présente en effet tous les caractères de la domanialité publique.

Les particuliers peuvent prescrire contre les Communes le sol des chemins ruraux non reconnus (Cass. 10 novembre 1886). Notons pour mémoire que la Loi de 1881 (Section II) prévoit un régime spéciäl pour les chemins ruraux reconnus, construits ou seulement entretenus par des Associations syndicales de propriétaires.

Garactère des arrêtés de reconnaissance des chemins ruraux. Jugé que les arrêtés de reconnaissance n’ont d'autre effet que de conférer à la commune la possession des chemins reconnus et de faire présumer sa propriété tout en réservant au propriétaire le droit de faire reconnaître la sienne par les Tribunaux. En tout état de cause ils ne présentent pas le caractère de

La répression restait tout entière conférée aux tribunaux de l’ordre judiciaire, même pour les usurpations (1).

Signalons enfin. qu'un décret du 28 décembre 1926 {J. O. 30 déc.) (2), pris en exécution des pouvoirs exceptionnels conférés au chef de l’Etat par la loi du 3 août 1926 (art. 4°), a donné compétence aux tribunaux de l’ordre judiciaire pour statuer sur les infractions touchant à l’intégrité des voies publiques de toutes catégories.

Ainsi les conseils de préfecture se trouvent déchargés de fonctions pour lesquelles ils avaient été tout spécialemen: créés.

Ce n’est peut-être pas un progrès car, en fait, on revient au régime qui existait avant l'institution des conseils de préfecture, où les tribunaux de l’ordre judiciaire, trop lents, trop procéduriers, s’étaient montrés incapables de défendre avec toute la vigueur et toute la rapidité désirables les voies publiques, contre les entreprises des particuliers (3).

juste titre, celui-ci ne pouvant en effet être qu'un acte juridique qui, de sa nature, a pour objet de transférer un droit de propriété ou un autre droit réel qu'il s’agit de prescrire (Reg. 12 juin 1928. D. H. 1928. 400). Le Er

(1) Juges de Paix au possessoire, Tribunaux civils au pétitoire (article 7 de la Loi). Le Tribunal de simple police est notamment compétent dans les cas d’usurpations ou de détériorations, faisant l’objet de l’article 479, N° 11 et 12, du Code J'énal (Cire. du 27 août 1881). ;

(2) Voir au Livre III: Poursuite et répression des infractions.

(3) Supra p. 117.