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Les Ouvrages &’intérêét public. — Le Régime de la concession

L'évolution économique du xix° siècle et les exigences de la vie moderne, devaient provoquer des envahissemients encore plus graves du domaine de la voirie. Les pouvoirs publies admettront peu à peu l’utilisation du sol des routes pour les besoins les plus divers.

Ainsi, il avait été autrefois défendu aux riverains de laisser les eaux de leurs propriétés s’écouler dans les fossés ou caniveaux des chemins.

Progressivement, avec le développement des Cités et de lhygiène publique, on autorisa (1) puis on obligea même, dans certaines villes, les riverains à conduire, par des canalisations appropriées, leurs eaux ménagères et leurs vidanges sur Ja route dans un collecteur spécial dit « col lecteur d’égoût » (2).

Il vint également à l’esprit des Autorités d’utiliser le sol des voies publiques pour l’établissement de réseaux de distribution d’eau, de gaz, d'électricité, de lignes télégra:. phiques et téléphoniques, etc... voire pour la construction de tramways et chemins de fer d’intérêt local qui ont réduit en beaucoup d’endroits la largeur utile des chaussées et constituent aujourd’hui un danger redoutable pour la cireulation automobile.

Le domaine public de la voirie étend ses ramifieations dans les moindres agglomérations et jusque devant chaqu2 demeure d'habitants. Aussi parut-il tout désigné pour recevoir ces installations modernes. à caractère collectif. dont les Pouvoirs publics tenaient à faire profiter au plus tôt les populations. On évitait à la fois la longue procédure et les lourdes dépenses qu’aurait occasionnées l’expropriatiou de terrains privés.

Des lois spéciales fixèrent le régime des occupations de : celte nature (3).

Les intérêts de la route ne sont plus regardés comme un obstacle insurmontable à l'exécution des projets (4). Les

Fonctionnaires du Service de voirie sont seulement appelés à faire connaître, dans des Conférences entre les représentants des Administrations intéressées, leur manière de voir -svr les dispositions techniques à adopter.

L’Autorité, à qui la loi réserve dans chaque cas le pouvoir de décision (5), est toutefois tenue de s’inspirer des avis exprimés dans les Conférences sauf à en référer à l’Administration supérieure si elle ne croit pas pouvoir les admettre (6).

Si le fonctionnement du Service d’eau, de gaz, d'électri cité, etc. est assuré par une Compagnie privée, l’octroi ds lautorisation est généralement subordonné à la signature d’un contrat de garanties réciproques dit « contrat de concession » qui s'impose pour les deux parties. L'autorité concédante doit, dans l’intérêt de la voie publique et des populations desservies, se mettre en garde contre les extgences éventueiles d’une Société privée à qui le privilège de l’autorisation et le caractère de permanence des ouvra ges confèrent un véritable monopole. Il est de bonne prudence pour la Compagnie concessionnaire à ne s’engager dans l'exécution des ouvrages qu'après avoir obtenu l’assurance que le service concédé pourra être exploité pendart un nombre d’années suffisant pour l’amortissement de ses dépenses de premier établissement (7).

Conformément à la jurisprudence admise pour toufe occupation du domaine public. les droit des tiers sont

toujours réservés (8).

Notas:

(1) Conformément à la Circ. T.P. 28 juil 1910, les riverains ont en principe, à l'heure actuelle, le droit de déverser sur la voie publique :

1° Les eaux pluviales s’écoulant naturellement de leur prepriété, sans aggravation par le fait de l’homme de cette serwitude (C.C. art. 640 æt 681; Arrêté préf. du 15 janvier d907, art. 26 et suivants);

2 Les eaux ménagères sous réserve des arrêtés de police pris dans l'intérêt de la salubrité publique, le rejet sur la voie publique des eaux insalubres restant toutefois formellement interdit (Arr. précité 15 janv. 1907, art. 26).

Par contre, les propriétaires riverains des voies publiques ne sont assujettis à recevoir sur leur domaine que les eaux plsviales dont l'écoulement résulte de la situation naturelle des lieux, toute aggravation de cette servitude par les mains @e l’homme pouvant faire naître à leur profit un droit à indemnité

Ord. 3 février 1741, 22 juin 1751, 29 mars 1754, 30 avril 1772 et ? juillet 1781; Cons. d’Et. 17 décembre 1909).

(2) Lois sur l'hygiène publique, 10 juil. 1894 et 15 fév. 1902. (3) Décret Loi 7 décembre 185{ et Loi 28 juillet 1885 pour l'établissement des lignes télégraphiques et téléphoniques; Lois 11 juin 1880 et 31 juillet 1913 pour les voies ferrées d'intérêt local; Loi du 25 juin 1895, 15 juin 1906 pour les distributions d'énergie électrique; etc.

(4) Ainsi, les articles 2 et 3 de la Loi du 28 juillet 1885 dispensent l'Etat de toute autorisation pour les travaux nécessaires à la construction et à l'entretien des lignes télégraphiques et téléphoniques sur les dépendances des voies publiques.

(5) Sauf dispositions législatives spéciales, le Conseil Municipal est compétent, par application de la Loi du 5 avril 1884 (art. 114 et 115) pour concéder les services d'utilité communale.

(6) Ainsi décidé que l'autorité compétente ne peut accorder des dispenses aux conditions minima fixées par les lois et règlements pour la délivrance des concessions, qu’à titre de pure tolérance et seulement avec l’assentiment formel de l’Administration intéressée. En tout état de cause, ces dispenses restent essentiellement révocables (Cire. T.P. 9 déc. 1910 : Voies ferrées d'intérêt local).

(7) Distinction de l'autorisation et de la concession. Caractères propres de la concession. Jurisprudence.

Dans le cas de l’autorisation, nulle Convention n'intervient entre l'Administration et le bénéficiaire; l’acte d'autorisation est alors, au premier chef, un acte de puissance publique : « C’est l’autorité publique qui dispose de la chose publique par « un acte unitéral, gracieux et discrétionnaire ». (Circ. T.P. 15 août 1893).

Au contraire, dans le cas de la concession, l'Administration ne se borne pas à autoriser; une Convention (contrat de concession) intervient entre elle et le particulier qui sollicite le droit de jouir exclusivement, en vue d’un intérêt public, d’une portion de la voie publique (Répertoire Béquet. Voirie terrestre t. 28 N° 268). En d’autres termes, la voie publique est occupée, dans ce cas, non en vertu d’un acte administratif unilatéral, mais bien en vertu d’une convention synallagmatique (Montsarrat. Les voies urbaines, p. 227).

La convention intervenue a notamment pour objet de réglementer l'exploitation du service public et de fixer le tarif maximum des fournitures aux particuliers (Circ. T.P. 15 août 1893).

En fait, il ne peut y avoir concession que s’il y a exécution d’un service puhlic. Notamment, la construction d'ouvrages d'intérêt privé donne lieu à l’application du régime de l’autorisation et jamais à l’application du régime de la concession.

Le contrat de concession n'implique pas toujours, nécessairement, autorisation pour l'occupation du sol de la voie publique. Il peut, en effet, y avoir ensémble contrat de concession et autorisation de voirie si le bénéficiaire de la concession ne s'est pas fait réserver, dans le contrat intervenu, le droit d’occuper, sous des conditions déterminées, les voies publiques pour l'établissement de ses ouvrages, présents ou futurs (Cire. T.P. 15 août 1893).

Autrement dit, la concession n'implique autorisation de voirie que si le contrat de concession le prévoit expressément et seu-

lement pour les ouvrages mentionnés comme devant donner lieu à l’occupation du sol de la voie publique.

L'occupation consentie par contrat de concession ne porte pas atteinte au principe de l’inaliénabilité et de l’imprescriptibilité du domaine public et elle présente, au même degré que toutes les dispositions du traité de concession, le caractère d’une con-' vention. liant l’une envers l’autre les deux parties contractantes (Cons. préf, Seine 28 nov. 1928. Gaz. Trib. 21 mai 1929).

Toutefois, la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat apporte en l'espèce une dérogation essentielle au principe posé par l’art. 1134 CC que « la convention fait la loi des parties ». Élle admet que les contrats de concession peuvent être modifiés en cours d'exécution, sans contrepartie pour le concessionnaire, « lorsque le fonctionnement du service public exige l’interven- « tion de mesures réglementaires prises par l’autorité publique » (Cons. d’Et. 29 déc. 1905. R. Lebon p. 770 et 1019; Cons. d'Et. 11 mars 1910. Sirey 1911-53. 1, et la note de M. Haurion, n° 365 et s.). Autrement dit, la modification ne peut intervenir que si elle est le résultat d’un acte réglementaire, général, pris par l'autorité publique compétente dans l’intérêt de la vie collective du pays ou, tout au moins, d’un service public. Elle peut s'appliquer même aux clauses de nature fiscale du contrat (Cons. d'Etat 29 déc. 1905 et les conclusions de M. Romieu).

Ainsi jugé que si les autorités administratives ont le droit incontestable de prendre, dans l'intérêt public, des mesures réglementaire et d'un caractère général, dont la conséquence peut être d’aggraver les charges résultant pour un concessionnaire du contrat passé par lui avec l'Administration, elles n’ont pas le droit de modifier, par une décision administrative particulière et dépourvue de tout caractère réglementaire, l’une des stipulations du traité et notamment celle qui fixe la redevance due par le concessionnaire pendant tout le cours de la concession, pour occupation du domaine public (Cons. préf. Seine 28 nov. 1928, précité).

(8) Infra p. 162.

Les Ouvrages d’intérêt privé. — Le Régime des occupations temporaires du domaine public.

Le jour où les Pouvoirs publics ne respectèrent plus eux mêmes la règle, que l’on eût autrefois tant de peines à faire reconnaître, de l’affection exclusive du sol des routes pour les besoins de la circulation, il leur fut difficile de résister aux entreprises des particuliers ou des Société: désirant utiliser ce sol pour leurs besoins personnels ou dans un but commercial.

De longue date on avait permis aux Collectivités, parfois même à de simples citoyens, d'établir sur les dépendances des chemins des monuments. borne-fontaines, lavoirs, abreuvoirs, etc.

Avec le développement des manufactures au xix° siècle, on en vint à permettre l'installation d’ouvrages d'utilité purement industrielle, comme les canalisations d'usines, les voies ferrées, etc... (4).

Actuellement, un arrêté des Ministres des Travaux Publics et des Finances, du 3 août 1878. fixe les conditions de dél:vrance des autorisations de cette nature.

Ce Règlement, applicable aux routes de la grande voirie (routes nationales et départementales), reconnaît explicitement la possibilité pour les particuliers d’obtenir des autorisations d'occuper « pour un usage privatif ou privilégié » « des emplacements qui peuvent, sans inconvénients, être « soustraits momentanément à l'usage de tous ».

Mais, suivant les principes de l’inahénabilité et de l’imprescriptibilité du domaine public, les occupations de cette nature ont essentiellement le caractère temporaire (2) et, pour bien le marquer les pétitionnaires doivent énoncer. d’une manière précise dans leurs demandes, avec son objet, la durée de l'autorisation qu'ils sollicitent (3).

Une redevance annuelle (4), percevable en argent (5) et fixée par l’Administration des Domaines (6) sur la propo-

sition des Ingénieurs, est obligatoirement exigible au profit de l’Etat, gestionnaire du domaine public des routes nationales (7).

L'autorisation est accordée par le Préfet (8); elle l’est exCeptionnellement rar le Ministre des Travaux Publics lorsqu'un désaccord existe entre les Services intéressés.

Elle peut être révoquée par la même autorité, sans indemnité à leur première réquisition. au cas d’inexécution des diverses conditions, financières ou autres, imposées au permissionnaire (9).

Les droits des tiers sont toujours réservés (10).

Notas:

(1) La procédure d'instruction des demandes d'établissement des voies ferrées industrielles sur le sol des routes est réglée par une circulaire T.P. du 9 avril 1904. Celle-ci est notamment intéressante en ce qu'elle précise le point de vue auquel l’Administration doit se placer pour autoriser ces ouvrages, contrairement à la règle de l'affection exclusive du sol des routes aux besoins de la circulation.

« Une instruction approfondie doit faire ressortir les motifs « du cemandeur qui ne sauraient être seulement des avantages « d'économie dans le premier établissement de la voie ferrée « mais correspondre, par la nature et l’importance de l’indus- « trie qu'il s’agit de créer ou de développer, à un intérêt sérieux « du Pays. L’instruction doit mettre cet intérêt en parallèle « avec les inconvénients qui résulteront, pour le puklic et pour « les riverains de la voie publique, de l'emprunt de cette voie, « en tenant compte, s’il y a lieu, des avantages éventuels qui « pourraient en découler pour l’entretien de la route. Elle doit « aussi s'attacher à éclairer l'Administration sur la répercus- « sion que l'établissement de la voie pourrait avoir sur les « industries concurrentes. »

En principe, la traversée à niveau des routes n’est plus admise (Cire. T.P. 23 août 1928, 18 février 1929 et 5 mars 1929). Voir en outre la remarque: infra, nota 8 ci-après.

(2) Caractères généraux de l'autorisation, infra p. 162.

(3) Article 3 de l'arrêté du 3 août 1878. et s Une circulaire T.P., du 15 juillet 1910, a invité les Préfets Ge tenir la main à ce que les demandes d'occupation du « domaine public indiquent toujours la durée de celle-ci, de « l’autre, à ce qu’il soit explicitement spécifié dans chaque per- « mission que l’autorisation accordée est précaire et peut être « considérée comme révocable, que sa durée maxima ne saurait, en aucun cas, dépasser la date fixée et que l’occupation « cessera de plein droit à cette date si l’autorisation n’est pas « renouvelée ». Ë :

(4) L'autorisation peut être gratuite si les travaux présentent un intérêt publie (Ar. 3 août 1878, art. 6). Une liste, qui n est d’ailleurs pas limitative, à été établie pour ces travaux en 1879. Élle figure dans la circulaire du 8 décembre 1879. Cette circu-

laire ayant reçu l'assentiment du Ministre des Finances, peut être considérée comme constituant en fait l’acquiescement des deux Administrations, que les travaux énumérés présentent bien le caractère d'intérêt public visé par l’Arrêté du 3 août 1878 (art. 6) et, par suite, doivent être exempts de redevance.

La gratuité s'étend notamment aux conduites d'évacuation aux égoûts des eaux pluviales et ménagères (Cire. Fin. 1% juil. 1912 ei T.P. 15 déc. 1915).

En tout état de cause, lorsqu'il y a dissentiment sur la question de la redevance entre les Ministres des Travaux Publics et des Finances, l'affaire doit être portée devant le Conseil Le pour être ensuite statuée par décret (Ar. 3 août 1878, art. 8).

L'arrêté du 3 août 1878 stipule encore que la redevance doit être révisée au plus tard tous les cinq ans. L’échéance de l’autorisation doit, autant que possible, coïncider avec l’une des époques fixées pour la révision de la redevance (Cire! T.P. 15 juillet 1910). La notification aux intéressés des révisions de redevances doit être faite par l'Administration des Domaines trois mois avant l’expiration de la dernière période quinquennale et non dans les trois mois précédant cette date (Cons. d’Et. 10:mars OT Cire STMP AS rouille rlor)e

Un barème spécial des redevances à percevoir pour les distributeurs d'essence est fixé par les Circ. T.P. et Int. des 19 avril 1924 et 12 novembre 1928 (voir toutefois l'arrêt du Cons. d’'Et. du 17 fév. 1928, n° 8217, cité infra p. 160, nota 3), et par Circ. T.P. 23 décembre 1926, suivant l’Instruction du Directeur des Domaines (n° 3913) du 1% octobre 1926, pour les canalisations d’eau et de gaz.

Enfin, aux termes de la Loi des Finances du 8 avril 1910 (art. 57), les Communes qui gèrent elles-mêmes leur service d’eau potable ne sont assujetties qu'à une redevance de un franc par an pour les canalisations et leurs réservoirs empruntant le domaine public, quelle que soit la longueur des canalisations (Inst. D. des Domaines, n°% 3297, $ 9, et 3328; Circ. T.P. 17 déc. 1911).

(5) Voir infra p. 163, nota 6. ‘

(6) Les redevances sont fixées par les Directeurs Départementaux des Domaines lorsqu'elles ne dépassent pas 10.000 francs: par le Directeur général des Domaïnes au-delà de 10.000 francs jusqu’à 40.000 francs; et par le Ministre des Finances au-dessus de 40.000 francs (Instruction du Direct. des Domaines, n° 3957, du 25 juin 1927.

(7) Il va de soi que, pour les routes départementales, la rede- .jance est perçue par le Département.

La redevance dûe à l'Etat ou au Département est exclusive le toute perception au profit des Communes (Infra p. 159).

(8) Une circ. T.P. du 3 novembre 1906 (formules-types indiquées par cire. T.P. du 17 av. 1908) a établi une procédure simplifiée pour la délivrance des autorisations concernant les occupations de même nature.

Signalons, dans un autre ordre d'idées, que le Ministre des Travaux Publics a prescrit aux Préfets, par cire. du 9 avril 1904, de ne délivrer les autorisations d’établissement des voies ferrées particulières empruntant, sur une longueur importante, des dépendances de routes nationales qu'après avoir obtenu

son assentiment, lui-même se promettant de consulter dans ce cas Spécial le Conseil général des Ponts et Chaussées avant de prendre sa décision. Procédure d'instruction des demandes indiquées, supra p. 151, nota 1. De même, l'autorisation n'est accordée pour les chemins vicinaux que sur décision favorable du . Ministre de l'Intérieur (infra p. 164, nota 2).

En principe, la traversée à niveau des routes par les voies ferrées industrielles n’est plus admise (Circ. T.P. 23 août 1928, 18 février 1929, et 5 mars 1929).

Pour les distributeurs fixes d'essence, les circulaires T.P. des 29 octobre 1923 (Arrêtés préfectoraux du 1% déc. 1923) et 19 avril 1924, ont précisé les conditions auxquelles il convenait de subordonner la délivrance des autorisations. Il a été, en outre, recommandé par circulaire T.P. du 17 janvier 1928, d'examiner avec soin lorsque l'installation risque de provoquer un encombrement de la chaussée par le stationnement des voitures à ravitailler, s’il n’y a pas lieu d’exiger des pétitionnaires l’établissement sur leur propriété même du poste de distribution et d’une voie de stationnement raccordée, par ses deux extrémités, à la chaussée de la route, le même examen devant être répété à l’occasion de chaque renouvellement d'autorisation.

(DTATUT.PL3T août. 1878art. 12.

(10) Infra p. 162.

154 LES AUTORISATIONS DE VOIRIE Lx]