RECAPITULATION DES DIFFERENTS REGIMES D’AUTORISATION

Bien que l'arrété du 3 août 1878 ne prévoit aucune exception, à faut évidemment exclure de son application les cas d'usage privatif ou privilégié des routes et «le leurs dépendances régis par d’autres dispositions.

En fait, en dehors du régime de la concession qui constitue un cas très spécial (1), il existe trois régimes distincts d'autorisation de voirie :

1° Le régime dit des « permissions de voirie » {2). C2 régime, actuellement fixé par l'arrêté réglementaire du 45 janvier 1907, s'applique aux autorisations accordées dans l'intérêt des immeubles riverains. comme les autorisations d’alignement, les autorisations de bâtir ou de réparer en bordure de la voie publique. les autorisations d'établir des saillies fixes ou mobiles, d'aménager des entrées char: retières, etc. L'arrêté du 15 ianvier 1907 énumère d’une manière limitative, Les autorisations susceptibles d’êtr2 accordées sous ce régime.

La délivrance des autorisations doit obligatoirement (3) donner lieu à la percention par les Communes de « droits de voirie » qui, suivant leurs origines anciennes, sont « fixes », payables une fois pour toutes au moment où la permission est accordée, et exclusifs pour l’avenir de toute autr2 redevance de même nature (4\.

Une loi du 13 août 1926 (Déc. 11 déc. 1996) wutorise maintenant les Communes à percevoir, en sus des drits de voirie, une taxe « sur les balcons et constructions eu saüle », qui peut être proportionnelle à l’avance sur la voi2 publique en même temps qu’annuelle (5);

Notas:

(1) Supra-p. 146 et s.

(2) Développements, supra p. 135 et s.

(3) Les Communes n'ont pas le droit de consentir des libéralités aux particuliers (Quest. éc. Ch. Dép., n° 5382. J. O. 14 nov. 1925) et ne pourraient donc, valablement, accorder des permissions exemptes de droits, la perception des droits de

Yoirie étant d’ailleurs formellement prévue par les Lois des 21 avril 1832 (art. 32), 18 juillet 1837 (art. 31, 8°) et 5 avril 1884 (art. 133, 80). .

(4) Voir notamment un arrêt du 8 mars 1701).

AU lendemain de la Révolution, il n'y eut pas de texte bien précis attribuant aux Communes les droits de voirie. Elles Ssapproprièrent ces droits en se considérant implicitement comme les héritières des Commissaires de voirie et autres agents locaux qui en bénéficiaient auparavant.

« On a senti, après la Révolution, que l'autorité locale n'était « pas compétente pour maintenir la perception de droits qui « n'étaient pas suffisamment légitimés par la législation, et l’on « à eu recours à l'Empereur qui, par le Décret du 27 octobre « 1808, a ordonné que, d’après Îles anciens règlements sur le fait « de la voirie, les droits dûs dans la Ville de Paris seront perçus « conformément à un tarif annexé » (Fleurigeon. — Code de la Voirie, 1808).

En fait, la perception des droits de voirie au profit des Communes fut seulement légitimée par la Loi municipale du 21 avril 1832 (art. 32), dont les dispositions sont rappelées par les Lois des 18 juil. 1837 (art. 31, 8) et 5 avril 1884 (art. 133, 80).

Les Communes n’ont cessé de revendiquer la faculté de percevoir les droits de voirie suivant un tarif annuel et proportionnel aux dimensions de l'avance sur la voie publique. Une tendance s’est même manifestée en jurisprudence pour leur donner satisfaction (Cass. 3 décembre 1912, 28 avril 1920, etc.).

C’est pourtant le même terme de « droits Ge voirie », s’appliquant par conséquent au même objet, que l’on retrouve dans les Qrdonnances et Lois successives, qui en ont attribué le produit aux Commissaires de voirie, puis aux Communes après la Révolution. Eu particulier, les « droits de voirie » actuels sont bien identiques à ceux d'avant la Révolution ainsi qu’il résulte des termes de la Loi de 1832 (art. 32): « Est également autorisée la « perception des droits de voirie dont les tarifs ont été approu- « vés par le Gouvernement sur la demande et au profit des « Communes, conformément à l’état du mois de novembkbre 1697, « maintenu en vigueur par la Loi du 22 juillet 1791. »

Les modalités anciennes de perception des droits de voirie doivent donc subsister tant qu'aucune disposition législative pouveile n’est pas venue les modifier.

Quant à dire que le tarif annuel et proportionnel réclamé par les Communes trouve son fondement dans les termes de la Loi du 5 avril 1884 (art. 133, T°) instituant, au profit des Communes, un droit de location de la voie publique, on ne peut également l'admettre. Le régime ancien des droits de voirie montre que la perception de ces droits était exclusive pour l'avenir de toutes redevances, cet avantage ayant sa contrepartie pour les riverains dans les inconvénients et servitudes diverses résultant de la contiguité de leur propriété à la voie publique (supra page 135). Il aurait donc fallu, pour justifier la prétention des communes, que la Loi de 1884 prévoit expressément le cumul du droit de location avec les anciens droits de voirie, ce dont il n’a jamais été question aux cours des débats parlementaires pour le vote de la loi. : c !

Les auteurs anciens s’accordaient d’ailleurs à reconnaître, ainsi qu'il ressort d’un Arrêt du Parlement de Paris, du 27 janvier 1780, homologant un état de tarif, et des Lettres patentes

du 18 janvier 1782, que les droits de voirie représentaient, non seulement les honoraires proprement dits dûs au Commissaire de voirie pour son travail et ses déplacements (droit de rapport et frais de vacations), mais encore le droit domanial de l’Edit de 1693, droit qui, étant de même nature que le droit de location prévue par la Loi du 5 avril 1884 (art. 133, 7), ne saurait donc pouvoir se cumuler avec lui.

Cette discussion a perdu beaucoup de son intérêt depuis le vote de la loi du 13 août 1926 (voir nota 5 ci-après).

(5) Remarquons que la Loi du 13 août 1926 n’a pas spécifié que la taxe instituée se substituait aux droits de voirie. Les Communes sont donc maintenant autorisées à percevoir sur les « balcons et constructions en saillie », ensemkle les anciens droits de voirie et la nouvelle taxe.

Maïs les termes de la loi du 13 août 1926 ayant évidemment un caractère limitatif, la nouvelle taxe ne peut pas frapper d’autres ouvrages que ceux qui y sont mentionnés. Elle ne peut pas, par exemple, s'appliquer aux permissions d’alignement.

Par contre, c’est à tort que le Règlement d'administration publique du 11 décembre 1926 (J. O. 12 déc.) a limité la per: ception de la taxe, en dehors des balcons, aux « constructions fermées en encorbellement », attendu que les constructions fermées en encorbellement ne sont pas les seules constructions en saillie susceptibles d’être permises. Le Règlement du 15 janvier 1907 (Chap. IV, art. 19, 20 et 21) énumère en effet, en dehors des constructions fermées en encorbellement, les auvents, marquises, bannes, devantures de boutiques, grilles de fenêtres, contrevents, etc.…, comme susceptibles d’être permises et pouvant par conséquent donner droit à la perception de la taxe de la Loi du 13 août 1926.

2° Le régime des « permis de stationnement ou de dépôt temporaire » (1). Institué mar la loi du 5-avril 1884 (art. 98), ce régime s'applique aux occupations intéressant seulement la superficie ou le sursol de la voie publique dan l’intérieur des agglomérations.

Le Maire est directement compétent pour délivrer les autorisations. Mais il ne peut le faire que moyennant la perception d’une redevance en argent au profit de la Commune et sous les réserves imposées dans l'intérêt de la voie publique, de la circulation et de la liberté du commerce, par l’Administration supérieure à qui le tarif des droits doit au préalable être soumis (L. 11 frimaire an VII, art. 7) (2).

Notas:

(1) Développements supra p. 144 et infra livre III : Pouvoirs des Préfets et des Maires. — Stationnements.

(2) Bien que la délivrance des autorisations inlividuelles fût attribuée aux Maires par la Loi municipale du 18 juillet 1837, l'Etat dénia longtemps aux Communes le droit de percevoir la redevance afférente à ces autorisations. L'Etat prétendit que la Loi de 1837 n'avait fait que rappeler, dans des termes généraux, leurs attributions respectives fondées sur l’usage ancien et qu'il fallait, s’en tenir au régime établi par la Loi fondamentale du 11 Frimaire An VII (art. 3, $ 7), attribuant aux Communes, considérées comme les héritières des Seigneurs hauts-justiciers, « le prix, non point des locations en général, « mais le produit des locations des places et seulement dans les « marchés et chantiers établis sur les rivières, ports et pro- « menades publiques.

Mais la loi du 18 juillet 1837 (art. 31, $ 6 et 7) avait rangé, d’une manière explicite, parmi les produits du budget municipal, en outre des droits anciens de place perçus dans les halles, foires et marchés, le produit des permis de location sur la voie publique. |

Aussi fut-il difficile à l'Etat de rester sur sa position de défense et peu à peu, devant les réclamations incessantes des Communes, dont les besoins d'argent s’accrurent au XIX® siècle, les Administrations des Travaux Publics et des Finances en arrivèrent à leur donner satisfaction. Toutefois, dans la circulaire du 8 décembre 1879, interprétative de l'arrêté interministériel du 3 août 1878, le Ministre des Travaux Publics attribue encore à l'Etat la redevance annuelle de location perçue sur les bureaux, kiosques à journaux, bâtiments de stations d’omnibus, hangars, magasins et autres ouvrages, simplement posés sur le sol de la voie publique. Mais, dans un avis du 39 novenrbre 1882, le Conseil d'Etat estima que les kiosques servant à la vente des journaux et à la publicité ne peuvent être considérés, à raison de la légèreté des travaux qui les relient au sol, comme des édifices formant emprise dans le domaine public ou en modifiant l'assiette, et qu’en conséquence il y a lieu d’au-

toriser pour ces ouvrages la perception des redevances au profit des Communes.

Cette manière de voir, débattue à nouveau au moment du wie de la Loi du 5 avril 1884, fut finalement admise sans rétiscences par toute les Administrations intéressées et le Ministre de l'Intérieur put la porter à la connaissance des Préfets dans sa circulaire du 15 mai 1884, qui est restée la charte des droits respectifs de l’Etat et des Communes dans le partage de leurs attributions sur le domaine spécial de La voirie.

3° Enjin, de régime ‘des « occupations temporaires du domaine public », actuellement fixé par l'arrêté commun des Ministres des Travaux Publics et des Finances du 3 août 1878 (1). |

|: Ce régime s'applique, d’une manière générale à tous les autres cas d’usage privatif ou privilégié de la vote publique.

Autrement dit, mettant à part les « permissions de voirie » dont le cas est très spécial et bien déterminé, les « s2cupa tions temporaires du domaine public » comprennent, dans l’intérieur des agglomérations, foutes les occupations non vtsées par la loi du 5 avrit 1884 (art. 98), c’est-à-dire toutes celles qui intéressent à quel titre que ce soit le sol de da voie publique (2), qu’elles en intéressent d'autre part ou nor da superficie ou le sursol, et en dehors des agglomérations, toutes les occupations, sans aucune exception, suscepiibles d’être autorisées, qu’elles concernent ensemble le sel. le sursol, la superficie de la voie publique ou seulement Tune de ces parties.

Une redevance en argent est perçue au profit de ia Cetlectivité gestionnaire de la voie publique. Cette redevance . est exclusive de toute autre perception au profit de la Commune même si l'ouvrage autorisé intéresse. dans l’in'érieur des agglomérations, en sus du sol, la superficie ou le sursel de la voie publique (3).

Notas :

(1) Développements, supra p. 190 et s.

(2) Plus exactement, d'après la jurisprudence, les occupations « qui entraînent une emprise dans le domaine publie où qui en modifient l’assiette » (Avis du Conseil d'Etat, 30 novembre 1882; Cir. Int. 15 mai 1884, citée supra p. 157, nota 2).

Jugé à cet égard que les occupations résultant de l’établissement des kiosques à journaux, par suite de la légèreté des travaux reliant ces édifices au sol, ne doivent pas être considérées comme entraînant une emprise dans le domaine public où en modifiant l'assiette, et sont donc régulièrement autorisées par le Maire sous le régime des permis de stationnement où de dépôt temporaire de la loi du 5 avril 1884, art. 98, $ 2. La rederance est alors exigible dans tous les cas au profit de la Commune, même sur les voies dont cette Collectivité n’est pas gestionnaire comme les routes nationales ou départementales

(Avis précité du Cons. d'Et. 30 nov. 1882; Arrêt de la même Assemblée au Contentieux des ? juil. 1909, Ajaccio; 17 mars 1914, Lyon: ec.) à AT NET a

A remarquer que dans les espèces jugées, il s'agissait d'ou-

virages simplement posés sur le sol. Ainsi, dans l'affaire de Lyon (Arrêt du 17 mars 1911), le kiosque était établi sur une dalle en ciment de 12 à 15 centimètres d’épaisséur, non pas encastrée au-dessous du niveau normal de la chaussée, mais simplement placée sur une couche de sable très instable.

(3) Principe contesté sur la requête du Ministre de l'Intérieur — Direction de l'Administration départementale et communale (Infra p. 166, nota 1), par les Sections réunies de l’Intérieur, de l’Instruction publique et des Beaux-Arts, des Travaux Publics, etc... — du Conseil d'Etat, qui, dans un avis de principe (n° 181.575) du 7 mai 1928, ont décidé, contrairement à leur précédent avis du 30 novembre 1882 (supra p. 157, nota 2), que les Communes avaient le droit de percevoir une taxe sur les distributeurs fixes d’essence implantés dans le sol des routes nationales en vertu d’une autorisation concédée sous le régime des occupations temporaires du domaine public.

Mais cet avis était basé, selon nous, sur des principes très discutables sinon erronés.

En premier lieu, les Sections réunies établissaient une confusion évidente entre les différents régimes d'autorisation, étendant au régime des « occupations temporaires du domaine publie » des règles valables uniquement pour les « permis de stationnement ou de dépôt temporaire ».

Les Sections réunies posaient d'autre part comme principe que le bénéfice des produits du domaine public des routes était pour l'Etat l’exception, alors qu’il aurait été la règle pour les Communes, même sur les voies dont elles ne sont pas les gestionnaires, comme les routes nationales et départementales, la Loi du 5 avril 1884 (art. 133, 7°) leur ayant accordé, d’une manière générale, les produits de location de la voie publique.

C'était, à la vérité, le renversement de tous les principes jusqu'ici admis en la matière. Il a toujours été considéré, en effet, que les produits d’un domaine public revenaient à la Collectivité qui en avait la gestion (Loi de finances du 29 juillet 1881 et suivantes; Cass. 14 décembre 1900, 27 avril 1904, etc.) el si, dans certains cas, comme la Loi de 1884 pour les droits de location, une partie de ces produits est attribuée à une autre Collectivité, cette attribution doit être regardée comme de droit étroit, c’est-à-dire comme aaynt été faite à titre très excepionnel et dans la limite stricte fixée par la Loi.

L'expression exacte figurant à l’article 133, 7, est : « produit « des permis de stationnement et de location sur la voie « publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres « lieux publics ».

Or, il est évident que sous ces termes le Législateur a entendu viser uniquement des occupations ayant exclusivement le caractère superficiel, les mots de « stationnement » et de « location » devant ceux de « voie publique » ne pouvant qu “éveiller l’idée d'occupation de cette nature.

Si à l’article 98, $2, le Législateur a employé l'expression de « permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie « publique, etc. », alors qu'à l'article 133, 7°, il vise d’une manière plus générale le « produit des permis de stationnement « et de location sur la voie publique, etc.…, c’est évidemment pour permettre aux Communés, par cette dernière expression, de per cevoir un droit sur toutes les occupations superficielles de la voie publique, des rivières, ports et quais fluviaux et autres

lieux publics, et non uniquement sur celles de stationnement et de dépôts temporaires. Mais on ne saurait vraiment en inférer que la Perception doit s'étendre aux autres occupations, c’està-dire à celles qui ne présentent pas le caractère d’être exclusivement superficielles.

Le mot de « location » existait d’ailleurs dans les lois antérieures (Loi du 18 juillet 1837, art. 31, 8 2, notamment) et à son sujet la circulaire du Ministre de l’intérieur du 15 mai 1884 s’exprimait ainsi :

« En maintenant, dans le paragraphe 7 de l’article 133 de la « nouvelle loi (Loi du 5 avril 1884), le mot de « location » « auquel on avait proposé de substituer une expression qui, dans « la pensée des auteurs de la proposition, impliquait l’idée « d’une occupation passagère, le législateur a repoussé égale- « ment toute distinction en cette matière, entre les occupations « momentanées et les occupations d’une certaine durée. »

C'est donc pour un motif différent de celui qui nous occupe et qui, par suite, n’est pas en cause, que le mot de on » a été conservé dans la Loi municipale du 5 avril

Le Conseil d'Etat est, lui-même, revenu sur sa décision du 7 mai 1923 par un Arrêt de la même Assemblée statuant au Contentieux (Arrêt n° 8217 du 17 février 1928. Ville de Bordeaux).

Par cet arrêt, le Conseil d'Etat a implicitement déclaré que les Communes ne pouvaient prétendre à une redevance quelconque sur les appareils distributeurs d’essence implantés dans le sol des routes nationales et départementales, qu'ils intéressent, en sus du sol, la superficie ou le sursol de la voie publique. La redevance appartient à la Collectivité gestionnaire de la voie publique : Etat pour les routes nationales et Département pour les routes départementales.

Les principes judicieux de l'avis du Conseil d'Etat du 3) novembre 1882 ont ainsi été rétablis. Mais les indications de la circulaire T.P. du 19 avril 1924 (supra p. 152, nota 4) qui ont prévu dans ces cas un droit à percevoir au profit des Communes, sur les distributeurs fixes d'essence ne sont plus exactes et leurs modifications s'imposent.